Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 16/3908 ( [eiser 2] ) en AMS 16/5413 ( [eiser 2] )
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juli 2017 in de zaak tussen
E.M. [eiser 2] en M. [eiser 2] , beiden wonende te Marokko, eisers
(gemachtigde: mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn),
en
de raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (SVB), verweerder
(gemachtigden: mr. A. van der Weerd en H. van der Most).
Procesverloop
Bij besluiten van respectievelijk 15 september 2015 en 5 oktober 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eisers om een pensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) afgewezen.
Bij besluiten van respectievelijk 12 mei 2016 en 12 juli 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben ieder afzonderlijk tegen het ten aanzien van hen genomen bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting op 6 juli 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun respectievelijke gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Met de Wet vereenvoudiging regelingen SVB [1] is onder meer artikel 7 van de AOW met ingang van 1 april 2015 gewijzigd.
1.2
Sinds 1 april 2015 heeft iemand op grond van artikel 7, eerste lid, van de AOW recht op een ouderdomspensioen als diegene
a. de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt, en
b. ingevolge de AOW minimaal één kalenderjaar verzekerd is geweest in het tijdvak, aanvangende met de dag waarop de aanvangsleeftijd is bereikt en eindigende met de dag voorafgaande aan de dag waarop de pensioengerechtigde leeftijd is bereikt.
1.3
Op grond van artikel 7a, eerste lid, aanhef en onder d, zijn de pensioengerechtigde leeftijd en de aanvangsleeftijd in 2015: 65 jaar en drie maanden, respectievelijk 15 jaar en drie maanden.
1.4
Het in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de AOW nieuw opgenomen vereiste dat iemand minimaal één kalenderjaar op grond van de AOW verzekerd moet zijn geweest, heeft tot gevolg dat wanneer iemand korter dan één kalenderjaar op grond van de AOW verzekerd is geweest, hij geen recht meer heeft op een AOW-pensioen. Vanwege de beperkte omvang van het pensioen als iemand minder dan één kalenderjaar op grond van de AOW verzekerd is geweest, wordt in die gevallen ook wel gesproken van een ‘kruimelpensioen’. Om die reden wordt het nieuwe vereiste van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de AOW ook wel aangeduid als de ‘afschaffing van het kruimelpensioen’.
2. Eisers zijn geboren in 1950 en hebben in 2015 de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. Verweerder heeft in de primaire besluiten de pensioenaanvragen van eisers afgewezen omdat eisers niet minimaal één kalenderjaar op grond van de AOW verzekerd zijn geweest. Volgens de bij verweerder bekende gegevens is [eiser 2] uitsluitend van 14 oktober 1991 tot en met 15 juni 1992 en [eiser 2] uitsluitend van 25 juni 1979 tot en met 7 augustus 1979 op grond van de AOW verzekerd geweest. Verweerder heeft de afwijzing van de AOW-aanvragen in de bestreden besluiten gehandhaafd.
Beroepsgronden
3. Tijdens de zitting zijn de namens eisers aangevoerde beroepsgronden verduidelijkt en aangevuld.
3.1
Primair voeren eisers aan dat de afschaffing van het kruimelpensioen in strijd is met het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol).
3.2
Subsidiair voeren eisers aan dat de samenloop van de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd met de afschaffing van het kruimelpensioen voor hen individueel een onevenredig zware last oplevert.
3.3
Meer subsidiair voeren eisers aan dat de afschaffing van het kruimelpensioen in strijd is met artikel 20 van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederland en het Koninkrijk Marokko (hierna: Algemeen Verdrag). [2]
4. De rechtbank zal de beroepsgronden van eisers hierna beoordelen.
Is de afschaffing van het kruimelpensioen in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol?
5.1
Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt als volgt:
‘Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.’
5.2
Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) moeten onder de term ‘eigendom’ in artikel 1 van het Eerste Protocol niet alleen bestaande bezittingen worden begrepen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat deze een voldoende basis in het nationale recht hebben. [3]
5.3
Tussen partijen is niet in geschil dat de door eisers opgebouwde verzekerde tijdvakken voor de AOW kunnen worden beschouwd als vermogensrechten behorende tot een eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol. Evenmin is in geschil dat de toepassing van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de AOW (de afschaffing van het kruimelpensioen) een inmenging vormt in het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol.
5.4
Een inmenging in het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol is onder bepaalde voorwaarden toegestaan. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht bij wet is voorzien. Vervolgens moet worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht (“fair balance”) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als de betrokkene door de inmenging in het eigendomsrecht een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen. [4]
Wettelijke grondslag?
5.5
De rechtbank stelt vast – en tussen partijen is ook niet in geschil – dat de afschaffing van het kruimelpensioen bij wet is voorzien. De afschaffing volgt immers direct uit het per 1 april 2015 gewijzigde artikel 7 van de AOW, waarbij als extra voorwaarde voor een AOW-pensioen is opgenomen dat men minimaal één kalenderjaar verzekerd moet zijn geweest. Aan de eerste voorwaarde voor eigendomsontneming is dus voldaan.
Legitieme doelstelling?
5.6
Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet vereenvoudiging regelingen SVB blijkt dat het doel van het wetsvoorstel is vereenvoudiging van wet- en regelgeving, in het belang van meer doelmatigheid, een grotere inzichtelijkheid van de regelgeving en vermindering van administratieve lasten en uitvoeringskosten. Met betrekking tot de wijziging van artikel 7 van de AOW heeft de wetgever overwogen dat door toegenomen arbeidsmobiliteit het steeds vaker voorkomt dat mensen een kruimelpensioen hebben opgebouwd. Kruimelpensioenen hebben verhoudingsgewijs hoge uitvoeringskosten. Vanwege de hoge uitvoeringskosten en administratieve lasten die met het kruimelpensioen gepaard gaan, zal er vanaf 1 januari 2015 geen nieuw recht op AOW van 2% ontstaan indien er sprake is van een verzekerd tijdvak van minder dan een jaar. Voor personen die voor 1 januari 2015 al een kruimelpensioen ontvangen, verandert er niets. Volgens berekeningen die door de wetgever zijn uitgevoerd, zullen de uitvoeringskosten structureel met circa € 0,6 miljoen per jaar afnemen en zal in 2015 € 0,2 miljoen op de uitkeringslasten worden bespaard. De besparing op de uitkeringslasten zal bovendien geleidelijk toenemen. [5]
5.7
Volgens vaste rechtspraak van het EHRM is beperking van de overheidsuitgaven een legitieme doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie, waarbij de Staat een ruime beoordelingsmarge heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is. [6] Naar het oordeel van de rechtbank ligt aan de afschaffing van het kruimelpensioen een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag. Weliswaar kent de Wet vereenvoudiging regelingen SVB verschillende uitzonderingen, waarin nog wel een kruimelpensioen wordt toegekend, maar – anders dan eisers aanvoeren – betekent het bestaan van dergelijke uitzonderingen niet dat een legitieme doelstelling ontbreekt. Dit geldt eveneens voor de stelling van eisers dat de wetgever alternatieve maatregelen had kunnen treffen om bezuinigingen te realiseren. De rechtbank wijst hierbij op de ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is bij de beperking van de overheidsuitgaven. Ook aan de tweede voorwaarde voor eigendomsontneming is dus voldaan.
Proportionaliteit?
5.8
In het licht van het gestelde doel en de beoordelingsvrijheid van de Staat is de rechtbank van oordeel dat de afschaffing van het kruimelpensioen in het algemeen niet disproportioneel is. Dit laat onverlet dat een wetswijziging in een concreet geval een onevenredig zware last kan opleveren als bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM en daarmee tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol kan leiden. In dit verband hebben eisers naar voren gebracht dat inbreuk wordt gemaakt op hun primaire inkomstenbron. Door de afschaffing van het kruimelpensioen zijn zij verstoken van hun enige inkomen en vanwege hun leeftijd zijn zij ook niet meer in staat om te werken en inkomen te genereren. Eisers hebben gesteld dat zij momenteel overleven door te bedelen en verder afhankelijk zijn van giften van familie en kennissen.
5.9
De rechtbank overweegt het volgende. De rechten van eisers op een ouderdomspensioen worden in de kern aangetast, omdat hun pensioenrechten op grond van de AOW in het geheel vervallen. Hiervoor is met de wetswijziging geen compensatie geboden. Daar staat tegenover dat een kruimelpensioen niet een uitkering is die is bedoeld om als basisinkomen te fungeren. Het gaat om een uitkering die in het geval van samenwonenden niet meer bedraagt dan ongeveer € 16,- en in het geval van alleenstaanden ongeveer € 23,- bruto per maand. Gelet op de beperkte omvang van een kruimelpensioen, is de rechtbank van oordeel dat in het geval van eisers geen sprake is van een onevenredig zware last. Dat betekent dat ook aan de derde voorwaarde voor eigendomsontneming is voldaan.
5.1
De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat de afschaffing van het kruimelpensioen niet in strijd is met het recht op bescherming van eigendom zoals gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol. De primaire beroepsgrond van eisers slaagt daarom niet.
Vormt de samenloop van de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd met de afschaffing van het kruimelpensioen een onevenredig zware last voor eisers?
6.1
De afschaffing van het kruimelpensioen is in werking getreden op 1 april 2015. Samenloop van de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd met de afschaffing van het kruimelpensioen doet zich voor als een betrokkene door de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd niet meer op 1 januari 2015, maar op 1 april 2015 de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. Bij de behandeling van de subsidiaire beroepsgrond zal de rechtbank per eiser afzonderlijk nagaan wanneer hij de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, of sprake is van samenloop, en zo ja, of de samenloop een onevenredig zware last voor hem vormt.
[eiser 2]
6.2
Verweerder voert het beleid dat als van iemand alleen het geboortejaar bekend is, 1 juli als fictieve geboortedatum wordt gehanteerd. Verweerder gaat uit van de geboortedatum die bij binnenkomst in Nederland bij een bevoegde instantie is opgegeven. [7]
De Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) heeft deze gedragslijn bevestigd. [8]
6.3
Van [eiser 2] is alleen het geboortejaar 1950 bekend. Verweerder heeft daarom de fictieve geboortedatum 1 juli 1950 gehanteerd. Dit betekent dat [eiser 2] op 1 oktober 2015 de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. [eiser 2] voert in beroep aan dat verweerder moet uitgaan van de fictieve geboortedatum 1 januari 1950, omdat het voormalige Gemeenschap-pelijk Administratiekantoor (hierna: GAK) de eerste Nederlandse instantie was die een volledige geboortedatum (met vermelding van dag en maand) van [eiser 2] heeft gehanteerd. [9] Als van die datum wordt uitgegaan, bereikt [eiser 2] op 1 april 2015 de pensioengerechtigde leeftijd en is sprake van samenloop van de verhoging van de pensioenleeftijd van 1 januari 2015 naar 1 april 2015 met de afschaffing van het kruimelpensioen.
6.4
De brief van het GAK waarnaar [eiser 2] verwijst, dateert van 4 november 1991 en vermeldt het sociaal-fiscaal nummer van [eiser 2] . Dit nummer is aan [eiser 2] toegekend door de Belastingdienst in een brief [10] die 00-00-1950 als geboortedatum noemt. De brief van de Belastingdienst bevat geen leesbare dagtekening, maar de rechtbank is met verweerder van oordeel dat deze brief vooraf moet zijn gegaan aan de brief van het GAK. De Belastingdienst heeft namelijk eerst het sociaal-fiscaal nummer moeten toekennen voordat het GAK dat nummer heeft kunnen gebruiken. Gelet hierop gaat de rechtbank ervan uit dat het GAK niet de eerste instantie in Nederland is geweest waar [eiser 2] zijn geboortedatum heeft opgegeven.
6.5
Omdat de Belastingdienst, eerder dan het GAK, een geboortedatum heeft geregistreerd waarvan alleen het geboortejaar bekend was, mocht verweerder volgens zijn beleid de fictieve geboortedatum 1 juli (1950) hanteren. De omstandigheid dat het GAK een geboortedatum met vermelding van dag en maand heeft genoemd en de Belastingdienst alleen een geboortejaar heeft genoemd, doet hieraan niet af. Het voorgaande betekent dat [eiser 2] op grond van artikel 7a, eerste lid, aanhef en onder d, van de AOW pas op 1 oktober 2015 de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. In het geval van [eiser 2] kan daarom niet worden gezegd dat zijn kruimelpensioen niet wordt uitgekeerd doordat zijn pensioengerechtigde leeftijd is verhoogd. Ook als de pensioengerechtigde leeftijd niet zou zijn verhoogd zou hij geen kruimelpensioen ontvangen. In zijn geval is dus geen sprake van de door hem bedoelde samenloop. Reeds hierom slaagt in [eiser 2] ’s geval de subsidiaire beroepsgrond niet.
[eiser 2]
6.6
In het geval van [eiser 2] is de geboortedatum 1 januari 1950 niet in geschil. Dit betekent dat [eiser 2] op grond van artikel 7a, eerste lid, aanhef en onder d, van de AOW op 1 april 2015 de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Bij [eiser 2] valt de dag waarop hij de pensioengerechtigde leeftijd bereikt samen met de dag waarop het kruimelpensioen is afgeschaft. In zijn geval wordt het kruimelpensioen niet uitgekeerd doordat zijn pensioengerechtigde leeftijd is verhoogd en is sprake van de door hem bedoelde samenloop.
6.7
Volgens de Raad is de stapsgewijze verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd in het algemeen toegestaan en is die verhoging in het algemeen niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol. [11] Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen (rechtsoverweging 5.1 tot en met 5.10), is de rechtbank van oordeel dat dit ook geldt voor de afschaffing van het kruimelpensioen. In situaties van samenloop van beide regelingen is dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Feit blijft dat het kruimelpensioen een zodanig beperkte omvang heeft dat in het geval van [eiser 2] – ook bij samenloop van beide regelingen – geen sprake is van een onevenredig zware last. Ook in het geval van [eiser 2] slaagt de subsidiaire beroepsgrond dus niet.
Is de afschaffing van het kruimelpensioen in strijd met artikel 20 van het Algemeen Verdrag?
7.1
Volgens eisers laat artikel 20 van het Algemeen Verdrag geen ruimte open voor verweerder om vervulde AOW-tijdvakken buiten de berekening te laten bij het vaststellen van aanspraken op een ouderdomspensioen.
7.2
Artikel 20 van het Algemeen Verdrag bepaalt dat de Nederlandse organen de ouderdomspensioenen rechtstreeks en uitsluitend op basis van de krachtens de eigen wettelijke regelingen vervulde tijdvakken van verzekering berekenen.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder conform artikel 20 van het Algemeen Verdrag heeft gehandeld door het ouderdomspensioen van eisers te berekenen op basis van de krachtens de AOW vervulde tijdvakken van verzekering. Omdat eisers echter minder dan één kalenderjaar voor de AOW verzekerd zijn geweest, leidt dit volgens artikel 7 van de AOW niet tot toekenning van een ouderdomspensioen. Artikel 20 van het Algemeen Verdrag staat niet in de weg aan de afschaffing van het kruimelpensioen. De meer subsidiaire beroepsgrond van eisers slaagt daarom niet.
Conclusie
8. De conclusie is dat verweerder de aanvragen van eisers om een ouderdomspensioen terecht heeft afgewezen. De beroepen zijn daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Broekhuis, voorzitter,
mr. R. Hirzalla en mr. J.T. Kruis, leden,in aanwezigheid van mr. A.G. Sijbrands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2017.
mr. R. Hirzalla en mr. J.T. Kruis, leden,in aanwezigheid van mr. A.G. Sijbrands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.