Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/6879
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 december 2016 in de zaak tussen
[naam 1], te [plaatsnaam] , verzoeker
[naam 2] ,te [plaatsnaam] , verzoeker
[naam 3] ,te [plaatsnaam] , verzoeker
[naam 4] ,te [plaatsnaam] , verzoeker
hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers
(gemachtigden: mrs. J. Monster en R.E. Ruitenberg Segall),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Pot en S.M. Rechtuijt).
Procesverloop
Op 3 oktober 2016 heeft verweerder het Aanwijzingsbesluit verbod groepsfietsen in Amsterdam genomen, waarbij op grond van artikel 2.17A van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Amsterdam 2008 (APV) een gebied aangewezen wordt waar het verboden is om zich met een groepsfiets te bevinden (Aanwijzingsbesluit). Dit besluit treedt op 1 januari 2017 in werking.
Verzoekers hebben tegen het Aanwijzingsbesluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2016. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter gaat na of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen omdat de uitkomst in de bodemprocedure – hier de bezwaarprocedure – niet kan worden afgewacht. Hij let daarbij op de belangen van partijen, waarbij hij een afweging moet maken tussen aan de ene kant het belang van de verzoekende partij dat zo snel mogelijk een voorziening wordt getroffen en aan de andere kant de belangen bij de onmiddellijke uitvoering van het besluit. Dit staat in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is in de regel geen reden om een voorlopige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter van oordeel is dat het bestreden besluit rechtmatig is. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend voor de rechtbank in een eventuele beroepsprocedure.
2. Het wettelijk kader dat van toepassing is in deze zaak staat in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
3. Bij besluit van 9 juli 2016 heeft de gemeenteraad van Amsterdam artikel 2.17 van de APV gewijzigd en artikel 2.17A aan de APV toegevoegd. Het Aanwijzingsbesluit is op dit artikel 2.17A van de APV gebaseerd. In het Aanwijzingsbesluit is een gebied aangewezen waarin het verboden is om zich op een groepsfiets te bevinden, welk gebied nader is begrensd op de bij dit besluit behorende kaart. Dit gebied wordt door verweerder en verzoekers kortweg aangemerkt als het centrum van Amsterdam.
4.1
Verzoekers zijn in Amsterdam gevestigde exploitanten van bierfietsen. Zij vrezen
- kort gezegd - dat het Aanwijzingsbesluit hun faillissement betekent omdat het hen niet langer wordt toegestaan hun bierfietsen aanwezig te hebben in het centrum van Amsterdam. Het verzoek strekt ertoe dat het Aanwijzingsbesluit onrechtmatig wordt verklaard, dan wel dat het Aanwijzingsbesluit bij wijze van een voorlopige voorziening wordt geschorst.
4.2
Verzoekers voeren daartoe aan dat artikel 2.17A van de APV onverbindend is wegens strijd met hoger recht, te weten de Wegenverkeerswet 1994 (Wegenverkeerswet). Aan de gemeente komt een bevoegdheid tot beperking van de openbare weg toe, maar het doel van de gemeente dat voornamelijk is gelegen in het tegengaan van baldadigheid en overlast wegens roepen en joelen, valt buiten de strekking en reikwijdte van artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet. Bovendien is er daarmee sprake van détournement de pouvoir. Het mandaat van artikel 2A van de Wegenverkeerswet mag niet worden gebruikt om de handhaving van de gewone openbare orde-normen te vereenvoudigen. Verder is het Aanwijzingsbesluit een verkeersbesluit, dat nu niet op de juiste wijze tot stand is gekomen. Ook geeft het besluit geen blijk van een redelijke belangenafweging, aldus verzoekers.
5. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het Aanwijzingsbesluit geen verkeersbesluit is. Verweerder is het bevoegde orgaan voor de handhaving van de openbare orde. Het belang van verweerder bij het Aanwijzingsbesluit ligt primair in het tegengaan van overlast, waaronder geluidsoverlast en openbare dronkenschap. Daarnaast ligt het belang ook in het tegengaan van verkeershinder en verkeersonveilige situaties.
6.1
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het Aanwijzingsbesluit berust op artikel 2.17A van de APV. Dat artikel staat in hoofdstuk 2 van de APV ‘Orde en veiligheid’ meer specifiek in paragraaf 3 ‘hinderlijk gedrag’. De handhaving van de openbare orde is in de Gemeentewet eenduidig opgedragen aan verweerder.
6.2
De voorzieningenrechter constateert dat uit de motivering van het Aanwijzings-besluit volgt dat deze verder strekt dan alleen het beperken van hinderlijk gebruik van de groepsfiets. Verweerder acht deze maatregel noodzakelijk om de aanhoudende overlast én verkeershinder, die een direct gevolg zijn van de exploitatie van de groepsfietsen, zoals gedefinieerd in artikel 1.1. van de APV, verder te kunnen terugdringen. Ook bij de keuze van het gebied dat door verweerder is aangewezen, blijkt dat de verkeershinder, de drukte en/of smalle straten, bij de overwegingen betrokken zijn. Zo staat in het Aanwijzingsbesluit, onder meer, te lezen:
“Sinds 2014 is getracht met de exploitanten van bierfietsen tot afspraken te komen over het
zelf terugdringen van overlast. De exploitanten hebben verschillende maatregelen getroffen met als gevolg dat de overlast deels is afgenomen. Ondanks deze ontwikkeling geeft de exploitatie van bierfietsen de burgemeester aanleiding om gebieden aan te wijzen waar de fietsen niet geëxploiteerd mogen worden. Tot en met augustus 2016 zijn er 63 meldingen binnen gekomen bij de gemeente over overlast veroorzaakt door mensen op een bierfiets. Dit is een toename van 27 meldingen ten opzichte van dezelfde periode in 2015. Deze maatregel acht de burgemeester dan ook noodzakelijk om de aanhoudende overlast en verkeershinder, die een direct gevolg zijn van de exploitatie van deze groepsfietsen, verder te kunnen terugdringen.
[..]
Het aan te wijzen gebied omvat allereerst de gebieden waar de afgelopen jaren sprake is geweest van overlast door groepsfietsen. Dit betreft de Haarlemmerbuurt en de Westelijke Grachtengordel. Tot het aangewezen gebied behoren ook de delen van de binnenstad waarin het waarschijnlijk is dat deelname aan het verkeer door groepsfietsen tot verkeershinder leidt. Het gaat hierbij onder meer om het drukke stationsgebied, de Jordaan en het postcodegebied 1012. De laatste twee gebieden kenmerken zich door zeer smalle straten. Tenslotte zijn ook een klein deel van de Oostelijke binnenstad en de omgeving rond de uitgaansgebieden opgenomen omdat de exploitatie van bierfietsen ook hier tot overlast en verkeershinder leidt.”
6.3
De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 2.17 van de APV ziet op hinderlijk gebruik van drank. Artikel 2.17A ziet uitsluitend op het verbod om zich met een groepsfiets in een aangewezen gebied te bevinden, zonder dat in deze bepaling een relatie wordt gelegd met drankmisbruik of aspecten van openbare orde. Gelet op de inhoud wordt aan verweerder de ongeclausuleerde bevoegdheid gegeven om gebieden, wegen of weggedeelten aan te wijzen waar het zich met een groepsfiets bevinden verboden wordt. Verzoekers hebben betoogd dat artikel 2.17A van de APV in zijn huidige vorm niet in stand kan blijven. Zij hebben aangegeven dat de gemeenteraad hiermee (verkeers)regulerende taken aan verweerder heeft toebedeeld, terwijl die bevoegdheid bij het college van burgemeester en wethouders berust en verzocht deze bepaling onverbindend te verklaren.
6.4
Met het voorliggende Aanwijzingsbesluit wordt voor onbepaalde tijd de groepsfiets, zijnde een tot de openbare weg toegelaten verkeersdeelnemer, uit het centrum van Amsterdam en daarmee van alle zich daar bevindende openbare wegen geweerd. Het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade wordt in beginsel geregeld in de Wegenverkeerswet en de krachtens deze wet vastgestelde regels. Artikel 2A van de Wegenverkeerswet biedt ruimte aan lagere overheden, waaronder gemeenten, om bij verordening regels vast te stellen over de onderwerpen waarin deze wet voorziet, voor zover die niet in strijd zijn met de op grond van de Wegenverkeerswet gestelde regels. De voorzieningenrechter constateert evenwel dat niet verweerder maar het college van burgemeester en wethouders het bevoegde orgaan is in de gemeente om vervolgens (verkeers)besluiten te nemen waarbij verkeersdeelnemers de toegang tot (delen van) Amsterdam worden ontzegd. Zo heeft het college bijvoorbeeld, om te komen tot verbetering van de (verkeers)veiligheid en leefbaarheid van de binnenstad, met verkeersbesluiten een nader omschreven gebied van de binnenstad aangewezen als zone, houdende een geslotenverklaring voor bepaalde typen voertuigen. Uit het Aanwijzingsbesluit volgt niet, en ook ter zitting is niet gebleken, dat verweerder de regulering van verkeersaspecten met het bevoegde orgaan heeft afgestemd. Gelet op het permanente karakter van het Aanwijzingsbesluit, nu de aanwijzing van het centrum niet een in de tijd afgebakende periode betreft, heeft verweerder naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ten onrechte de aspecten van verkeershinder en –veiligheid bij zijn besluitvorming betrokken.
Daargelaten de vraag of het Aanwijzingsbesluit niet (ook) als verkeersbesluit aangemerkt dient te worden, zoals verzoekers betogen, kunnen de verkeersaspecten naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in deze vorm niet aan het Aanwijzingsbesluit van verweerder ten grondslag worden gelegd, zodat deze buiten beschouwing gelaten dienen te worden.
7.1
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat verweerder alleen openbare orde aspecten aan het Aanwijzingsbesluit ten grondslag kan leggen. Verweerder heeft daarover in zijn motivering opgemerkt dat de exploitatie van een bierfiets in het drukke centrum van de stad makkelijk leidt tot baldadig gedrag en (geluids-)overlast. Tot en met augustus 2016 zijn er 63 meldingen binnengekomen bij de gemeente over overlast veroorzaakt door mensen op een bierfiets. Dit is een toename van 27 meldingen ten opzichte van dezelfde periode in 2015, aldus verweerder. Verweerder acht de maatregel een gebied aan te wijzen dan ook noodzakelijk om de aanhoudende overlast en verkeershinder, die een direct gevolg zijn van de exploitatie van deze groepsfietsen, verder terug te dringen, aldus het Aanwijzingsbesluit.
7.2
Of de aanwezigheid van groepsfietsen, in concreto vooral bierfietsen, in de binnenstad van Amsterdam wenselijk is of niet, is geen rechtsvraag die de rechter toetsen kan. Wel kan de rechter beoordelen of de keuze van verweerder om groepsfietsen vanwege openbare ordeaspecten volledig te weren uit het centrum voldoende zorgvuldig tot stand is gekomen en of er wel is stilgestaan bij alle belangen die daarbij een rol spelen. Ter onderbouwing van de overlast heeft verweerder een overzicht van die klachten verstrekt. Daarnaast heeft verweerder ter zitting een kaart verstrekt waar de spreiding van de meldingen op is weergegeven. Tot slot heeft verweerder ter zitting verklaard dat de gemeente zelf observaties heeft verricht, maar hij erkent ook dat daarover niets is terug te vinden in het Aanwijzingsbesluit of in de overige stukken.
7.3
Uit de overzichten die zich bij de stukken bevinden, blijkt van 63 meldingen in de periode februari tot en augustus 2016. Blijkbaar kan één melding uit meerdere klachten bestaan, omdat het totaal aantal geregistreerde klachten hoger ligt. Hoe deze zich tot elkaar verhouden, valt uit de stukken niet af te leiden. Uit het overzicht van de klachten over 2016 blijkt van klachten die betrekking hebben op de verkeerssituatie (verkeersoverlast 27, verkeersonveiligheid 7). Ten aanzien van de klachten over standplaatsen (11 in die periode) en de 20 geregistreerde klachten over “Algemeen overlast/symbool bierfiets” is niet zonder meer duidelijk of die zien op openbare-orde aspecten. In 2016 waren er over deze voor het Aanwijzingsbesluit (mogelijk) niet-relevante onderwerpen in totaal 65 klachten, in 2015 waren dat er 28. De voorzieningenrechter treedt niet in de beoordeling of de resterende hoeveelheid klachten op zichzelf de maatregel rechtvaardigen. Wel stelt hij vast dat de door verweerder gesignaleerde toename van de klachten in 2016 gebaseerd kan zijn op onjuiste
- want niet relevante - gegevens. Verweerder zal dit in zijn heroverweging in bezwaar nader dienen te bezien.
7.4
De bestaande exploitanten - verzoekers - zijn gevestigd in het centrum. Ook zijn daar groepsfietsen gestald. Door het gehele centrum aan te wijzen als verboden gebied, zonder te voorzien in een corridor waarlangs de groepsfietsen het centrumgebied kunnen verlaten, wordt het de exploitanten onmogelijk gemaakt de fietsen vanuit de stalling naar huurders buiten het centrum te brengen. Verweerder heeft dit ter zitting ook erkend. Daarmee wordt het de exploitanten feitelijk onmogelijk, dan wel zeer lastig gemaakt om hun onderneming voort te zetten in die delen van Amsterdam die niet zijn aangewezen. Dit belang is door verweerder niet, althans niet kenbaar betrokken bij de totstandkoming van het besluit.
7.5
Van de exploitanten kon, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, ook niet worden gevergd dat zij al alternatieve stallingsruimte buiten het centrum zouden verkrijgen voordat duidelijkheid bestond over de omvang van het gebied. Immers, eerst op
3 oktober 2016 stond vast dat verweerder het gehele centrum aanwees.
7.6
Het vorenstaande in aanmerking nemend, concludeert de voorzieningenrechter dat verweerder aan het Aanwijzingsbesluit verkeersbelangen ten grondslag heeft gelegd die daar geen rol in hebben. Voor zover verweerder zijn besluit heeft gebaseerd op openbare orde-aspecten heeft hij zijn belangenafweging gebaseerd op een onjuist aantal geregistreerde klachten, althans daar niet-relevante klachten bij betrokken. Welk gewicht hij daar aan heeft toegekend, is onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Verder heeft verweerder onvoldoende kenbaar stilgestaan bij de belangen van de exploitanten, gelet op het niet in de tijd beperkte karakter en de omvang van het gebied van de aanwijzing. Dat de exploitanten het gestelde faillissement niet hebben onderbouwd, doet daaraan niet af, nu voldoende aannemelijk is gemaakt dat de effecten van de aanwijzing een substantiële impact zullen hebben op de bedrijfsvoering en daarmee op de financiële kant van de onderneming. Dit speelt temeer, omdat in het Aanwijzingsbesluit niet is voorzien in een corridor of enig andere voorziening om de groepsfietsen uit de bestaande stallingen in het centrum naar de andere gebieden te verplaatsen, waardoor de voortzetting van de ondernemingen van de exploitanten beperkt, zo niet gedwarsboomd wordt. Daarmee zijn de belangen van de exploitanten niet, althans niet voldoende kenbaar betrokken bij de totstandkoming van het Aanwijzingsbesluit. De voorzieningenrechter komt, voorlopig oordelend, tot de slotsom dat het Aanwijzingsbesluit onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
7.7
Hieruit volgt de gerede verwachting dat het Aanwijzingsbesluit in de huidige vorm in bezwaar geen stand zal houden. Gelet daarop komt de voorzieningenrechter niet toe aan bespreking van de overige door verzoekers aangevoerde gronden. Het Aanwijzingsbesluit zal eerst op 1 januari 2017 in werking treden. Ter zitting was niet duidelijk of er voorafgaand daaraan al op de bezwaren beslist kon worden. In bezwaar zal verweerder ook nader stil moeten staan bij de door verzoekers opgeworpen vragen over de verhouding van artikel 2.17A van de APV in relatie tot de Wegenverkeerswet. Of, en zo ja, welke gevolgen de uitkomst van die beoordeling heeft voor het Aanwijzingsbesluit is nu nog onduidelijk. Ook als verweerder in zijn besluit op bezwaar, al dan niet in samenspraak met een ander bestuursorgaan, besluit om vast te houden aan de aanwijzing en een verbod voor de groepsfiets in het centrum, zal dat een nadere inventarisatie en afweging van de betrokken belangen vergen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van verzoekers bij het kunnen blijven exploiteren van hun fietsen gedurende deze periode in dit geval zwaarder weegt dan het belang van verweerder om het verbod per 1 januari 2017 in te laten gaan.
8. De voorzieningenrechter wijst het verzoek dan ook toe en treft een voorlopige voorziening in die zin dat het Aanwijzingsbesluit vanaf de inwerkingtreding op 1 januari 2017 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
9. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt hij dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
10. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder verder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze stelt hij op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het Aanwijzingsbesluit vanaf 1 januari 2017 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- (zegge:
honderdachtenzestig euro) aan verzoekers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van
€ 992,- (zegge: negenhonderd tweeënnegentig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.E. van Bruggen, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.