Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
VONNIS
Parketnummer: 13/994024-15 (Promis)
Datum uitspraak: 12 oktober 2016
Vonnis van de rechtbank Amsterdam, meervoudige economische strafkamer, in de strafzaak tegen
De gemeente Laren,
Gevestigd op het adres [adres, te plaats] ,
Namens wie als gemachtigde vertegenwoordigers zijn verschenen
- De [persoon 1] , gemeentesecretaris van de gemeente Laren
- De [persoon 2] , voormalig BEL-medewerker van de gemeente Laren
1.Het onderzoek ter terechtzitting
Dit vonnis is op tegenspraak gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzitting van 28 september 2016.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de vordering van de officieren van justitie mr. J.S. de Weijer en mr. H.H.M. Beune en van wat verdachte en haar raadsman mr. A.R.A.L. Norenburg naar voren hebben gebracht.
2.Tenlastelegging
Aan de gemeente Laren is ten laste gelegd dat
zij op een of meer tijdstippen in of omstreeks de periode van 31 mei 2011 tot en met 11 december 2013 te Laren, als eigenaar van het aan of nabij de [adres] gelegen bouwwerk, te weten het pand van de Larense Montessorischool, althans als degene die uit anderen hoofde bevoegd was tot het daaraan treffen van voorzieningen, al dan niet opzettelijk, er geen zorg voor heeft gedragen dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk er geen gevaar voor de gezondheid of veilig is ontstaan dan wel dat dit gevaar heeft voortgeduurd, immers was er in dat bouwwerk sprake van een asbestbesmetting en heeft verdachte geen geschikte beheersmaatregelen getroffen en deze asbestbesmetting niet laten verwijderen/teniet gedaan,
in ieder geval heeft verdachte geen, althans onvoldoende, maatregelen genomen die het door de asbestbesmetting ontstane gevaar voor de gezondheid en/of veiligheid konden voorkomen dan wel beëindigen.
3.Voorvragen
De dagvaarding is geldig, deze rechtbank is bevoegd tot kennisneming van het ten laste gelegde feit en de officier van justitie is ontvankelijk. Er zijn geen redenen voor schorsing van de vervolging.
4.Vrijspraak
Het standpunt van het Openbaar Ministerie
De officier van justitie heeft in zijn schriftelijk requisitoir gesteld dat het ten laste gelegde feit wettig en overtuigend bewezen is en dat de gemeente Laren haar zorgplicht op basis van artikel 1a van de Woningwet heeft geschonden. Hij voert hiertoe onder meer het volgende aan. De zorgplicht geldt niet alleen voor situaties waarvan de eigenaar op de hoogte is, zij geldt ook voor situaties die niet bekend zijn. Hoe ver de zorgplicht gaat, is casuïstisch en afhankelijk van alle omstandigheden van het geval.
Een asbestinventarisatie valt niet onder de zorgplicht, tenzij sprake is van een sloopsituatie. Dit is echter niet relevant, nu dit niet ten laste is gelegd. Er was sprake van een gevaarlijke situatie, te weten asbest in een schoolgebouw, en daar had iets mee gedaan moeten worden. De aanwezigheid van een gevaarlijke situatie staat los van het aantonen daarvan. Een eigenaar van een pand kan op de hoogte komen van een gevaarlijke situatie door bijvoorbeeld periodiek onderzoek naar de staat van het pand te doen.
De gemeente Laren kan gezien worden als (economisch) eigenaar van de school, zo blijkt uit diverse verklaringen. Ook blijkt dat de gemeente Laren verantwoordelijk is voor het onderhoud buiten en binnen de school. Van haar mag dan ook redelijkerwijs verwacht worden dat zij beheersmaatregelen treft of laat treffen als een asbestbesmetting aanwezig is.
Dat gevaar voor de gezondheid of veiligheid is ontstaan blijkt door de aanwezigheid van asbest op de zolder van de Montessorischool. De besmetting is op 10 december 2013 geconstateerd, maar het is zeer aannemelijk dat deze al geruime tijd bestond. Eind november 2013 hebben schoolkinderen en leerkrachten sinterklaasversiering van de zolder gehaald. Uit een simulatiemeting is naar voren gekomen dat zij zijn blootgesteld aan een concentratie asbestvezels boven het wettelijke blootstellingsniveau. Gelet op de rapporten is het overduidelijk dat sprake is geweest van gevaar voor de gezondheid binnen het schoolgebouw. Ook als het asbest op de zolder nog geen direct gevaar vormt (omdat er niemand loopt) dan nog kan het een gevaar gaan vormen voor de veiligheid of de gezondheid van iemand die daar wel komt. De zorgplicht uit art. 1a van de Woningwet ziet er op om dat te voorkomen.
Niet gebleken is dat de gemeente beheersmaatregelen heeft getroffen. De zolder was nog toegankelijk, er zijn mensen op zolder geweest en op diverse plaatsen zijn er open verbindingen naar de systeemplafonds van de klaslokalen. Dit alles aldus de officier van justitie.
Het standpunt van de verdediging
De raadsman heeft op voorhand een aantal stukken aan de rechtbank doen toekomen, waarnaar hij in zijn pleitnota verwijst. De raadsman heeft in zijn pleitnota – kort samengevat – de volgende verweren aangevoerd:
1. Artikel 1a, eerste lid van de Woningwet jo. artikelen 2 en 6 van de Wet op de economische delicten voldoet niet aan het lex certa gebod van artikel 7 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Onvoldoende bepaald is wat onder de term ‘draagt zorg voor’ in de zin van het wetsartikel moet worden verstaan, zodat onvoldoende duidelijk is welk gedrag wel en welk gedrag niet strafbaar is.
Primair moet Laren vrijgesproken worden omdat de term ‘zorg’ een te bewijzen bestanddeel van de tenlastelegging is en i.c. een te vage term is om bewezen te kunnen verklaren.
Subsidiair moet Laren worden ontslagen van rechtsvervolging omdat art. 1a eerste lid Woningwet wegens strijd met het lex certa gebod van art. 7 EVRM Pro onverbindend is, althans buiten toepassing moet blijven, en er dus geen strafbaar feit gepleegd is.
Meer subsidiair heeft Laren verschoonbaar gedwaald t.a.v. de strafbaarheid van haar gedragingen. Ook dat leidt tot ontslag van rechtsvervolging.
2) De op grond van art. 1a eerste lid Woningwet te betrachten zorg omvat niet het zonder bouwkundige aanleiding doen uitvoeren van een preventieve asbestinventarisatie, niet in het algemeen en niet in het kader van het project Asbest in scholen.
Laren heeft geen zorgplicht als bedoeld in art. 1a eerste lid Woningwet geschonden en dient dus te worden vrijgesproken.
3) Laren was geen eigenaar van de Larense Montessorischool (hierna: LMS), zodat het bestanddeel ‘als eigenaar van het aan of nabij de [adres] gelegen bouwwerk, te weten het pand van de LMS’ niet bewezen kan worden. Laren dient derhalve van deze variant van de tenlastelegging te worden vrijgesproken. Laren was ook geen economisch eigenaar, nu zij geen eigenaarsbevoegdheden kon uitoefenen.
4) De asbestbesmetting is zo goed als zeker ontstaan door onoordeelkundige bewerking van bestaande leidingen door [naam bedrijf] B.V. bij de ketelverplaatsing in 2000. Dat geschiedde onder de exclusieve bevoegdheid en verantwoordelijkheid van het schoolbestuur. Laren had daar part noch deel aan. Bovendien bestond art. 1a eerste lid Woningwet toen nog niet en kan het toen dus ook niet zijn overtreden.
De asbestbesmetting heeft kunnen voortduren als gevolg van falend c.q. ontbrekend schoonmaakonderhoud op de zolder van de LMS. Ook dat betrof de exclusieve bevoegdheid en verantwoordelijkheid van het schoolbestuur. Laren was derhalve in casu niet ‘uit anderen hoofde bevoegd tot het treffen van voorzieningen’ als bedoeld in art. 1a eerste lid Woningwet en dient ook van deze variant van de tenlastelegging te worden vrijgesproken.
5) Er is geen bewijs dat de asbestbesmetting gevaar voor de gezondheid heeft doen ontstaan of voortduren. Er is geen bewijs dat de concentratie asbestdeeltjes in de lucht hoger is geweest dan de in het Bouwbesluit vastgelegde grenswaarde, dus is er ook geen bewijs dat niet is voldaan aan de reguliere, toereikend te achten veiligheidsnormen voor asbest in de lucht. Dat leidt ertoe dat er geen bewijs is dat gevaar voor de gezondheid is ontstaan of heeft voortgeduurd, zodat vrijspraak moet volgen.
6) Subsidiair, indien de ten laste gelegde feiten bewezen worden verklaard, dient Laren te worden ontslagen van rechtsvervolging op grond van de toepasselijkheid van art. 55 lid 2 van Pro het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr), nu artikel 7.19 van het Bouwbesluit 2012 jo artikel 1b lid 2 van de Woningwet een systematische specialis is van artikel 1a van de Woningwet.
Het oordeel van de rechtbank
Het gaat in deze zaak om een verdenking die is gebaseerd op schending van de in artikel 1a lid 1 van de Woningwet opgenomen zorgplicht. Deze bepaling luidt als volgt:
“De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.”
De verdenking komt er op neer dat verdachte er onvoldoende zorg voor heeft gedragen dat het gevaar van asbestbesmetting in het gebouw van de Larense Montessorischool (hierna: LMS) werd beëindigd, doordat zij heeft nagelaten geschikte beheersmaatregelen te treffen en de asbestbesmetting niet heeft laten verwijderen. Op grond van artikel 1a, 2 en 6 Wet op de economische delicten is dit een economisch delict.
De rechtbank gaat er in het onderstaande veronderstellenderwijs vanuit dat de gemeente Laren degene was op wie deze zorgplicht rustte. De rechtbank laat naast het te dien aanzien gevoerde verweer ook enige andere door de raadsman aangevoerde verweren onbesproken, wat niet uitsluit dat deze doel hadden kunnen treffen. De rechtsontwikkeling is echter het meest gebaat bij een beslissing met betrekking tot de strekking van artikel 1a Woningwet en nu die beslissing reeds tot vrijspraak leidt, zullen de genoemde andere verweren buiten bespreking blijven.
Een zorgplicht is naar zijn aard een norm waarbij niet nauwkeurig wordt omschreven welk handelen of nalaten dient te worden verricht of nagelaten. In het strafrecht is een belangrijk uitgangspunt dat strafbepalingen precies geformuleerd zijn, zodat rechtssubjecten van tevoren weten welke gedragingen strafbaar zijn en zij hun gedrag daarop af kunnen stemmen. Niettemin zijn vage normen in het strafrecht niet zonder meer onverenigbaar met art. 1 Sr Pro en art. 7 EVRM Pro (HR 2 april 1985, ECLI:NL:HRAB7967, NJ 1985, 796). Sommige normen zijn onvermijdelijk vaag. De rechtbank zal er vanuit gaan dat dit ook bij artikel 1a van de Woningwet zo is, omdat het niet mogelijk is alle mogelijke gevaren die zich in een gebouw kunnen voordoen te omschrijven. De rechtbank acht artikel 1a van de Woningwet daarom niet onverbindend wegens strijd met het lex certa beginsel, zoals neergelegd in artikel 7 EVRM Pro.
Voorts stelt de rechtbank voorop dat het niet zo is dat omdat er een gevaarlijke situatie met asbest is opgetreden, verdachte automatisch niet aan de zorgplicht heeft voldaan.
In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat bij doelregelgeving voor de normadressaat voldoende zekerheid en duidelijkheid moet bestaan over de wijze waarop hij concreet bij moet dragen aan het doel. Voor de justitiabele moet met andere woorden duidelijk zijn wat van hem wordt verwacht.
De vraag die daarbij beantwoord moet worden is of de aangehaalde norm voldoende concreet duidelijk maakt welke gedragingen zijn verboden en of deze norm de verdachte voldoende in staat stelt zijn gedragingen daarop af te stemmen. In wezen is dat de vraag of verdachte voldoende duidelijk kan zijn welke situatie gevaarlijk is of een dreigend gevaar oplevert, zodat hij verplicht is aan dat (dreigende) gevaar een eind te maken. Dat is een vraag waarop geen algemeen antwoord mogelijk is, maar die steeds aan de hand van het concrete geval moet worden beoordeeld. In het onderhavige geval dient de vraag gesteld te worden of het hier ging om een gevaar dat zo duidelijk was, dat de verdachte op wie een in artikel 1a van de Woningwet bedoelde zorgplicht rustte, kon weten dat hij verplicht was maatregelen te nemen teneinde dat gevaar onschadelijk te maken. In het strafrecht is naast het genoemde beginsel van duidelijkheid van de strafbepalingen (‘lex certa’) ook ‘geen straf zonder schuld’ een belangrijk beginsel. Op dit punt wijkt het strafrecht af van het bestuursrecht. Het strafrecht wordt gehanteerd als een ultimum remedium en het strafrecht kent een zwaardere toets aan de rechtsstatelijke eisen zoals het legaliteitsbeginsel, waar het lex certa beginsel een uitvloeisel van is. Dit wijst er des te meer op dat alleen het niet treffen van passende maatregelen bij een (dreigend) gevaar dat de verdachte bekend was of had moeten zijn, tot een strafrechtelijk verwijt in de zin van artikel 1a Woningwet kan leiden.
In dit geval wordt verdachte verweten dat zij een asbestbesmetting niet onschadelijk heeft gemaakt. Van een asbestbesmetting is algemeen bekend dat deze gevaarlijk is. Maar een bijzondere eigenschap van een asbestbesmetting is dat deze niet (steeds) voor leken waarneembaar is.
Op grond van de hiervoor besproken beginselen is de rechtbank van oordeel dat het niet beëindigen van een asbestbesmetting pas een schending van de zorgplicht kan opleveren als het ging om een (dreigende) asbestbesmetting die bij degene op wie de zorgplicht rustte bekend was of had moeten zijn.
In dit geval is niet in geschil dat er ten tijde van het ontdekken van de asbestbesmetting (waarvoor de rechtbank hanteert de datum van het bekend worden van de resultaten van de asbestinventarisatie door Search, 11 december 2013) geen verplichting was voor de eigenaar of de degene die bevoegd was maatregelen te nemen om een asbestinventarisatie te laten verrichten. De officier van justitie heeft dan ook ter zitting niet gesteld dat de schending van de zorgplicht is gelegen in het niet tijdig laten verrichten van een asbestinventarisatie. Ook is niet in geschil dat de gemeente Laren, nadat was gebleken dat asbest aanwezig was, alle vereiste maatregelen heeft genomen om die asbestbesmetting eerst ontoegankelijk te maken en vervolgens te saneren.
De officier van justitie geeft aan dat de gemeente Laren ook zonder asbestinventarisatie van de aanwezigheid van asbest op de hoogte had kunnen zijn, maar heeft erkend dat het onderkennen van asbest bijzondere deskundigheid vereist.
De rechtbank is van oordeel dat de gemeente Laren niet op andere wijze dan door de asbestinventarisatie op de hoogte had kunnen komen dat er sprake was van een asbestbesmetting. In een eerder opgemaakt rapport Veiligheids- en gezondheidsrisico’s van onderwijsgebouwen van 21 november 2005, opgemaakt in opdracht van bouwkundig adviesbureau AREC, de organisatie die is belast met de opmaak van de Meerjarig Onderhouds Planningen (MOP) en het aanbesteden van het onderhoudswerk, is onder meer onderzoek verricht naar de aanwezigheid van asbesttoepassingen. In tabel 2 op pagina 5 van dit rapport staat bij de toepassing van asbest in de kolom van de LMS een groen bolletje. Dit betekent volgens het rapport “geen risico als gevolg van nalatigheid”. Dit rapport gaf dus geen aanleiding voor nader onderzoek naar de aanwezigheid van asbest. Het uitgangspunt is dan ook dat de gemeente Laren niet voor het bekend worden van de resultaten van de asbestinventarisatie van het mogelijke gevaar op de hoogte kon zijn, en dus – uitgaande van de eerder genoemde premisse dat zij de normadressaat is – ook niet eerder dan na 11 december 2013 een verplichting had om passende maatregelen te nemen. Nu de tenlastelegging ervan uitgaat dat de gemeente Laren die maatregelen juist eerder had moeten nemen, te weten in de periode van 31 mei 2011 tot en met 11 december 2013, zal de gemeente van het tenlastegelegde worden vrijgesproken.
5.Beslissing
De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de volgende beslissing.
Verklaart het ten laste gelegde niet bewezen en spreekt verdachte daarvan vrij.
Dit vonnis is gewezen door
mr. B. Vogel, voorzitter,
mrs. R.H.C. Jongeneel en M. Vaandrager, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. A.M.M. van Leuven, griffier,
en uitgesproken op de openbare terechtzitting van deze rechtbank van 12 oktober 2016.