ECLI:NL:RBAMS:2017:8753

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 17/1861

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2017 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder

(gemachtigde: mr. P. van Veen).

Procesverloop

Met het besluit van 20 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een verkeersbesluit genomen op grond van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) waarmee een milieuzone ingevoerd wordt voor bestelauto’s.

Met het besluit van 9 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2017. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en

[naam] .

Overwegingen

1. Met het primaire besluit, gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft verweerder een verkeersbesluit genomen waarmee per 1 januari 2017 een milieuzone voor dieselbestelauto’s met een datum eerste toelating op de weg (DET) van 1999 en ouder wordt ingevoerd in Amsterdam voor het gebied gelegen binnen de ring A10 en ten zuiden van het IJ. In 2008 was in hetzelfde gebied al een milieuzone voor vrachtverkeer ingesteld.
Bevoegdheid

2.1.

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder niet bevoegd was tot het nemen van het verkeersbesluit, omdat de bordencombinatie niet voorkomt in het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV 1990).

2.2.

Verweerder heeft ter aanduiding van de milieuzone het bord C6 (geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen) met zone aanduiding geplaatst, met daaronder een onderbord.
Met deze combinatie van borden verklaart verweerder het gebied waarop de milieuzone van toepassing is verboden voor vrachtauto’s waarvan de dieselmotor voldoet aan Euronorm 0‑III en voor bestelauto’s met dieselmotor van DET 1999 en ouder.

2.3.1.

Artikel 18 in combinatie gelezen met artikel 15 van de WVW 1994 geeft het college de mogelijkheid krachtens een verkeersbesluit de in het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) en RVV 1990 aangewezen verkeerstekens en onderborden te plaatsen.

2.3.2.

Op grond van artikel 8 van het BABW kunnen onder verkeersborden onderborden worden geplaatst.
Op grond van het tweede lid, onder a en b, van dit artikel kunnen deze onderborden een nadere uitleg van de op de verkeersborden voorkomende aanduiding inhouden en, bij verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden, een beperking van de werkingssfeer van die verkeersborden inhouden.

2.3.3.

Op grond van artikel 9, eerste lid, van het BABW kan onder andere boven verkeersbord C6 het woord “zone” worden aangebracht, eventueel onder toevoeging van een aanduiding van het gebied van de zone.

2.3.4.

Op grond van artikel 13 van het BABW kan in een verkeersbesluit tot plaatsing van borden die – onder andere – geslotenverklaringen betreffen, worden bepaald dat de door deze borden aangeduide geboden of verboden gelden in een bepaald gebied.

2.4.1.

De rechtbank is van oordeel dat de artikelen 8, 9 en 13 van het BABW verweerder de ruimte bieden om met de gebruikte combinatie van opschrift, verkeersbord en onderbord de beoogde beperkte toelating tot de milieuzone te regelen. De rechtbank volgt hierin de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:300).

2.4.2.

Dat in hoofdstuk VB, Milieuzones, van het RVV 1990 het milieuzone bord C22a (gesloten voor vrachtauto’s die niet voldoen aan de eisen, genoemd in artikel 86d) is opgenomen en niet een dergelijk bord voor bestelauto’s, betekent niet dat colleges niet bevoegd zijn een milieuzone in te stellen met de in hiervoor in overweging 2.2 genoemde bordencombinatie. Deze bevoegdheid vloeit immers voort uit de artikelen 8, 9 en 13 van het BABW. Anders dan eiser acht de rechtbank deze combinatie ook niet onduidelijk of verwarrend.
Toetsingskader

3.1.

Bij de beoordeling van verkeersbesluiten door de bestuursrechter geldt het volgende toetsingskader.

3.2.1.

Op grond van artikel 2, eerste lid van de WVW 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot: het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer.
Op grond van het derde lid, aanhef en onder a, kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.

3.2.2.

Op grond van artikel 15, eerste lid, van de WVW 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.

3.2.3.

Op grond van artikel 21 van het BABW vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

3.3.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling – onder meer de hiervoor in overweging 2.4.1 genoemde uitspraak – volgt dat het college bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsruimte toekomt. De absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Voldoende is dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 van de WVW 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

3.4.

De rechter zal zich bij de beoordeling van een verkeersbesluit terughoudend moeten opstellen en moeten toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen. Dat het in dit geval naast klassieke verkeersbelangen gaat om belangen als bedoeld in de Wet milieubeheer die afkomstig zijn uit Europese regelgeving, maakt het toetsingskader van de rechter niet anders.
Standpunt van eiser

4. Eiser heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het verkeersbesluit ongeschikt is om het doel te bereiken en verwijst daarvoor naar het TNO rapport “Effecten van mogelijke milieuzones voor bestelverkeer, taxi’s en touringcars” van 9 december 2015. Volgens eiser is het verkeersbesluit om economische redenen genomen en zijn er alternatieven die beter werken, zoals het gebruik van Cyclox of andere biodiesels of AdBlue of retrofitten met een roetfilter. In plaats van een verkeersbesluit van een college zou de minister op grond van de Wet milieubeheer landelijke beschikbaarheid van biodiesel verplicht moeten stellen, temeer omdat verkeersbesluiten door de rechtbank terughoudend worden getoetst. Eiser stelt dat zijn eigen auto voldoet aan dezelfde emissienormen als een voertuig met Euronorm V of VI. Ten slotte heeft verweerder volgens eiser niet het verband tussen de DET en de Euronormen aangetoond.
Standpunt van verweerder

5.1.

Verweerder heeft het verkeersbesluit genomen uit het oogpunt van de hiervoor in overweging 3.2.1 genoemde doelstellingen in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, en derde lid, aanhef en onder a, van de WVW. Doelstelling van het verkeersbesluit is dat de nadelige gevolgen voor het milieu die worden veroorzaakt door de uitstoot van fijnstof en stikstofdioxide door bestelauto’s worden beperkt. Het besluit maakt deel uit van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen waarmee verweerder beoogt de luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren. In 2008 is een milieuzone voor vrachtverkeer ingesteld. In het plan “Schone Lucht voor Amsterdam; Herijking Luchtkwaliteit” uit 2011 is een milieuzone voor bestelauto’s voor het eerst aangekondigd. In de “Agenda Duurzaamheid” is deze milieuzone nader gespecificeerd en zijn toegangscriteria benoemd. Met de vaststelling van de “Agenda Duurzaamheid” in maart 2015 door de gemeenteraad is de basis gelegd voor de koers naar uitstootvrij vervoer in de stad in 2025. De focus ligt daarbij op de belangrijkste vervuilende voertuigen van de verkeersgroepen: vrachtauto’s, bestelauto’s, taxi’s, autobussen, openbaar vervoer (bussen), personenauto’s en brom- en snorfietsen. Op 7 oktober 2015 zijn concrete afspraken gemaakt met belangenorganisaties uit het bedrijfsleven die zijn vastgelegd in het convenant “Slim en Schoon door de stad”. Op 22 juni 2016 is – na inspraak – door de gemeenteraad het maatregelpakket “Schone Lucht voor Amsterdam; op weg naar een uitstootvrij 2025” vastgesteld. Dit maatregelpakket is een concrete uitwerking van de milieuzones die in de “Agenda Duurzaamheid” zijn opgenomen. Het betreft – naast de in 2008 ingevoerde milieuzone voor vrachtwagens – de milieuzone voor bestelauto’s (per 1 januari 2017), de milieuzone voor taxi’s, de milieuzone voor autobussen en de milieuzone voor brom- en snorfietsen (alle per 1 januari 2018).

5.2.

Het invoeren van de milieuzone voor diesel bestelauto’s is een noodzakelijk en geschikt instrument om het luchtkwaliteitsdoel te bereiken. Verweerder heeft aan de besluitvorming het hiervoor onder overweging 4 genoemde TNO rapport ten grondslag gelegd. Volledig elektrische voertuigen mogen ongeacht hun DET de milieuzone in. Elektrische voertuigen veroorzaken, net als conventionele wegvoertuigen, door slijtage aan banden en remmen ook uitstoot van fijnstof, maar de uitstoot uit de uitlaat van oudere diesel bestelauto’s is aanzienlijk hoger dan de uitstoot door slijtage. Vervanging van oude dieselvoertuigen door elektrische leidt dus wel degelijk tot minder uitstoot van fijnstof. Daarnaast stoten oudere dieselvoertuigen naast fijnstof ook andere stoffen uit die leiden tot slechte luchtkwaliteit en gezondheidsschade. Deze stoffen worden door elektrische voertuigen niet uitgestoten.

5.3.

Bij het vaststellen van de leeftijdseis voor de milieuzone voor diesel bestelauto’s heeft verweerder een belangenafweging gemaakt waarbij onder andere rekening is gehouden met de gemiddelde afschrijftermijn van een bedrijfsmatig ingezette bestelauto. Op basis van deze kennis vindt verweerder de leeftijdseis waarmee diesel bestelauto’s van 16 jaar of ouder uitgedrukt in DET worden geweerd realistisch en redelijk. De DET is gerelateerd aan de Euro III-norm. Verweerder heeft gekozen voor deze DET in plaats van de Euronorm, omdat de Rijksdienst voor het wegverkeer de Euroklasse van motoren in voertuigen tot 3500 kg niet consequent bijhoudt. Voor voertuigen tot 3500 kg is daardoor handhaving van een milieuzone op basis van Euroklasse, anders dan handhaving op basis van DET, niet mogelijk. In overleg met de partners in het bedrijfsleven is niet gekozen voor DET 2001, zoals in Utrecht en in Rotterdam, maar voor DET 1999, omdat er voorlopers zijn met een DET 2000, waarin al een schonere motor is geplaatst die voldoet aan de Euro III-norm.

5.4.

Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het retrofitten van oudere dieselvoertuigen (DET voor 2005) met een roetfilter de deeltjes uitstoot reduceert met 20% tot maximaal 30%. Het is echter bekend dat na korte tijd dit effect afneemt tot 10-20%. Bovendien is aangetoond dat het retrofitten van dieselvoertuigen met roetfilters voor een verhoogde uitstoot van NO2 zorgt, aldus verweerder. Ten aanzien van biodiesel zoals Cyclox stelt verweerder zich primair op het standpunt dat de luchtvervuilende emissies die het gebruik van biodiesel met zich meebrengt aanzienlijk zijn en vergelijkbaar met die van gewone diesel. Daar komt bij dat een systeem op basis van biobrandstof niet te handhaven is.

5.5.

Verweerder heeft verder ontheffingenbeleid vastgesteld voor particulieren met een bestelauto die is ingericht voor invalidenvervoer. Voor oldtimers wordt geen ontheffing verleend, omdat verweerder kiest voor een eenduidig beleid, op grond waarvan iedereen die een vervuilend vervoermiddel in de stad gebruikt bij moet dragen aan gezondere lucht.

5.6.

Gelet op het bovenstaande weegt het individueel belang van mogelijk benadeelde gebruikers van diesel bestelvoertuigen niet op tegen het algemene belang dat wordt gediend door de invoering van de milieuzone van de bewoners en de bezoekers van de stad Amsterdam, aldus verweerder.
Beoordeling door de rechtbank

6.1.

De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen. Het doel van het verkeersbesluit is de verbetering van de luchtkwaliteit, omdat luchtverontreiniging schadelijk is voor de volksgezondheid. Niet is gebleken dat het onderzoek van TNO waarop verweerder zijn besluitvorming heeft gebaseerd ondeugdelijk is. Dat het effect van de milieuzone voor diesel bestelauto’s gering is, maakt niet dat de maatregel ongeschikt is, omdat deze milieuzone deel uitmaakt van een groter samenhangend pakket aan maatregelen om de luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren. Daarnaast heeft verweerder op de zitting uiteen gezet dat de bijdrage van de uitstoot door diesel bestelauto’s aan de concentratie fijnstof (PM10) en roet (EC) in verhouding tot het door deze auto’s aantal gereden kilometers in vergelijking met andere voertuigen groot is.

6.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is de belangenafweging van verweerder, zoals hiervoor in de overwegingen 5.3 tot en met 5.6 beschreven, niet onredelijk. Daar komt bij dat verweerder op de zitting heeft toegelicht dat in het kader van de zogenoemde hardheidsclausule (vooralsnog een gedragslijn in de praktijk en nog niet gepubliceerd beleid) ook ontheffing kan worden verleend aan ondernemers die economisch afhankelijk zijn van hun voertuig en die financieel ingrijpend worden getroffen door de maatregel en onvoldoende middelen hebben om een wel tot de milieuzone toegelaten voertuig aan te schaffen. Ook kan in dit kader ontheffing worden verleend als aangetoond wordt dat de motor van het voertuig door enkel en continu gebruik van schone brandstoffen even schoon is als motoren van voertuigen met een toegestane DET. Anders dan eiser stelt, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd op basis van het onderzoek van TNO dat diesel bestelauto’s met een DET van 1999 en ouder niet aan de Euronormen voor uitstoot voldoen. Het is daarom aan eiser om in het kader van een aanvraag om een ontheffing te onderbouwen dat zijn voertuig wel aan die Euronormen voldoet.

6.3.

Dat alternatieve oplossingen ook mogelijk zijn, zoals eiser betoogt, maakt niet dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen. Het vaststellen van een verkeersbesluit vergt een belangenafweging, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. Het is aan verweerder om alle betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Verweerder heeft de alternatieven in ogenschouw genomen. Het feit dat verweerder een keuze heeft gemaakt voor een milieuzone voor dieselbestelauto’s met een DET van 1999 en ouder en daarom een andere afweging van belangen voorstaat dan eiser, geeft geen reden om in dit geval tot het oordeel te komen dat de afweging van verweerder om te kiezen voor voornoemde milieuzone zodanig onevenwichtig is dat verweerder niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Te meer niet nu alternatieven voor schone voertuigen onder bepaalde voorwaarden kunnen leiden tot een ontheffing. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 15 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN7032).

7.1.

Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit niet, zoals eiser aanvoert, in strijd met het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

7.2.

Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

7.3.

Voor zover het verkeersbesluit al is aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van het eigendom van eiser, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5664).

8. Evenmin is het bestreden besluit, zoals eiser aanvoert, naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het discriminatieverbod in het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Verweerder maakt immers geen onderscheid naar persoon. De rechtbank acht het onderscheid tussen de verschillende voertuigen op basis van DET, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen, niet onredelijk.

9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. A.D. Belcheva en mr. P. Sloot, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.