Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/7121
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 januari 2018 in de zaak tussen
[verzoeker], te Amsterdam, verzoeker
[verzoekster], te Amsterdam, verzoekster,
hierna tezamen: verzoekers
(gemachtigde: R. Brouwer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna: de gemeente,
(gemachtigden: mrs. C. Vissers en S. Haak).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de Alliantie, te Hilversum,
(gemachtigde: L.M. Ruiter).
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2017 (het primaire besluit) heeft de gemeente aan de Alliantie een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw met een tijdelijke instandhoudingstermijn van tien jaar ten behoeve van de huisvesting van statushouders en studenten.
Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 4 januari 2018. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verzoekster, de gemeente en de Alliantie zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. De voorzieningenrechter heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
Overwegingen
Het primaire besluit
1. In het primaire besluit heeft de gemeente aan de Alliantie een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een woongebouw met een tijdelijke instandhoudingstermijn van tien jaar ten behoeve van huisvesting van statushouders en studenten aan de Erich Salomonstraat 135A t/m 151S (IJburg) te Amsterdam. De gemeente heeft de omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk [1] en voor planologisch strijdig gebruik met het bestemmingsplan [2] . Het oprichten van het woongebouw is namelijk in strijd met artikel 3.2, aanhef en onder c en e, van de planregels van het bestemmingsplan ‘IJburg 1e fase CS (Centrale Stad)’. Ook heeft de gemeente ontheffing verleend van de verplichting om het bouwplan aan te sluiten op stadsverwarming, zoals staat in artikel 9.2, tiende lid, van het Bouwbesluit 2012.
Standpunt verzoekers
2.1
Verzoekers voeren, zakelijk samengevat, het volgende aan. De ruimtelijke motivering bij de aanvraag ondervangt niet de gehele afwijking van het bestemmingsplan. In de ruimtelijke motivering staat dat de woonunits niet in strijd zijn met het bestemmingsplan, terwijl er wel sprake is van strijd met het bestemmingsplan, namelijk artikel 3.2, aanhef en onder e, van de planregels. De gemeente heeft nagelaten te motiveren waarom er van deze planregel mag worden afgeweken. In het besluit staat dat 40% van de grond wordt aangewend voor wonen en de andere 60% voor park en spelen. Daarmee wordt niet voldaan aan de bepaling, omdat het gebruik ten behoeve van park en spelen slechts accessoir gebruik is. Er is dus geen sprake van functiemenging of een beperkte overschrijding van de 50%-beperking.
2.2
Het te realiseren woongebouw heeft impact op het woon- en leefklimaat van verzoekers, namelijk parkeren en het verkeer. Uit de ruimtelijke motivering blijkt niet welke normen als uitgangspunt zijn genomen bij de beoordeling van de aanvraag. Op 8 juni 2017 heeft de gemeenteraad nieuwe normen vastgesteld (Nota Parkeernormen Auto). Niet blijkt dat aan die normen is getoetst, dus kan niet worden teruggevallen op de parkeerberekening in de ruimtelijke motivering en besluitvorming. Door het woongebouw wordt lucht en licht weggenomen bij verzoekers. Hiermee is geen rekening gehouden en er ontbreekt een onderbouwing ter zake van de schaduwwerking. Voor wat betreft geluid kan niet worden volstaan met een enkele verwijzing naar het akoestisch rapport ten behoeve van het bestemmingsplan IJburg 1e fase CS. In dat rapport wordt geen rekening gehouden met de toename van het woongebied. Eerst moet worden onderzocht in hoeverre de toename van het woongebied ten opzichte van het maximale oppervlakte aan ‘wonen’ aan extra geluidsoverlast/-bronnen oplevert en of daarmee nog wordt voldaan aan de geldende normen. Verzoekers verwijzen hiervoor naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2013:1952). Artikel 9.2, tiende lid, van het Bouwbesluit 2012 biedt geen ontheffingsmogelijkheid van de aansluitingsverplichting op de stadsverwarming. Daarbij komt dat dit in de voorschriften van de omgevingsvergunning wordt vermeld, zonder dat in het besluit wordt gemotiveerd waarom. Er is geen aandacht besteed aan de gevolgen van de plaatsing van de zonnepanelen voor verzoekers. Er is onvoldoende rekening gehouden met de persoonlijke belangen (privacy) van verzoekers. Het besluit ontbeert een planschaderisico-inventarisatie en een motivering van de financiële uitvoerbaarheid van het bouwplan.
2.3
Verzoekers voeren tot slot aan dat het gebruik van het woongebouw door studenten, jongeren en statushouders niet in overeenstemming is met het beleid van de gemeente. Verzoekers verwijzen naar beleidsdocumentatie, waaronder het Programma Huisvesting Kwetsbare Groepen, Actieprogramma Regionale Woningmarkt 2011-2014 en Provinciale Woonvisie 2010-2020. De combinatie van studenten, jongeren en statushouders is niet te begrijpen in de context van het beleid en de ruimtelijke afweging voor het bouwplan. In de ruimtelijke motivering wordt niet aangegeven in hoeverre dit project zou voorzien in de woonvraag van genoemde partijen.
Beoordeling voorzieningenrechter
3.1
De voorzieningenrechter dient in een voorlopige voorziening procedure na te gaan of een spoedmaatregel (een voorlopige voorziening) moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de bezwaarprocedure – niet kan worden afgewacht. Hij let daarbij op de belangen van partijen. De voorzieningenrechter maakt dus een afweging tussen aan de ene kant het belang van verzoekers dat het besluit waartegen bezwaar is gemaakt zo snel mogelijk wordt geschorst en aan de andere kant de belangen van de gemeente bij de onmiddellijke uitvoering van het besluit. Er is in de regel geen reden een voorlopige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter het besluit rechtmatig acht. Het oordeel van de voorzieningenrechter is verder niet bindend voor de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure.
3.2
De voor deze uitspraak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
3.3
De voorzieningenrechter merkt verzoekers, anders dan de gemeente op de zitting heeft gesteld, aan als belanghebbende. Verzoekers hebben aangegeven dat zij vanuit hun woning zicht hebben op de kavel waar de omgevingsvergunning op ziet, wat door de gemeente vervolgens niet is betwist. De voorzieningenrechter neemt tevens aan dat sprake is van spoedeisend belang, gelet op de aanvang van de heiwerkzaamheden op 8 januari 2018.
3.4
Op de zitting heeft de gemeente een pleitnota voorgedragen waarin wordt gereageerd op de gronden van het verzoekschrift. De voorzieningenrechter citeert hieruit de volgende passages:
“Zoals in de Ruimtelijke Motivering onder 4.4.4. aangegeven, heeft het college op 26 april 2016 besloten om alvast op vier nieuwbouwlocaties tijdelijke woonunits te ontwikkelen. Uitgangspunt daarbij is dat statushouders zoveel mogelijk worden gemengd met andere groepen zoals jongeren en studenten om integratie te bevorderen (liefst 50/50). De onderhavige locatie is een van die geschikt bevonden locaties. Overigens laat verzoeker na te onderbouwen waarom dit niet zo zou zijn. Daarbij lijkt verzoeker uit het oog te verliezen dat op grond van het vigerende, onherroepelijke bestemmingsplan een veel omvangrijker, massaler bouwplan mogelijk is dan thans is vergund: het gehele bouwvlak mag worden bebouwd en daarbij geldt een maximale hoogte van 32 meter, met
een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid tot 36 meter! Het thans vergunde bouwplan voorziet slechts in een gedeeltelijke bebouwing van het bouwvlak (40%) en een trapsgewijze bebouwing met een hoogte variërend van 3,2 tot 16 meter. Aangezien voor een periode van tien jaar een veel kleiner bouwplan wordt gerealiseerd dan op grond van het bestemmingsplan is toegestaan en aldus per saldo een minder belastende invulling, kan het college niet inzien wat feitelijk het belang is van verzoeker dan wel dat dit bouwplan zijn woon- en leefklimaat zeer nadelig beïnvloedt.
Het algemeen, maatschappelijk belang om het voorliggende tijdelijke project te realiseren is daarentegen groot. Met dit project wordt uitvoering gegeven aan de wettelijke taakstelling van de gemeente om statushouders te huisvesten. Deze huisvesting van statushouders betreft een bovenregionale behoefte (nationale opgave) die het rijk over gemeenten verdeelt. Tevens wordt met het project uitvoering gegeven aan het programma Actieplan Woningbouw 2014-2018 en de Huisvesting Kwetsbare Groepen. De gemeente neemt hierin haar verantwoordelijkheid. Het realiseren van tijdelijke huisvesting voor statushouders is een maatschappelijke, urgente opdracht. Een flink aantal statushouders wacht op een woning. Gelijk het uitgangspunt van menging van 50% statushouders en 50% studenten wordt een impuls gegeven aan de integratie van statushouders. Met het bouwplan kunnen de doelstellingen worden geconcretiseerd.
Het betoog van verzoekers onder 10-13 van het bezwaarschrift, dat het project niet in juiste relatie kan worden gebracht met het beleid dan wel dit onvoldoende is gemotiveerd, kan het college gelet op het voorgaande in het geheel niet volgen. Overigens staat de locatiekeuze en het beleid hier als zodanig niet ter discussie.
Het bezwaar richt zich tegen de verleende omgevingsvergunning, waarbij het al met al slechts om een tijdelijke en minimale inbreuk op het bestemmingsplan gaat. De discussie, omvang van het geding is hier naar het college meent in beginsel dan ook niet breder of groter dan deze minimale afwijking.
Gelet op de hiervoor genoemde urgente huisvestingstaak wordt - om binnen het redelijk haalbare te blijven - gebruik gemaakt van standaard, verplaatsbare en herbruikbare woonunits. Deze hebben een standaardhoogte van 3,2 meter. Dit betekent dat de afwijking voor de eerste bouwlaag 1 meter is en voor de overige bouwlagen 0,4 m. Dit betreft aldus een geringe afwijking.
Op grond van het bestemmingsplan mag de gehele kavel worden bebouwd met een bouwhoogte van 32 meter, met de binnenplanse mogelijkheid tot afwijken tot 36 meter. Met het tijdelijke bouwplan wordt slechts 40% van de kavel bebouwd en bedraagt de bouwhoogte enkel op het hoogste punt 16 meter. Afgezet tegen wat mogelijk is op grond van het bestemmingsplan, wordt er zowel wat betreft het te bebouwen oppervlak als qua hoogte aanzienlijk minder dan 50% ingevuld. Zo bezien wordt veel minder dan 50% van het totaal (mogelijk) te bebouwen oppervlak als woning gebruikt en wordt daarmee recht gedaan aan de (bedoeling van de) bepaling van artikel 3.2, onder e.
Van belang is verder dat hier zich de situatie voordoet dat afwijking van de planregel nodig is omdat er, ten opzichte van wat het bestemmingsplan voor een permanente situatie beoogt, te weinig wordt gebouwd. Om tegemoet te komen aan de buurt, is de keuze gemaakt om de kavel voor het overige (60%) onbebouwd te laten. Zou de kavel wel verder zijn bebouwd met andere functies, of zou het woonblok zijn verhoogd voor invulling met andere functies, dan zou strijd met de bouwregel niet zijn ontstaan. Dat door het onbebouwd laten de facto strikt formeel gezien strijdigheid ontstaat, kan moeilijk worden tegengeworpen.
Gelet op de tijdelijke, beperkte afwijkingen van de planregels acht het college afwijken daarvan acceptabel, temeer gelet op het ontbreken van overige stedenbouwkundige bezwaren. Het college meent dan ook dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Derhalve kon de vergunning met toepassing van artikel 2.12, lid 1 onderdeel a onder 2 Wabo juncto artikel 4, lid 11 Bijlage II Bor, een zogenoemd kruimelgeval, worden verleend. Opgemerkt zij nog dat een kruimelgeval strikt genomen geen ruimtelijke onderbouwing behoeft (zoals bij een afwijking op basis van artikel 2.12, lid 1, onder a onder 3 Wabo wel het geval is), maar dat desondanks in het kader van zorgvuldige besluitvorming een dergelijke ruimtelijke onderbouwing toch is opgesteld.
Het gestelde door verzoekers onder punt 5-9 van het bezwaarschrift kan het college niet volgen. Opgemerkt zij dat de bestemming “Gemengd 1” tevens de functie “wonen” omvat. Verder is in de vergunning de ruimtelijke onderbouwing aangevuld, zodat de afwijking zowel op onderdeel c als e van artikel 3.2 ziet. Gelet op de kruimelbepaling van artikel 4, lid 11 bijlage II Bor, acht het college het betoog dat verzoeker voert omtrent de vraag of artikel 3.2, onder e enkel als een bouwregel of tevens als een gebruiksregels moet worden aangemerkt, irrelevant. Als gezegd, aangezien slechts 40% van de kavel wordt bebouwd en het gebruik van de hoogte veel minder dan 50% van het toelaatbare is, kan het maximale bebouwingspercentage van 50% voor wonen niet worden gehaald.
De parkeernorm zoals opgenomen in de Ruimtelijke Motivering komt overeen met de norm als opgenomen in de nieuwe Nota Parkeernormen 2017, zoals ook in de omgevingsvergunning nader is gemotiveerd. De benodigde parkeerplaatsen zullen worden aangelegd rondom de kavel, waarbij een parkeervergunningstelsel van toepassing is.
Opgemerkt zij nogmaals dat het bestemmingsplan veel meer toestaat dan het voorliggende bouwplan zal realiseren. Ten aanzien van hetgeen verzoeker aanvoert met betrekking tot schaduwwerking en geluid, merkt het college op dat hierin bij het opstellen van het bestemmingsplan is voorzien. Verwijzing naar rapporten die deel uitmaken van dit bestemmingsplan is dan ook valide. Dat het onderhavige bouwplan meer schaduwwerking of geluidoverlast of inbreuk op privacy - wat daar gelet op de situering van de woning van verzoekers aan een hofje en aan het water overigens van zij - teweeg brengt dan een bouwplan waarbij maximaal volgens het
bestemmingsplan wordt gebouwd, is noch door verzoeker onderbouwd noch overigens aannemelijk. Hetzelfde geldt voor de planschade. Nu het bouwplan minder (dan de helft) realiseert dan op grond van het bestemmingsplan mogelijk is, dient dit geen nadere motivering.
Artikel 9.2, lid 10 Bouwbesluit 2012 biedt wel de juiste grondslag voor afwijken van de aansluitplicht op stadsverwarming. Ontheffing is mogelijk op grond van artikel 2.7.3.A, lid 2 van de Bouwverordening 2003 van de gemeente Amsterdam, welk artikel via de bijlage 5 van de vigerende Bouwverordening 2013 van toepassing is op dit project. Aangezien IJburg al was aangewezen als gebied waarvoor een aansluitplicht gold, betekent dat ingeval van bijbouwen in een dergelijk gebied de aansluitplicht uit de bouwverordening 2003 van toepassing blijft. Het doel van de aansluitplicht op stadsverwarming in de Bouwverordening is tweeledig, te weten te borgen dat gebouwen in Amsterdam op duurzame wijze worden verwarmd en te borgen dat warmtedistributienetten economisch levensvatbaar zijn. Het duurzaam verwarmen wordt geborgd langs alternatieve weg, waarbij gebruik zal worden gemaakt van Elektrische verwarming door 100% groene [CO2-vrije] stroom. Vergunninghouder zal gedurende de exploitatieduur de benodigde groene stroom opwekken door op het complex en in de directe omgeving ervan op vastgoed van De Alliantie PV panelen te plaatsen. De stroombehoefte kan worden aangevuld met van derden te betrekken stroom opgewekt middels Nederlandse zonne- of windenergie. Daarmee is genoegzaam aangetoond dat de gebruikte energie 100% groene energie is. Verwezen zij verder naar de onderbouwing als opgenomen in de bij de vergunning behorende brief van de Alliantie van 2 november 2017 en notitie. De voorschriften in de vergunning maken dat op naleving zal worden toegezien. Tevens komt de voorgestelde energieoplossing de herbruikbaarheid van de tijdelijke woonunits ten goede, doordat geen fysieke infrastructuur per unit nodig is. Het niet aansluiten op het warmtedistributienet zal niet leiden tot een niet-levensvaatbaarheid ervan. Warmtenetbeheerder Nuon heeft aangegeven akkoord te zijn.”
3.4
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de gemeente met dit verweer de gronden van verzoekers op een adequate wijze heeft weerlegd. De voorzieningenrechter acht dit verweer bovendien niet enkel adequaat maar beoordeelt het ook als rechtens juist. Dit betekent dat de gronden van verzoekers niet slagen. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter nog dat op de zitting door de Alliantie ten aanzien van de zonnepanelen is toegelicht dat deze naar de zon worden gericht en dat verzoekers, gelet op de ligging van hun woning, geen last kunnen hebben van zonreflectie.
4. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het primaire besluit naar alle waarschijnlijkheid stand zal houden in bezwaar. Daarom wijst de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening af.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C. Naves, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. Vreede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2018.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
BIJLAGE
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor):
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Artikel 2.7.3.A, tweede lid, van de Bouwverordening 2003 van de gemeente Amsterdam:
Het bevoegd gezag kan voor de verwezenlijking van een bouwproject de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van de eis tot aansluiting als bedoeld in het eerste lid, mits het bouwplan voor dat project is voorzien van een goede onderbouwing waar uit blijkt dat het project in hoge mate van belang is voor het milieu in verband met het beperken of voorkomen van broeikasgasemissie en niet zal leiden tot een niet levensvatbaar warmtedistributienet.
Artikel 9.2, tiende lid, van het Bouwbesluit 2012:
Indien en voor zover in een gemeente onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit op grond van de bouwverordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de wet, en de daarop berustende bepalingen voor een gebied een aansluitplicht op het distributienet voor warmte geldt, dan blijft deze aansluitplicht voor dat gebied van toepassing.
Genoemde artikelen uit de planregels bij het bestemmingsplan IJburg 1e fase CS
3.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd - 1 (blok 13a)' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven, met in acht name van het bepaalde in 19.2;
b. detailhandel;
c. consumentverzorgende dienstverlening;
d. horeca I, horeca III, horeca IV en horeca V;
e. kantoren;
f. wonen - waaronder mede begrepen short stay, inclusief aan huis verbonden beroep of bedrijf;
g. maatschappelijke voorzieningen;
h. gebouwde en ongebouwde parkeervoorzieningen;
met de daarbij behorende:
i. tuinen en erven;
j. bijbehorende bouwwerken;
k. nutsvoorzieningen;
l. in- en uitritten;
m. laad- en losvoorzieningen;
n. fiets- en voetpaden;
o. groen;
p. water;
q. kunstwerken ten behoeve van weg- en waterbouw;
r. overige voorzieningen ten behoeve van deze bestemming.
3.2
Bouwregels
Op en onder de in lid 3.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met in achtneming van de volgende bepalingen:
Voor het bouwen gelden de volgende bepalingen:
a. er mag uitsluitend binnen het bestemmingsvlak worden gebouwd;
b. ter plaatse van de aanduiding 'maximum bouwhoogte' is de aangegeven maximale bouwhoogte voor gebouwen toegestaan;
c. de minimale bouwhoogte voor gebouwen ten aanzien van de eerste bouwlaag van de gebouwen mag niet minder dan 4,2 meter bedragen, voor de overige bouwlagen mag de minimale bouwhoogte niet minder dan 3,6 meter bedragen met uitzondering van de parkeerkelders;
d. de minimale maaiveldhoogte mag niet minder dan + 1 meter NAP bedragen;
e. van het totaal te bebouwen vloeroppervlak mag maximaal 50% voor de in lid 3.1 onder f genoemde functie gerealiseerd worden;
f. voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag de maximale bouwhoogte niet meer dan 3 meter bedragen.
3.4
Specifieke gebruiksregels
Tot een gebruik dat in overeenstemming is met de bestemmingsomschrijving wordt in elk geval aangemerkt dat:
a. voor de in lid 3.1 onder b genoemde functie geldt dat één vestiging per bestemmingsvlak is toegestaan;
b. voor de in lid 3.1 onder d genoemde functies geldt dat per genoemde horeca-categorie één vestiging per bestemmingsvlak is toegestaan;
c. de onbebouwd blijvende delen van de lid 3.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend worden gebruikt als openbare ruimte dan wel tuinen en erven.