Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/5067
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2017 in de zaak tussen
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. R. Hörchner),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch).
Procesverloop
Op 30 december 2014 heeft de hoofdinspecteur Divisie Landbouw en natuur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) geweigerd handhavend op te treden tegen enkele door eiseres genoemde bedrijven.
Eiseres heeft op 5 augustus 2015 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 30 januari 2015.
In het besluit van 26 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog beslist op het bezwaar en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Met de brief van 6 juni 2016 heeft verweerder een aantal stukken ingediend met het verzoek om ten aanzien van deze stukken artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toe te passen zodat alleen de rechtbank daarvan kennis zal nemen. In de beslissing van 1 augustus 2016 heeft deze rechtbank besloten dat de beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld van [naam 1] , campagneleider [naam 2] bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , werkzaam bij de NVWA.
Op 2 februari 2017 heeft de rechtbank het onderzoek heropend om partijen in de gelegenheid te stellen te reageren op vragen van de rechtbank. Eiseres en verweerder hebben gereageerd in de brieven van respectievelijk 24 februari en 14 maart 2017.
Nadat partijen toestemming hebben gegeven om uitspraak te doen zonder dat een nadere zitting plaatsvindt, heeft de rechtbank het onderzoek op 23 mei 2017 gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
2. Op 15 mei 2014 heeft eiseres de NVWA verzocht om het uitvoeren van controles bij een aantal bedrijven die door eiseres zijn aangemerkt als importeur van hout uit de Braziliaanse Amazone met een zeer hoog risico op illegale kap. Eiseres heeft daarbij verwezen naar haar rapport “The Amazon’s Silent Crisis” van mei 2014. Eiseres heeft de NVWA verzocht om na te gaan of deze bedrijven voldoen aan hun verplichtingen op grond van de Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (hierna: de Verordening) en om tot vervolging over te gaan als dit niet zo is. Eiseres heeft daarbij elf houtbedrijven genoemd. Eiseres heeft verweerder daarbij verzocht bij deze controles aandacht te besteden aan de vraag of deze bedrijven:
- voldoen aan de ‘due diligence’ vereisten in overeenstemming met de artikelen van de Verordening en het ‘guidance document’ van december 2013;
- systematisch informatie hebben verzameld over het hout en de houtproducten uit de Braziliaans Amazone voordat het op de markt is geplaatst;
- een risicoanalyse hebben uitgevoerd van hun toeleveranciers;
- documenten hebben gevraagd en ontvangen van hun toeleveranciers die aantonen dat het hout in overeenstemming met de Braziliaanse wetgeving is geoogst;
- gecontroleerd hebben of deze documenten verifieerbaar en geldig zijn;
- de verbodsbepaling overtreden hebben door illegaal gekapt hout op de EU-markt te plaatsen.
3. Het gaat in beroep nog om de volgende bedrijven: Felix Clercx Handelsonderneming te Helmond (Felix Clercx), Global Wood B.V. te Den Haag (Global Wood), Nailtra B.V. te Grou (Nailtra), Rodenhuis Holding Almere B.V. te Soest (Rodenhuis), De Ru Houtimport B.V. te Almere (De Ru), Houthandel J. Sneek en Zoon B.V. te Den Ilp (Sneek) en Ultimate Wood B.V. te Bodegraven (Ultimate Wood).
4. In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestond om handhavend op te treden tegen de in het verzoek om handhaving genoemde bedrijven. De NVWA heeft naar aanleiding van het verzoek van eiseres negen van de elf genoemde bedrijven geïnspecteerd. Drie bedrijven bleken geen marktdeelnemer te zijn of geen hout uit Brazilië op de markt te brengen. Daarnaast zijn vier bedrijven gecontroleerd en akkoord bevonden. Bij één bedrijf is de inspectie gestart en deze zal in 2015 worden afgerond. Het bedrijf dient nadere informatie over de opbouw van het gebruikte stelsel van zorgvuldigheidseisen te leveren. Eén bedrijf heeft een schriftelijke waarschuwing gekregen, omdat het stelsel van zorgvuldigheidseisen verbetering behoeft. Bij twee bedrijven zal in 2015 een inspectie plaatsvinden, mede naar aanleiding van door eiseres aangeleverde nadere informatie die in Brazilië moet worden geverifieerd.
5. Eiseres heeft op 30 januari 2015 een bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit. Daarbij heeft eiseres verweerder verzocht om een kopie van alle redelijkerwijs op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder een overzicht van onderzoeksactiviteiten, gespreksverslagen, processen-verbaal van bevindingen en uitgedeelde waarschuwingen. Ook heeft eiseres verweerder verzocht alsnog middels bestuursdwang en de oplegging van dwangsommen over te gaan tot de verzochte bestuursrechtelijke handhaving.
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder stelt dat de door eiseres gestelde vragen en opgevraagde stukken grotendeels zijn gericht op het achterhalen van de wijze waarop de controles door de NVWA zijn uitgevoerd. De NVWA bepaalt echter zelf op welke wijze zij uitvoering geeft aan haar toezichthoudende taken en maakt daarbij gebruik van haar deskundigheid en ervaring op dit gebied en houdt rekening met de middelen en mankracht die hiervoor ter beschikking staan. Zij behoeft niet in detail uit te leggen welke feitelijke handelingen en controleactiviteiten zij verricht en hoe deze exact zijn verlopen. De verschillende controles bij de elf bedrijven hebben tot nu toe geen aanleiding gegeven om een handhavingsbesluit te nemen. Het feit dat de elf bedrijven hout hebben afgenomen van exporteurs die in verband worden gebracht met illegale houtkap, wat hier ook van zij, betekent volgens verweerder niet dat het bij die bedrijven aanwezige hout ook illegaal is. Evenmin betekent dit dat deze bedrijven niet aan hun verplichtingen als marktdeelnemer of handelaar hebben voldaan. Bij de inspecties van vier bedrijven zijn geen onregelmatigheden geconstateerd. Op grond van de verrichte controles is gebleken dat de bedrijven De Ru, Rodenhuis, Global Wood en Ultimate Wood zijn gestopt met het importeren van hout. Bij inspecties bij Nailtra, Sneek en Felix Clercx is geconstateerd dat de bedrijven niet voldeden aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in artikel 4 en 6 van de Verordening. Aan deze bedrijven zijn waarschuwingen verzonden waarin is aangegeven dat maatregelen moeten worden getroffen om te voldoen aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen. Daarbij is aangegeven dat als bij de volgende inspecties wordt geconstateerd dat niet de noodzakelijke corrigerende maatregelen zijn getroffen, op grond van artikel 10, vijfde lid, van de Verordening onmiddellijk maatregelen genomen kunnen worden. Binnenkort zullen er bij deze bedrijven hercontroles worden uitgevoerd. Er is volstaan met het geven van waarschuwingen, omdat het gaat om gebreken met betrekking tot zorgvuldigheidseisen die kunnen worden hersteld. Er zijn geen aanwijzingen gevonden dat de bedrijven betrokken zijn bij de handel van illegaal hout. Daarnaast is de wet- en regelgeving op dit punt betrekkelijk nieuw en is het daarom redelijk de betreffende ondernemingen de gelegenheid te geven om hun bedrijfsvoering in overeenstemming te brengen met de wet- en regelgeving. Verweerder verwijst naar haar specifiek interventiebeleid natuurwetgeving waarin deze wijze van handhaven is vastgelegd. Op grond van het voorgaande is volgens verweerder terecht afgezien van het nemen van handhavingsbesluiten.
7. Verweerder heeft met het bestreden besluit alsnog op het bezwaar van eiseres beslist. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het bezwaar van eiseres mede betrekking op het alsnog genomen bestreden besluit.
Ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar
8.1.
Bij brief van 14 maart 2015 (de rechtbank leest: 2016) heeft eiseres het beroep tegen het met een beslissing gelijk te stellen niet tijdig beslissen ingetrokken en verzocht om een proceskostenvergoeding.
8.2.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met het instellen van het beroep tegen het niet tijdig beslissen heeft gemaakt. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 495,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
8.3.
Op grond van artikel 8:41, zevende lid, van de Awb dient verweerder tevens het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit
9.1.
De rechtbank moet allereerst ambtshalve beoordelen of het primaire besluit en het bestreden besluit bevoegd zijn genomen. Dat betekent dat de rechtbank moet onderzoeken of de NVWA ten tijde van het primaire besluit en verweerder ten tijde van het bestreden besluit de bevoegdheid had om de gevraagde handhavingsbesluiten te nemen.
9.2.
Gelet op artikel 5:4 van de Awb had verweerder deze bevoegdheid alleen als zowel de overtreding als de sanctie daarop voorafgaande aan de gedraging bij of krachtens een wettelijk voorschrift was omschreven en de bevoegdheid tot het opleggen van de sanctie bij of krachtens wettelijk voorschrift aan verweerder was verleend. Het gaat dan om de bevoegdheid om op te treden tegen het niet beschikken over het vereiste stelstel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in artikel 4 van de Verordening (nader uitgewerkt in artikel 6 van de Verordening) en het niet voldoen aan artikel 5 van de Verordening (overleggen van bepaalde handelsgegevens).
9.3.
Partijen hebben zich desgevraagd in de brieven van 24 februari en 14 maart 2017 primair op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid om handhavend op te treden is gebaseerd op artikel 18, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 112 van de Flora- en faunawet (Ffw) zoals die luidde ten tijde van het primaire en het bestreden besluit. De Ffw is per 1 januari 2017 vervallen en opgevolgd door de Wet Natuurbescherming. De gedragingen zijn immers verboden in artikel 2 van het Besluit uitvoering Europese houtverordening (het Besluit), dat is gebaseerd op artikel 18 van de Ffw.
9.4.
Artikel 18 van de Ffw biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur de verboden, bedoeld in de artikelen 8 tot en met 16 te wijzigen en nieuwe verboden te stellen inzake de in die artikelen geregelde onderwerpen. De vraag is dus of de verplichtingen uit artikel 4 en 5 van de Verordening vallen onder de in die artikelen geregelde onderwerpen. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is.
9.5.
De artikelen 8 tot en met 16 van de Ffw bevatten verbodsbepalingen die betrekking hebben op beschermde inheemse en uitheemse dier- en plantensoorten. Artikel 13 van de Ffw bevat bepalingen betreffende het bezit en de handel van aangewezen beschermde soorten. Niet is echter gebleken dat onder de in deze artikelen genoemde beschermde inheemse of uitheemse plantensoorten ook het hout valt waarover de Verordening handelt. De in artikel 4 en 5 van de Verordening opgenomen verplichtingen zien immers op het op de markt brengen van illegaal gewonnen hout of producten van dergelijk hout en op het betrachten door marktdeelnemers van zorgvuldigheid wanneer dergelijk hout of houtproducten op de markt worden gebracht. Het gaat in die artikelen dus niet om (soorten) beschermd hout maar om al het hout dat illegaal is gewonnen. Dat is dus veel ruimer dan de (strikte) verbodsbepalingen uit de artikelen 8 tot en met 16. Onder punt 3 van de preambule van de Verordening wordt wel overwogen dat illegale houtkap de biodiversiteit bedreigt. Daarmee kan verweerder dus gevolgd worden in zijn stelling dat de doelstelling van de Verordening aansluit bij de doelstelling van de Ffw. De rechtbank ziet in die gedeelde doelstelling echter geen rechtvaardiging voor het opnemen van bepalingen in het Besluit die verdergaan dan de bezit- en handelsbepalingen voor beschermde inheemse en uitheemse dier- en plantensoorten in de Ffw.
9.6.
Het voorgaande betekent dat de verbodsbepalingen in het Besluit niet zijn gebaseerd op artikel 18 van de Ffw. Dat betekent weer dat de minister van Economische Zaken, en daarmee ook verweerder, niet op grond van artikel 112 van de Ffw bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van artikel 2 van het Besluit.
9.7.
Verweerder heeft zich in zijn brief van 14 maart 2017 subsidiair op het standpunt gesteld dat de bevoegdheid om een bestuurlijke sanctie op te leggen ook rechtstreeks op de artikelen 10 en 19 van de Verordening kan worden gebaseerd.
9.8.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de bevoegdheid om handhavend op te treden inderdaad rechtstreeks worden ontleend aan de Verordening. Op grond van artikel 10, vijfde lid, van de Verordening kunnen de bevoegde autoriteiten een kennisgeving afgeven van door de marktdeelnemer te nemen corrigerende maatregelen indien er tekortkomingen zijn vastgesteld. Bovendien kunnen de lidstaten, afhankelijk van de ernst van de vastgestelde maatregelen, onmiddellijke maatregelen nemen. Uit de tekst van artikel 10, vijfde lid, van de Verordening blijkt dat de lidstaat zelf kan bepalen welke maatregelen moeten worden genomen. De in dat artikellid genoemde opsomming is immers niet limitatief. De oplegging van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom is naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een corrigerende maatregel als bedoeld in artikel 10, vijfde lid, van de Verordening. De rechtbank is van oordeel dat op basis van die bepaling handhavend kan worden opgetreden zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is.
9.9.
Aangezien de bevoegdheidsattributie ontbreekt, is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid moet worden geacht te zijn toebedeeld aan de meest gerede minister. In dit geval is dat de minister van Economische Zaken. De uitvoering van de Verordening ligt op grond van de taakverdeling tussen de minister en verweerder echter bij verweerder [1] . Daarnaast heeft de minister de (inspecteur-generaal van de) NVWA op grond van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZ 2012 de bevoegdheid verleend om handhavend op te treden op het gebied van natuur en milieu. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de omstandigheid dat de NVWA ook in artikel 4 van het Besluit door de Minister is aangewezen als bevoegde autoriteit om handhavend op te treden.
10.1.
Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden.
10.2.
Eiseres voert aan dat uit stukken van verweerder is gebleken dat een aantal van de genoemde bedrijven niet beschikt over het vereiste stelstel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in de Verordening. Eiseres meent dat verweerder met het primaire besluit geen genoegzaam handhavingsbesluit heeft genomen en dat evident relevante stukken, zoals processen-verbaal, gespreksverslagen, correspondentie en waarschuwingsbrieven, door verweerder niet zijn overgelegd. Uit de stukken van verweerder is wel gebleken dat Nailtra, Sneek, Felix Clercx, De Ru, Rodenhuis, Global Wood en Ultimate Wood handelden in strijd met de Verordening. De drie eerstgenoemde bedrijven zouden ook nu nog als marktdeelnemer optreden. Verweerder stelt volgens eiseres ten onrechte dat sprake zou zijn van gebreken met betrekking tot zorgvuldigheidseisen die kunnen worden hersteld. Volgens eiseres is geen sprake van gebreken die kunnen worden hersteld, omdat sprake is van een preventief systeem van zorgvuldigheidseisen, te weten een proactief verificatie- en bewustwordingssysteem waarbij vooraf risico’s worden uitgesloten en waarbij geen sprake hoeft te zijn van onomstotelijk bewijs van illegaliteit. Verweerder miskent dat de onderhavige wettelijke normen zijn gericht op het voorkomen van marktintroductie van partijen hout, waarvan niet vooraf is vastgesteld dat sprake zou zijn van een verwaarloosbaar risico. Nu kan dat niet meer worden aangetoond. De opstelling van de NVWA klemt te meer nu de drie eerstgenoemde bedrijven aantoonbaar doorgaan met de marktintroductie zonder zorgvuldigheidssysteem en ten aanzien van de andere vier bedrijven geen sprake is geweest van een werkelijke handhaving. Nu de Verordening dateert van 20 oktober 2010 en op 3 maart 2013 in werking is getreden, heeft verweerder ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat sprake is van nieuwe wetgeving. Volgens eiseres kan verweerder gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) niet volstaan met een verwijzing naar het door de NVWA vastgestelde handhavingsbeleid. Het beleid komt er in het algemeen op neer dat niet wordt overgegaan tot handhaving middels bestuursdwang en dwangsommen. Verweerder erkent daarmee dat de beginselplicht tot handhaving niet zal worden nageleefd. Tot slot merkt eiseres op dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft bevestigd dat er wel tot handhaving over zal worden gegaan wanneer bij herinspectie zou blijken dat de betreffende bedrijven het systeem van zorgvuldigheidseisen nog steeds niet zouden hebben geïmplementeerd. Ook is niet gebleken dat herinspectie inmiddels heeft plaatsgevonden.
10.3.
Ten aanzien van Ultimate Wood heeft verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat dit bedrijf geen marktdeelnemer (meer) is.
10.4.
Ten aanzien van de bedrijven Felix Clercx, Nailtra en Sneek blijkt uit het dossier dat verweerder heeft geconstateerd dat deze bedrijven niet voldeden aan het stelsel van zorgvuldigheidseisen dat is neergelegd in artikel 4 en 6 van de Verordening. Verweerder heeft aanleiding gezien om daarvoor schriftelijke waarschuwingen te verzenden. In deze waarschuwingen is vermeld dat de bedrijven binnen zes maanden een aantal corrigerende maatregelen moesten nemen en procedures moesten vaststellen om toegang te bieden tot informatie over de partijen hout en houtproducten die op de markt worden gebracht. Verder is daarin vermeld dat een bestuurs- en/of strafrechtelijk traject kon volgen, mocht blijken dat opnieuw niet aan de wettelijke voorschriften zou worden voldaan.
10.5.
Ten aanzien van de bedrijven De Ru, Rodenhuis en Global Wood heeft verweerder na het primaire besluit alsnog een waarschuwing opgelegd. In bestreden besluit heeft verweerder zich echter op het standpunt gesteld dat de bedrijven gestopt zijn, geen sprake (meer) is van een overtreding en dat om die reden afgezien kon worden van handhavend optreden.
10.6.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden. Dit laat onverlet dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom mag afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien [2] .
10.7.
De rechtbank stelt vast dat de NVWA “Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving” (het interventiebeleid) heeft vastgesteld met als ingangsdatum 16 juli 2015. Volgens dit interventiebeleid kunnen inspecteurs bij geringe feiten een schriftelijke waarschuwing geven en wordt hierbij geen rapportage naar de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland opgemaakt. Een gering feit is een feit dat eenvoudig en snel kan worden hersteld en dat geen verband houdt met legaliteitsvraagstukken. Verder is in het interventiebeleid een indeling gemaakt in geringe overtredingen, overtredingen en ernstige overtredingen. In onderstaand schema is per type overtreding aangegeven welke interventies opgelegd worden.
Overtreding
Interventies
Follow-up
Interventies bij herhaalde (dezelfde of soortgelijke) overtreding
Ernstige overtreding
Opsporingsonderzoek en PV in overleg met het OM. In overleg rapportage naar bestuursorgaan
Indien relevant herinspectie
PV in overleg met het OM
In overleg bestuursrechtelijke rapportage naar bestuursorgaan
Overtreding
PV in overleg met het OM. In overleg bestuursrechtelijke rapportage naar bestuursorgaan. Combibon naar NVWA
Indien relevant herinspectie
PV in overleg met het OM
In overleg bestuursrechtelijke rapportage naar bestuursorgaan
Geringe overtreding
Schriftelijke waarschuwing of proces-verbaal of combibon
Herinspectie indien relevant
PV in overleg met het OM
In overleg bestuursrechtelijke rapportage naar bestuursorgaan
(…)
Norm
Omschrijving afwijking/ overtreding
(…)
Interventies bij eerste constatering
Follow-up
Interventies bij herhaalde (dezelfde of soortgelijke) overtreding
(…)
(…) artikel 4, lid 1 verordening
Op de markt brengen van illegaal gekapt hout
(…)
Proces-verbaal in afstemming met OM. Rapportage NVWA en bestuursrechtelijk handelen
Herinspectie na zes maanden
Proces-verbaal OM
(…)
(…) artikel 4, lid 2 verordening
Hebben van een stelsel van zorgvuldigheids-eisen
(…)
Schriftelijke waarschuwing
Herinspectie na zes maanden
Proces-verbaal OM en bestuursrechte-lijke maatregelen NVWA
(…)
(…) artikel 4, lid 3 verordening
Evalueren van een stelsel van zorgvuldigheids-eisen
(…)
Schriftelijke waarschuwing
Herinspectie na zes maanden
Proces-verbaal OM en bestuursrechte-lijke maatregelen NVWA
(…)
(…) artikel 5 verordening
Informatie over traceerbaarheid
(…)
Schriftelijke waarschuwing
Herinspectie na zes maanden
Proces-verbaal OM en bestuursrechte-lijke maatregelen NVWA
(…)
(…) artikel 10, lid 5 verordening
Niet naleven van opgelegde voorwaarden
(…)
Proces-verbaal in afstemming met OM. Rapportage NVWA en bestuursrechtelijk handelen
Herinspectie na zes maanden
Proces-verbaal OM
10.8.
Het interventiebeleid is naar het oordeel van de rechtbank niet redelijk. De rechtbank stelt vast dat volgens dit beleid de overtreding van de kernartikelen 4, tweede en derde lid en 5 van de Verordening altijd wordt aangemerkt als een gering feit en dat in alle gevallen bij eerste overtreding wordt volstaan met een schriftelijke waarschuwing. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien waarom deze overtredingen zijn aan te merken als geringe feiten die eenvoudig en snel kunnen worden hersteld. Verweerder heeft verder in het beleid op geen enkele wijze voor wat betreft de sanctie gedifferentieerd naar de mate en ernst van de geconstateerde overtreding van artikel 4, tweede en derde lid en artikel 5 van de Verordening. Evenmin is gedifferentieerd met betrekking tot de termijn waarbinnen een herinspectie moet plaatsvinden. In het beleid wordt in alle gevallen volstaan met een lange termijn van zes maanden. Verder constateert de rechtbank dat in het beleid niet is vastgelegd waaruit het bestuursrechtelijk handelen dan wel de bestuursrechtelijke maatregelen van de NVWA zullen bestaan, zodat ook niet duidelijk is of verweerder in geval van een geconstateerde herhaalde overtreding daadwerkelijk handhavend zal optreden, en wat dit optreden zal inhouden. De rechtbank overweegt in dit verband dat in de preambule bij de Verordening onder punt 27 is overwogen dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat overtredingen van deze Verordening, onder andere door marktdeelnemers, handelaren en toezichthoudende organisaties, met doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende straffen worden bestraft. Daarvan is met dit beleid naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Gelet hierop past het naar het oordeel van de rechtbank niet om tegen een overtreding van artikel 4, tweede of derde lid, of artikel 5 van de Verordening op te treden met alleen een schriftelijk waarschuwing.
10.9.
Verweerder heeft gesteld dat de Verordening nog niet zo lang in werking is getreden, dat de houtmarkt een trage markt is en dat de toezichthoudende organisaties pas later zijn goedgekeurd door de Europese Commissie. Om die redenen is volgens verweerder in redelijkheid in het interventiebeleid gekozen voor een stappenplan. De rechtbank stelt vast dat de Verordening dateert van 20 oktober 2010 en dat bij de vaststelling is bepaald dat marktdeelnemers en de bevoegde autoriteiten een redelijke termijn moeten krijgen om zich voor te bereiden om aan de eisen van de Verordening te voldoen. De Verordening en het Besluit zijn op 3 maart 2013 in werking getreden. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat marktdeelnemers en de bevoegde autoriteiten ruimschoots de gelegenheid hebben gehad om zich voor te bereiden op de eisen van de Verordening. Hierin kan dus geen reden gevonden worden om af te zien van handhavend optreden.
10.10.
Daargelaten dat de rechtbank het interventiebeleid niet redelijk acht, overweegt de rechtbank dat verweerder zich niet aan dit beleid houdt, nu ter zitting is komen vast te staan dat de aangekondigde herinspecties niet of niet in alle gevallen binnen zes maanden hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft zich daarmee niet aan zijn eigen interventiebeleid gehouden.
10.11.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder ten aanzien van de geconstateerde overtredingen door de bedrijven Nailtra, Sneek en Felix Clercx, niet onder verwijzing naar het interventiebeleid kunnen afzien van handhaving. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden tegen deze bedrijven had mogen afzien. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook onvoldoende gemotiveerd.
10.12.
Ten aanzien van de bedrijven De Ru, Rodenhuis en Global Wood heeft verweerder na het primaire besluit alsnog een waarschuwing opgelegd. In het bestreden besluit heeft verweerder zich echter op het standpunt gesteld dat de bedrijven gestopt zijn met het importeren van hout, waardoor geen sprake (meer) is van een overtreding en om die reden afgezien kon worden van handhavend optreden. Ten aanzien van deze bedrijven is de rechtbank net als ten aanzien van de eerder genoemde bedrijven van oordeel dat verweerder ten onrechte op grond van het beleid heeft afgezien van handhavend optreden en slechts een waarschuwing heeft opgelegd. Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat de overtredingen door deze bedrijven inmiddels zijn beëindigd. Voor deze bedrijven zijn weliswaar wel enkele bijlagen bij de inspectierapporten overgelegd, maar geen stukken waaruit blijkt dat de overtredingen zijn beëindigd. Al om die reden is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.
10.13.
Ten aanzien van Ultimate Wood heeft verweerder zich al in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat dit bedrijf geen marktdeelnemer (meer) is. Het dossier bevat ter onderbouwing van dit standpunt slechts een inspectierapport van 11 juni 2014. Anders dan bij de andere bedrijven, zijn bij dit rapport in het geheel geen onderliggende stukken gevoegd, zoals kopieën van de facturen of de pakbonnen waarnaar in het rapport wordt verwezen. Het rapport is ook niet op ambtseed of ambtsbelofte opgesteld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder met dit rapport, tegenover de betwisting van eiseres, onvoldoende heeft onderbouwd dat Ultimate Wood geen marktdeelnemer (meer) was en dat ten tijde van de controle geen sprake was van een overtreding van artikel 4, tweede of derde lid, of artikel 5, van de Verordening. Het bestreden besluit is op dit punt dan ook onvoldoende gemotiveerd.
11. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat eiseres ter zitting heeft verklaard daar geen prijs op te stellen. Verweerder zal daarom binnen zes weken een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een finale geschillenbeslechting wijst de rechtbank verweerder erop dat hij in dat nieuwe besluit concreet moet onderbouwen op basis van welke gegevens hij tot de conclusie is gekomen welke overtredingen al dan niet zijn geconstateerd en waarom al dan niet aanleiding bestaat voor handhavend optreden en op welke wijze dit zal plaatsvinden. Indien verweerder zich op het standpunt stelt dat de overtredingen inmiddels zijn beëindigd, zal hij ook dit standpunt moeten onderbouwen.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in verband met het het beroep tegen het bestreden besluit. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op een bedrag van € 1.237,50,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het desgevraagd verstrekken van schriftelijke inlichtingen, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van in totaal € 1.732,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, en mr. H.J. Schaberg en mr. C.A.E. Wijnker, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.P. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2017.
griffier voorzitter
de griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Op grond van artikel 5:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet verstaan onder:
bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak.
herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperking van de gevolgen van een overtreding;
Op grond van artikel 5:4, eerste lid, van de Awb bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
Op grond van het tweede lid wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Op grond van artikel 5:21 van de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding;
de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Op grond van artikel 5:31d van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding;
de verplichting tot het betalen van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Op grond van artikel 1 van de Verordening (EU) nr. 995/2010 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 oktober 2010 tot vaststelling van de verplichtingen van marktdeelnemers die hout en houtproducten op de markt brengen (de Verordening) worden bij deze verordening de verplichtingen vastgesteld van marktdeelnemers die voor de eerste maal hout en houtproducten op de interne markt brengen, alsmede de verplichting van handelaren.
Op grond van artikel 2, aanhef en onder a) van de Verordening geldt voor de toepassing van deze verordening de volgende definitie voor „hout en houtproducten”: het hout en de houtproducten die in de bijlage worden genoemd, met uitzondering van houtproducten of bestanddelen van dergelijke producten die vervaardigd zijn van hout of houtproducten die hun levenscyclus hebben voltooid en anders zouden worden verwijderd als afval, als gedefinieerd in artikel 3, lid 1, van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen;
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening is het op de markt brengen van illegaal gewonnen hout of producten van dergelijk hout verboden.
Op grond van het tweede lid betrachten de marktdeelnemers zorgvuldigheid wanneer zij hout of houtproducten op de markt brengen. Daartoe passen zij een geheel van procedures en maatregelen toe, hierna „stelsel van zorgvuldigheidseisen” genoemd, dat in artikel 6 wordt omschreven.
Op grond van het derde lid, voor zover van belang, handhaaft en evalueert iedere marktdeelnemer op gezette tijden het zorgvuldigheidsstelsel dat hij gebruikt, behalve wanneer de marktdeelnemer gebruik maakt van een zorgvuldigheidsstelsel dat is ingevoerd door een toezichthoudende organisatie als bedoeld in artikel 8.
Op grond van artikel 5 van de Verordening moeten de handelaren in elk stadium van de distributieketen kunnen aangeven:
a. a) welke marktdeelnemers of interne handelaren het hout en de houtproducten hebben geleverd; alsmede,
b) indien van toepassing, aan welke handelaren zij het hout en de houtproducten hebben geleverd.
De handelaren bewaren de in de eerste alinea bedoelde gegevens gedurende ten minste vijf jaar en doen die gegevens toekomen aan de bevoegde autoriteiten op verzoek daarvan.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Verordening behelst het in artikel 4, lid 2, bedoelde stelsel van zorgvuldigheidseisen de volgende elementen:
a. a) maatregelen en procedures om toegang te bieden tot de volgende informatie over de partij hout en houtproducten van de marktdeelnemer die op de markt worden gebracht (…);
b) risicobeoordelingsprocedures die de marktdeelnemer in staat stellen om het risico dat illegaal gekapt hout of houtproducten van dergelijk hout op de markt worden gebracht, te analyseren en in te schatten. (…);
c) behalve wanneer het bij onder b) bedoelde risicobeoordelingsprocedures onderkende risico verwaarloosbaar is, risicobeperkingsprocedures welke bestaan in een geheel van maatregelen en procedures die in verhouding staan tot dat risico en die toereikend zijn om het effectief te minimaliseren, in voorkomend geval door het verlangen van bijkomende informatie of bescheiden en/of door het verlangen van controles door derden. Dergelijke risicobeperkingsprocedures zijn niet van toepassing indien het onderkende risico verwaarloosbaar is.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Verordening wijst elke lidstaat een of meer voor de uitvoering van deze verordening bevoegde autoriteiten aan.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Verordening voeren de bevoegde autoriteiten controles uit om na te gaan of de marktdeelnemers aan de in de artikelen 4 en 6 vastgestelde eisen voldoen.
Op grond van het vijfde lid kunnen de bevoegde autoriteiten, onverminderd artikel 19, indien er naar aanleiding van de in lid 1 genoemde controles tekortkomingen zijn vastgesteld, een kennisgeving van door de marktdeelnemer te nemen corrigerende maatregelen afgeven. Bovendien kunnen de lidstaten, afhankelijk van de ernst van de vastgestelde tekortkomingen, onmiddellijke maatregelen nemen, zoals:
a. a) de inbeslagname van hout en houtproducten;
b) een verbod om hout en houtproducten te verhandelen.
Op grond van artikel 19, eerste lid, van de Verordening stellen de lidstaten regels vast inzake de sancties die van toepassing zijn bij inbreuken op de bepalingen van deze verordening en nemen alle maatregelen die noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat ze worden uitgevoerd.
Op grond van het tweede lid moeten de administratieve sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn (…).
Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Flora- en Faunawet (Ffw), zoals dat gold tot 1 januari 2017, wordt onder Onze Minister verstaan Onze Minister van Economische Zaken.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Ffw, zoals dat gold tot 1 januari 2017 kunnen bij algemene maatregel van bestuur als beschermde uitheemse plantensoort of beschermde uitheemse diersoort worden aangewezen plantensoorten onderscheidenlijk diersoorten die niet van nature in Nederland voorkomen en die:
a. in hun voortbestaan worden bedreigd of het gevaar lopen in hun voortbestaan te worden bedreigd, dan wel die zodanige gelijkenis vertonen met bedoelde soorten dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten, of
b. niet noodzakelijkerwijs in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, doch ter bescherming waarvan maatregelen noodzakelijk zijn ter voorkoming van overmatige benutting, dan wel die zodanige gelijkenis vertonen met bedoelde soorten dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Ffw, zoals dat gold tot 1 januari 2017, is het verboden:
a. planten of producten van planten, of dieren dan wel eieren, nesten of producten van dieren, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse plantensoort onderscheidenlijk een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort, of
b. te koop te vragen, te kopen of te verwerven, ten verkoop voorhanden of in voorraad te hebben, te verkopen of ten verkoop aan te bieden, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, af te leveren, te gebruiken voor commercieel gewin, te huren of te verhuren, te ruilen of in ruil aan te bieden, uit te wisselen of tentoon te stellen voor handelsdoeleinden, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen of onder zich te hebben.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de Ffw, zoals dat gold tot 1 januari 2017, kunnen ter uitvoering van internationale verplichtingen of van bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties de verboden, bedoeld in de artikelen 8 tot en met 16 van die wet, bij algemene maatregel van bestuur worden gewijzigd en kunnen nieuwe verboden worden gesteld inzake de in die artikelen geregelde onderwerpen.
Op grond van artikel 112, eerste lid, van de Ffw, zoals dat gold tot 1 januari 2017, is Onze Minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Besluit van 7 december 2012, houdende voorschriften ter uitvoering van verordening (EU) nr. 995/2010 (het Besluit) is het verboden om te handelen in strijd met de artikelen 4 en 5 van de Verordening.
Op grond van het tweede lid is het verboden te handelen in strijd met maatregelen als bedoeld in artikel 10, vijfde lid, van verordening (EU) nr. 995/2010.
Op grond van artikel 3 van het Besluit neemt Onze Minister besluiten betreffende het opleggen van onmiddellijke maatregelen als bedoeld in artikel 10, vijfde lid, van verordening (EU) nr. 995/2010.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van het Besluit wordt de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit aangewezen als bevoegde autoriteit als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van verordening (EU) nr. 995/2010.