Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 17/4290
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 november 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. J. Monster),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigden: mr. J. Pot en mr. R. Osterwald).
Procesverloop
[eiser] heeft op 24 juli 2017 beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder op de aanvraag om een exploitatievergunning. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2017. [eiser] is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en mr. M. Aken en [naam 2] .
Overwegingen
1. Op 1 februari 2017 heeft [eiser] bij Waternet een aanvraag gedaan om een exploitatievergunning voor het vaartuig [naam vaartuig] . Op 1 mei 2017 heeft verweerder de behandeltermijn met acht weken verdaagd. Op 30 juni 2017 heeft [eiser] verweerder in gebreke gesteld en een dwangsom op grond van artikel 4:17 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevorderd indien verweerder niet binnen twee weken na ingebrekestelling een besluit op de aanvraag neemt.
2.1.
Op grond van artikel 4:13, eerste lid, van de Awb dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Uit artikel 1.2.4, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) volgt dat verweerder beslist binnen dertien weken na ontvangst van de aanvraag. Op grond van het tweede lid van dat artikel kan verweerder de beslissing voor ten hoogste acht weken verdagen.
2.2.
Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. Tegen het niet tijdig beslissen staat dan ook beroep bij de rechtbank open.
2.3.
Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, kan het beroepschrift worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
2.4.
Op grond van artikel 8:55c van de Awb stelt de rechtbank, indien het beroep gegrond is, desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast.
2.5.
Op grond van artikel 8:55d van de Awb bepaalt de bestuursrechter indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
Op grond van het tweede lid verbindt de bestuursrechter aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
Op grond van het derde lid kan de bestuursrechter in bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
3. [eiser] heeft in beroep gevraagd om toekenning van een dwangsom omdat verweerder niet tijdig heeft beslist en om vergoeding van de schade die voortvloeit uit de termijnoverschrijding. Daarnaast heeft hij verzocht om de vergunning op grond van de lex silencio positivo van rechtswege te verlenen. De rechtbank begrijpt dit laatste verzoek als een verzoek aan de rechtbank om met toepassing van artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb te verklaren dat de exploitatievergunning van rechtswege is verleend.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat in dit geval op grond van artikel 1.2.4, eerste lid, van de Vob, de beslistermijn eindigde op 26 juni 2017. Verweerder heeft erkend voorafgaand en ook na totstandkoming van de ingebrekestelling van 30 juni 2017 niet op de aanvraag te hebben beslist. Verweerder heeft echter gesteld dat er sprake is van een overmachtssituatie. Als gevolg van de uitspraak van 7 juni 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: de Afdeling), ECLI:NL:RVS:2017:1520, is de grondslag onder een deel van de nota “Varen in Amsterdam 2.1” - op grond waarvan de aanvraag van [eiser] beoordeeld zou worden - komen te vervallen. Dit heeft verweerder genoodzaakt tot herziening van het beleid, op grond waarvan de aanvraag beoordeeld moet worden. De ontwikkeling van het nieuwe vergunningstelsel zal tijd in beslag nemen en verweerder verwacht op grond van zijn voorlopige planning dat dit beleid zal worden bekendgemaakt in november 2018. Uit artikel 1.2.4 van de Vob volgt dat verweerder binnen dertien weken moet beslissen op een aanvraag om een exploitatievergunning voor passagiersvervoer. Deze beslistermijn kan verweerder eenmaal verdagen met acht weken. Omdat het in verband met de planning voor het formuleren van nieuw beleid onmogelijk is om binnen deze termijn van totaal 21 weken te beslissen, heeft verweerder op 13 juni 2017 een besluitmoratorium uitgevaardigd. Dit houdt in dat verweerder gedurende het moratorium geen aanvragen afhandelt of in behandeling neemt.
4.2.
De rechtbank constateert dat de Vob een maximale en dwingende beslistermijn van 21 weken hanteert. In artikel 1.3 van de Regeling Passagiersvaart Amsterdam is met ingang van 30 juni 2017 opgenomen dat tot een nader door het college van burgemeester en wethouders te bepalen tijdstip geen exploitatievergunningen en vervangings- en verbouwingsvergunningen voor vaartuigen worden verleend. De rechtbank is, anders dan verweerder, van oordeel dat daaruit niet volgt dat verweerder volgens zijn eigen beleid niet verplicht is om een besluit te nemen op voorliggende aanvragen. Dat verweerder geen vergunningen zal verlenen wil immers nog niet zeggen dat hij niet kan besluiten op dergelijke aanvragen. Hoe dat ook zij, naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder niet met een beleidsregel afwijken van de op grond van artikel 4:13, eerste lid, van de Awb op hem rustende wettelijke verplichting om binnen de in artikel 1.2.4 van de Vob vermelde termijn te beslissen op [eiser] aanvraag. Anders dan verweerder betoogt is er naar het oordeel van de rechtbank ook geen sprake van overmacht die een langere beslistermijn rechtvaardigt. Op grond van artikel 4:15, tweede lid, onder c, van de Awb wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Blijkens de memorie van toelichting bij deze bepaling zal van overmacht echter niet snel sprake zijn: ‘Het zal dan in ieder geval moeten gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan zelf en die ook buiten zijn risicosfeer liggen.’ [1] Gedacht moet worden aan situaties waarin het gemeentehuis is afgebrand of onder water is gelopen, of wanneer sprake is van een langdurige algemene stroomstoring. [2] De wetgever heeft hiermee willen aansluiten bij de jurisprudentie. Ziekteverzuim, voorzienbare pieken in het werkaanbod of problemen van administratieve of organisatorische aard rechtvaardigen geen beroep op overmacht, ook niet als deze problemen van structurele aard zijn. [3] Naar het oordeel van de rechtbank kan de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 en de consequentie dat verweerder nieuw beleid moet formuleren, niet worden aangemerkt als abnormale en onvoorziene omstandigheid die buiten toedoen en risicosfeer van verweerder ligt.
4.3.
Gelet op het voorgaande had verweerder dan ook binnen de termijn van in totaal 21 weken moeten beslissen op de aanvraag van [eiser] . Nu verweerder dat niet heeft gedaan, is het beroep van [eiser] , gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag door verweerder, gegrond. Omdat [eiser] verweerder op 30 juni 2017 in gebreke heeft gesteld met betrekking tot het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag is, gelet op het bepaalde in artikel 4:17 van Pro de Awb, inmiddels een dwangsom ter hoogte van € 1.260,- verbeurd.
4.4.
Verweerder heeft de rechtbank verzocht om de hoogte van deze dwangsom op nihil te stellen. Verweerder heeft daartoe gesteld dat [eiser] weliswaar geen gedoogverklaring voor de exploitatie van de [naam vaartuig] heeft gekregen, maar dat hij niet onevenredig wordt geraakt door het ingestelde moratorium omdat de [naam vaartuig] niet vaarklaar is en voor de [naam vaartuig] een negatief welstandsadvies is gegeven. De rechtbank ziet daarin geen aanleiding om de hoogte van de dwangsom op nihil te stellen. Artikel 4:17 van Pro de Awb, dat ziet op de vaststelling van een dwangsom bij niet tijdig beslissen, is dwingend geformuleerd. In het zesde lid van dat artikel zijn drie gevallen genoemd waarin geen dwangsom verschuldigd is. Dat is indien: a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld, b. de aanvrager geen belanghebbende is, of c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Het verstrekken van een gedoogverklaring kan niet onder één van deze uitzonderingen geschaard worden. De rechtbank veroordeelt verweerder dan ook tot betaling aan [eiser] van een dwangsom van € 1.260,- binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak.
4.5.
Uit artikel 55d van de Awb volgt dat indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, de bestuursrechter een termijn dient te bepalen waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekend dient te maken. [eiser] heeft echter gesteld dat een exploitatievergunning van rechtswege is ontstaan en dat verweerder heeft verzuimd om deze vergunning tijdig bekend te maken. Gelet daarop zal de rechtbank eerst ingaan op de stelling van [eiser] dat de exploitatievergunning van rechtswege is verleend.
4.6.
Op grond van artikel 28 van Pro de Dienstenwet is de lex silencio positivo van toepassing, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Dit is het geval. In artikel 1.2.4, derde lid, van de Vob is paragraaf 4.1.3.3. van de Awb (met daarin opgenomen de lex silencio positivo) niet van toepassing verklaard. [eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat deze bepaling onverbindend is. Volgens [eiser] is er op dit moment geen voldoende zwaarwegend belang op basis waarvan de werking van de lex silencio positivo kan worden uitgezonderd, nu er in de nota “Varen in Amsterdam 2.1” al sinds 2013 wordt gesproken van het vrijgeven van het aantal exploitatievergunningen vanwege het ontbreken van voldoende maatschappelijk belang om gezonde marktwerking in de rondvaartsector te voorkomen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in artikel 1.3.4, derde lid, van de Vob de lex silencio positivo niet van toepassing is verklaard omdat sprake is van dwingende redenen van algemeen belang. Volgens verweerder toetst hij aanvragen voor exploitatievergunningen aan de geldende vergunningsvoorwaarden om te voorkomen dat er een inbreuk wordt gemaakt op belangen van openbare orde en veiligheid en de bescherming van het stedelijk milieu. Voorbeelden hiervan zijn volgens verweerder het voorkomen van geluidshinder, het realiseren van een veilige en vlotte doorvaart en emissievrij varen.
4.7.
De rechtbank overweegt dat, zoals verweerder in het verweerschrift terecht heeft opgemerkt, artikel 13, vierde lid, van de Dienstenrichtlijn niet verplicht om de lex silencio positivo op elke dienstenvergunning van toepassing te laten zijn. Dwingende redenen van algemeen belang kunnen op grond van die bepaling in de weg staan aan de toepasselijkheid van de lex silencio positivo. De rechtbank ziet in hetgeen [eiser] heeft aangevoerd geen aanleiding om de door verweerder genoemde redenen niet aan te merken als dwingende redenen van algemeen belang als genoemd in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank kon de lex silencio positivo in artikel 1.2.4, derde lid, van de Vob dan ook buiten toepassing worden verklaard en is geen exploitatievergunning van rechtswege ontstaan.
4.8.
Nu geen exploitatievergunning van rechtswege is ontstaan dient de rechtbank op grond van artikel 55d van de Awb een termijn te bepalen waarbinnen verweerder alsnog een besluit bekend dient te maken. Op grond van het eerste lid van dat artikel is die termijn twee weken. Op grond van het derde lid kan de bestuursrechter in bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen. Verweerder heeft de rechtbank verzocht om uiterlijk 1 november 2018 op de aanvraag te mogen beslissen, omdat hij dan verwacht het nieuwe beleid geformuleerd te hebben. De rechtbank volgt verweerder in dit geval niet in zijn standpunt dat sprake is van een bijzonder geval en dat dit reden vormt om met toepassing van het derde lid van artikel 55d van de Awb de beslistermijn langer laten zijn dan de gebruikelijke twee weken. Nu aan [eiser] voor de [naam vaartuig] geen gedoogverklaring is afgegeven, beslist de rechtbank dat verweerder binnen twee weken alsnog een besluit dient bekend te maken waarbij op de aanvraag wordt beslist. De rechtbank bepaalt daarbij dat verweerder een bedrag van € 100,- per dag verbeurt voor iedere dag dat hij in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Het maximum van de dwangsom wordt bepaald op € 15.000,-.
5. [eiser] heeft zijn verzoek om vergoeding van de schade als gevolg van de overschrijding van de beslistermijn op geen enkele wijze onderbouwd. Voor een toewijzing van dat verzoek ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Ook moet verweerder aan [eiser] het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag van [eiser] gegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan [eiser] van een dwangsom van € 1.260,- binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder binnen twee weken een beslissing neemt op de aanvraag op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag waarop verweerder in gebreke blijft deze uitspraak na te leven, met een maximum van € 15.000,-;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- bepaalt dat verweerder aan [eiser] het door hem betaalde griffierecht van in totaal € 168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. B.E. Giesen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2017.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.