Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/3244, AMS 16/3245, AMS 16/3246 en AMS 16/2903
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 september 2016 in de zaak tussen
Meyhold B.V.,
Vastgoedmaatschap Agripark,
Elora B.V.en
Sanvast Vastgoedontwikkeling B.V., te Amsterdam, eisers
(gemachtigde: mr. M.H. Fleers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,verweerder
(gemachtigde: mr. E.N. Schotborg).
Procesverloop
Bij besluiten van 15 maart 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de aanvragen voor een omgevingsvergunning voor het tijdelijk gebruiken van de gronden aan de [adres] , [adres] , [adres] en nabij de [adres] in Amstelveen ten behoeve van Schipholparkeren geweigerd.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2016. Eisers zijn verschenen, vertegenwoordigd door [betrokkene] , [betrokkene] en [betrokkene] en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. A.N. Wiechers.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader dat van toepassing is in deze zaak, staat in de bijlage bij deze uitspraak.
2. Eisers hebben op verschillende data in begin 2015 aanvragen gedaan voor een omgevingsvergunning voor het (tijdelijk) realiseren van parkeerterreinen op het [terrein] in Amstelveen. Eisers hebben als doel om de parkeerterreinen in gebruik te nemen voor valet-parking voor reizigers van en naar Schiphol (Schipholparkeren).
3.1
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de aanvragen geweigerd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat alle locaties zijn gelegen binnen het bestemmingsplan ‘Legmeerpolder Zuid’ (het bestemmingsplan) en de bestemming Agrarisch/tuinbouw hebben. Verweerder heeft het gevraagde aangemerkt als zelfstandige parkeervoorzieningen en geconcludeerd dat dit gebruik in strijd is met de bestemmingsplanvoorschriften. Volgens verweerder biedt het bestemmingsplan geen mogelijkheden om af te wijken voor Schipholparkeren.
3.2
Vervolgens heeft verweerder onderzocht of er mogelijkheden waren om mee te werken aan het verlenen van omgevingsvergunningen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo. Volgens verweerder valt het gebruik van gronden voor Schipholparkeren niet onder de ‘kruimelgevallenlijst’ van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor, omdat artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor hieraan in de weg staat. Schipholparkeren valt volgens verweerder onder de activiteit ‘stedelijke ontwikkeling’ als bedoeld in kolom 1 van onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Voor de definitie van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ sluit verweerder aan bij de definitiebepaling van artikel 3.1.6. en 1.1.1. onder i van het Bro. Hierdoor is de ‘kruimelgevallenlijst’ niet van toepassing. Dat houdt in dat geen omgevingsvergunningen kunnen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo, aldus verweerder.
3.3
Verweerder heeft daarom onderzocht of de omgevingsvergunningen konden worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo. Op deze procedure is op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Verweerder heeft de besluiten voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan de hand van een ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat geen medewerking verleend kan worden aan de plannen om de gronden te gebruiken voor Schipholparkeren.
4.1
Eisers voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte de uitgebreide procedure van toepassing heeft verklaard op de aanvragen. De gevraagde omgevingsvergunningen voor Schipholparkeren zijn daarom van rechtswege verleend op grond van artikel 3.9, derde lid van de Wabo. Eisers voeren hiertoe aan dat bij de beoordeling of een activiteit valt onder onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer niet alleen getoetst moet worden aan de kolom 1 van die onderdelen, maar ook aan kolom 2. Eisers onderbouwen dit standpunt met een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:BY8002) en een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord‑Nederland van 26 april 2016 (ECLI:NL:RBNNE:2016:2041). Er is volgens eisers pas sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject als ook is voldaan aan de drempelwaarden van kolom 2 bij onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het besluit mer. De oppervlakten van de gevraagde activiteiten vallen ruimschoots onder deze drempelwaarden. Bovendien is van de ‘bouw’ van een parkeerterrein geen sprake. Het gaat slechts om een gebruikswijziging. Van een mer-beoordelingsplicht of mer‑plicht is dus geen sprake. De artikelen 3.6.1. en 1.1.1, onder i, van het Bro zijn niet van toepassing in deze situatie. Deze artikelen hebben betrekking op de ‘ladder van duurzame verstedelijking’. Uit niets blijkt dat het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 3.6.1. van het Bro dezelfde betekenis heeft als stedelijk ontwikkelingsproject in kolom 1 van D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. In artikel 1.1.1. van het Bro wordt volgens eisers zelfs nadrukkelijk bepaald dat de definities genoemd in dit artikel uitsluitend betrekking hebben op het Bro. De manier waarop verweerder artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor uitlegt, is niet in lijn met de doelstelling van de wetgever, aldus eisers. Ter zitting hebben eisers nog naar voren gebracht dat in de brief van verweerder van 15 april 2015, in reactie op de aanvraag van Sanvast B.V., staat dat de reguliere procedure van toepassing was op de aanvraag.
4.2
Verweerder verwijst in het verweerschrift naar de Nota van Toelichting bij artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor. Hierin staat dat de drempelwaarden die in kolom 2 van onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer worden genoemd niet van belang zijn voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, van Bijlage II bij het Bor. De uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 april 2016 waar eisers naar verwijzen, gaat dus voorbij aan de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever zoals die staat in de Nota van Toelichting.
5.1
Niet in geschil is dat Schipholparkeren in strijd is met het bestemmingsplan en dat het bestemmingsplan zelf geen mogelijkheden biedt om van de planvoorschriften af te wijken voor Schipholparkeren.
5.2
De rechtbank stelt voorop dat de beslissing om aan een activiteit die afwijkt van het bestemmingsplan, al dan niet medewerking te verlenen een bevoegdheid is van verweerder, waarbij hij beleidsvrijheid heeft en dat de rechtbank die beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich op dit punt moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om al dan niet omgevingsvergunning te verlenen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7700).
5.3
In de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor (Staatsblad 2014, 333, p. 58) staat dat aan artikel 5 van Pro bijlage II van het Bor een nieuw zesde lid is toegevoegd. Hierin worden van de toepassing van artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II bij het Bor, zoals bij dit besluit gewijzigd, bepaalde activiteiten uitgezonderd. De strekking van artikel 5, zesde lid, is dat als een activiteit daaronder valt, op de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van die activiteit, niet de reguliere voorbereidingsprocedure maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Er is dan sprake van een geval waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan kan worden verleend.
De uitgezonderde activiteiten zijn de activiteiten, bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer. Dit zijn zowel de mer-plichtige als de mer-beoordelingsplichtige activiteiten in kolom 1 van genoemde onderdelen van de bijlage bij het Besluit mer. Bij het formuleren van deze uitzonderingsbepaling is geabstraheerd van de vraag of het ook gaat om een aangewezen geval waarin de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht geldt alsmede om een aangewezen besluit. Dit is geregeld in de kolommen 2 en 4 van genoemde onderdelen van de bijlage bij het Besluit mer. Ook is ingeval van een mer-beoordelingsplicht geabstraheerd van de vraag of het bevoegd gezag ook feitelijk heeft besloten dat een MER moet worden gemaakt. Hiermee wordt voor de uitvoeringspraktijk een duidelijk criterium geboden om te bepalen of artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II al dan niet van toepassing is.
5.4
De rechtbank begrijpt uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor dat de drempelwaarden die in kolom 2 worden genoemd, voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor niet relevant zijn. Dit betekent dat de activiteiten die worden genoemd in kolom 1 van onderdeel D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer niet vallen onder het toepassingsbereik van artikel 4, onderdelen 9 en 11 van bijlage II van het Bor. De activiteiten van kolom 1 van D11.2 vallen dus niet onder de kruimelgevallenregeling.
5.5
Voor de uitleg van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ heeft verweerder aansluiting kunnen zoeken bij de begripsbepalingen van artikel 1.1.1. van het Bro. Niet is gebleken dat deze begripsbepalingen alleen van toepassing zijn in situaties waarin aan de ‘ladder van duurzame verstedelijking’ getoetst wordt. Zowel het Bor als het Bro bevat regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening en omgevingsrecht en regelt dus soortgelijke materie. Het zou in strijd zijn met de rechtszekerheid en rechtseenheid als het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ in deze twee regelingen verschillend zou worden uitgelegd. Anders dan de gemachtigde van eisers ter zitting heeft betoogd, betekent aansluiting bij deze begripsbepaling niet dat de jurisprudentie van de Afdeling over de ‘ladder van duurzame verstedelijking’ van analoge toepassing is op alle situaties waarbij artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor van toepassing is.
5.6
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank mogen concluderen dat Schipholparkeren zoals dat door eisers is aangevraagd, valt onder de activiteit ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ als bedoeld in kolom 1 van onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het besluit mer. Artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor is daarom van toepassing en dit betekent dat Schipholparkeren zoals door eisers is aangevraagd, niet valt onder de kruimelgevallenregeling. Daarom kon verweerder geen omgevingsvergunning verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo en is verweerder terecht overgegaan tot de beoordeling of medewerking aan het plan kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo. Tegen de uitkomst daarvan zijn overigens geen gronden gericht.
5.7
De rechtbank concludeert dat op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing was op de aanvragen. De aangevraagde omgevingsvergunningen zijn om die reden niet van rechtswege verleend. Dat verweerder in de brief van 15 april 2015 heeft vermeld dat de reguliere procedure van toepassing was, doet daar niet aan af. In deze brief staat namelijk ook vermeld dat ‘tijdens de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag kan blijken dat een andere procedure gevolgd moet worden of dat door bijzondere omstandigheden de beslisdatum wijzigt’. Het betoog slaagt niet.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een vergoeding van griffierecht of veroordeling in proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Langeveld, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Bakker, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 september 2016.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, voor zover van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in overige gevallen dan bedoeld onder 1 en 2, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat
De in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, onder a van de Wabo is Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo.
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor.
Ingevolge artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en, onder 2 van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, in aanmerking: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Ingevolge artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor is artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer).
In kolom 1 van onderdeel D 11.2. van de bijlage bij het Besluit mer zijn de activiteiten aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen genoemd.
Op grond van kolom 2 van onderdeel D 11.2 is sprake van een activiteit als bedoeld in kolom 1 als sprake is van:
1º. een oppervlakte van 100 ha of meer,
2º. een aaneengesloten gebied en 2.000 of meer woningen omvat, of
3º. een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m² of meer.
Ingevolge artikel 1.1.1. onder i van het Besluit ruimtelijke ontwikkeling (Bro) is een stedelijke ontwikkeling een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.