Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/6114
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2016 in de zaak tussen
[de vrouw] ,te Amsterdam
,wettelijk vertegenwoordiger van
[naam kind], eiseres
,wettelijk vertegenwoordiger van
[naam kind], eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. M. Paanakker).
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om bekostiging van leerlingenvervoer voor het schooljaar 2014/2015 afgewezen.
Bij besluit van 24 juni 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om bekostiging van leerlingenvervoer voor het schooljaar 2015/2016 afgewezen.
Bij besluit van 17 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld van [de persoon] (buurvrouw) en [de persoon] van Stichting MEE. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van de heer [betrokkene]
Overwegingen
1.1.
De zoon van eiseres, [naam kind] (hierna: [naam kind] ), geboren op [geboortedatum] 2005, volgt speciaal basisonderwijs aan de [school] . [naam kind] is bekend met ernstige gedragsproblematiek en is gediagnosticeerd met ADHD en PDD-NOS. Hij is woonachtig, samen met zijn twee broertjes, zusje en ouders, aan de [adres] te Amsterdam.
1.2.
Op 20 november 2014 heeft verweerder van eiseres een aanvraag ontvangen voor de bekostiging van Aangepast leerlingenvervoer voor het schooljaar 2014/2015 naar de [school] , gelegen aan de [straat] te Amsterdam.
1.3.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder deze aanvraag afgewezen, omdat de aanvraag niet voldoet aan het criterium van artikel 3 van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Amsterdam 2011 (hierna: de Verordening). De [school] is niet de dichtstbijzijnde toegankelijke school voor [naam kind] . Daarnaast heeft verweerder overwogen dat de dichtstbijzijnde scholen ( [school 1] en [school 2] ) niet voldoen aan het afstandscriterium van artikel 11 van de Verordening en dat [naam kind] daarom evenmin in aanmerking komt voor een financiële vergoeding naar de dichtstbijzijnde school. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en gesteld dat zij gezien de levensovertuiging van het gezin bezwaren hebben tegen katholiek onderwijs.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder met dezelfde motivering de aanvraag voor leerlingenvervoer voor het schooljaar 2015/2016 afgewezen, zij het dat naast [school 1] en [school 2] nu ook [school 3] als dichtstbijzijnde school wordt vermeld.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder -overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie van 4 augustus 2015- zijn standpunt gehandhaafd dat [naam kind] niet in aanmerking komt voor aangepast leerlingenvervoer. Verweerder heeft daartoe -kort samengevat- het volgende overwogen. De afstand tussen huis en de [school] bedraagt 4,9 kilometer. Dit is de afstand naar de tijdelijke locatie. Per [geboortedatum] 2015 verhuist de school terug naar de vaste locatie aan de [straat] en bedraagt de afstand 5 kilometer. Rekening houdend met de bezwaren, die de ouders hebben tegen katholiek onderwijs, vallen de [school 1] en de [school 2] af als toegankelijke scholen. Wel toegankelijk blijft [school 3] , op 4,6 kilometer afstand. Daarmee is de [school] niet de dichtstbijzijnde toegankelijke school. Er is voorts geen aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen.
3. Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd betwist.
4.1.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs is bepaald dat ten behoeve van het schoolbezoek burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten verstrekken. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Op grond van het vierde lid van dit artikel houdt de regeling rekening met de van ouders redelijkerwijs te vergen inzet en voorziet erin dat het vervoer kan plaatsvinden op een wijze die voor de leerling passend is. De regeling bepaalt op welke wijze burgemeester en wethouders terzake advies van deskundigen inwinnen.
4.2.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening - voor zover van belang - wordt een vervoersvoorziening toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school.
4.3.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, van de Verordening, wordt onder afstand verstaan, de afstand tussen de woning en de school, gemeten langs de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg berekend, met behulp van een door het college vastgesteld routeplanningsprogramma.
4.4.
Op grond van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening verstrekt het college aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school voor speciaal basisonderwijs bezoekt, met inachtneming van artikel 3 en artikel 9, indien wordt voldaan aan het afstandscriterium van artikel 11, en door de ouders naar het oordeel van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik te maken én het begeleiden van de leerling in redelijkheid onmogelijk blijkt wegens het naar het oordeel van het college aangetoonde bezwarende gezinsomstandigheden.
4.5.
Op grond van artikel 29 van de Verordening kan verweerder in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen van de verordening, zo nodig na advies te hebben gevraagd aan de permanente commissie leerlingenzorg, de commissie van begeleiding of andere deskundigen.
5. De rechtbank merkt allereerst het volgende op. De rechtbank gaat ervan uit dat het bestreden besluit beide primaire besluiten betreft, nu het advies van de bezwaarcommissie wordt overgenomen, waarin wordt vermeld dat met instemming van eiseres het primaire besluit II bij het bezwaar tegen het primaire besluit I is gevoegd en geadviseerd wordt het bezwaar tegen beide primaire besluiten ongegrond te verklaren. De rechtbank merkt voorts op dat uit de gedingstukken niet blijkt wanneer de aanvraag voor aangepast leerlingenvervoer voor het schooljaar 2015/2016 is gedaan. Eiseres heeft -zo begrijpt de rechtbank- aangevoerd dat zij ten onrechte voorafgaand aan het primaire besluit II niet in de gelegenheid is gesteld een zienswijze te geven op het voornemen de aanvraag af te wijzen, een aanvraag die bovendien op dat moment nog niet was gedaan. Eiseres is op 3 juni 2015 gehoord. Na de zitting van de bezwaarcommissie is eiseres in de gelegenheid gesteld nadere stukken over te leggen. Ter zitting is gebleken dat er (uiteindelijk) wel een aanvraag is gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat eiseres door deze gang van zaken in haar processuele belangen is geschaad.
6.1.
In geschil is of [naam kind] in de schooljaren 2014/2015 en 2015/2016 in aanmerking komt voor aangepast leerlingenvervoer. Eiseres heeft betwist dat [school 3] de dichtstbijzijnde school is, nu de [school] en [school 3] beide zijn gelegen op een afstand van 5,2 kilometer van hun woning. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de afstand van de woning tot aan de school zoals bepaald in artikel 1, aanhef en onder b, van de Verordening, een algemene en abstracte norm betreft. Het moet in het algemeen gaan om een begaanbare en veilige route. Binnen deze norm wordt geen rekening gehouden met de individuele gebreken van een leerling. De afstand van deze route wordt berekend met een routeplanner die in elke afzonderlijke zaak wordt toegepast.
6.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de afstand zoals bepaald in artikel 1, aanhef en onder b, van de Verordening moet worden gezien als een algemene norm die op zich geen rekening houdt met de capaciteiten van de leerling in kwestie. Het moet gaan om de kortste route die begaanbaar en veilig is voor een leerling in het algemeen. Niet dan wel onvoldoende gebleken is dat de door verweerder gebruikte routes op zich niet begaanbaar of niet veilig zouden zijn. Overigens is de rechtbank van oordeel dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat de door haar berekende route via Google Maps voor [naam kind] korter en veiliger is. De rechtbank heeft voorts uit het dossier en het hetgeen besproken is op de zitting begrepen dat zelfstandig naar school gaan (fietsen/lopen) voor [naam kind] onhaalbaar is. Verweerder heeft dan ook kunnen afgaan op de afstanden zoals Routenet deze berekent.
6.3.
Dit betekent dat verweerder terecht [school 3] heeft aangemerkt als de dichtstbijzijnde toegankelijke school. De rechtbank merkt voorts op dat zowel [school 3] als de [school] voldoen aan het afstandscriterium genoemd in artikel 11, tweede lid, van de Verordening. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder, gelet op de omstandigheden waarin het gezin verkeert, op juiste gronden geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 29 van de Verordening.
6.4.
De rechtbank stelt bij de beantwoording van deze vraag voorop dat op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling het al dan niet toepassen van de hardheidsclausule een discretionaire bevoegdheid van verweerder is en dat de bestuursrechter het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid zeer terughoudend dient te toetsen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1772).
6.5.
Eiseres heeft aangevoerd dat de specifieke omstandigheden waarin haar gezin verkeert, toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigen. In dit verband heeft zij gewezen op het indicatiebesluit van Jeugdzorg van 27 november 2014 en de overgelegde brieven van de Bascule en de huisarts. Als verweerder de door haar ingebrachte deskundigheid van Jeugdzorg en de Bascule onvoldoende had gevonden, had verweerder advies van deskundigen dienen in te winnen. Verweerder had rekening moeten houden met de van de ouders redelijkerwijs te vergen inzet. In dit verband heeft eiseres erop gewezen dat zij nog twee zonen heeft, die ook ADHD problematiek hebben en autistisch zijn, en een dochter die dyslexie heeft en een ernstige allergie. Uit de verklaring van de huisarts van 15 februari 2016 blijkt dat het voor haar nauwelijks vol te houden is, te minder nu haar echtgenoot met grote regelmaat voor zijn werk in het buitenland verblijft en bovendien de ziekte [naam ziekte] heeft, zodat hij nauwelijks kan helpen binnen het gezin.
6.6.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat er geen redenen zijn om de [school] op grond van bijzondere omstandigheden wel aan te merken als dichtstbijzijnde school. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat wil er sprake zijn van bijzondere omstandigheden, ergens uit had moeten blijken dat [school 3] geen geschikte school is voor [naam kind] zodat deze niet voldoet aan het criterium dichtstbijzijnde toegankelijke school. Verder stelt verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de overige argumenten van de ouders niet kunnen worden beoordeeld, omdat niet kan worden nagegaan of er nog steeds een vervoersprobleem zou zijn als [naam kind] wel naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school zou gaan. Uit de door eiseres overgelegde schema’s van haar dagelijkse activiteiten blijkt dat zich niet op alle dagen en tijdstippen problemen voordoen. Het concentreert zich slechts op maandag-, dinsdag-, woensdag- en vrijdagmiddag, aldus verweerder.
6.7.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de hiervoor in rechtsoverweging 6.6 weergegeven motivering niet of, en zo ja, welke bijzondere omstandigheden die door eiseres zijn aangevoerd door verweerder bij de beoordeling zijn betrokken en op welke wijze deze omstandigheden zijn gewogen bij de beslissing geen toepassing te geven aan artikel 29 van de Verordening. De rechtbank acht om die reden het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt wegens een motiveringsgebrek. De rechtbank ziet zich in het kader van de finale geschilbeslechting voor de vraag gesteld of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten of dat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak kan worden voorzien.
6.8.
Ter zitting heeft verweerder de motivering van het bestreden besluit aangevuld en zich op het standpunt gesteld dat geen van de bijzondere omstandigheden die zijn aangevoerd aanleiding vormen voor verweerder om (alsnog) toepassing te geven aan artikel 29 van de Verordening. Verweerder heeft aangegeven dat de omstandigheid dat de aanvraag niet in aanmerking komt voor toekenning op grond van artikel 3 van de Verordening hierbij zeer zwaar weegt. Dit staat volgens verweerder in de weg aan het doen van nader onderzoek. Ook als wel nader onderzoek wordt gedaan naar de overige bijzondere omstandigheden, ziet verweerder geen aanleiding om tot een andere uitkomst te komen. Verweerder is zeer terughoudend met het toepassen van de hardheidsclausule. Verweerder begrijpt dat het lastig is voor eiseres om vier kinderen naar twee verschillende scholen te begeleiden, maar de situatie van het gezin wijkt niet in betekenende mate af van de situatie van andere gezinnen in Amsterdam. Het is aan de ouders om voor die situaties een oplossing te vinden, waar nodig met hulp van derden of het inhuren van een oppas of begeleiding. Zelfs al zou aan het bepaalde in artikel 13, tweede lid onder a, van de Verordening worden voldaan, dan komt dit artikel eerst aan de orde als wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Verordening.
6.9.
De rechtbank merkt allereerst op dat verweerder niet bevoegd is de toepassing van artikel 29 van de Verordening categoriaal bij voorbaat uit te sluiten voor alle gevallen waarin sprake is van de situatie waarin niet voldaan is aan de voorwaarde van artikel 3 van de Verordening.
6.10.
Uit het indicatiebesluit van de afdeling AWBZ van de Jeugdbescherming van 28 november 2014 blijkt -onder meer- dat [naam kind] als gevolg van de aanwezige psychiatrische problematiek verminderd zelfredzaam is, dat hij deel uitmaakt van een belast gezinssysteem, waarin zijn ouders, broers en zus ook gediagnosticeerd zijn met diverse beperkingen en dat als gevolg van zijn psychiatrische stoornis het gezin extra belast wordt, omdat hij veel aandacht, sturing in het dagelijks leven en ondersteuning bij zelfredzaamheid vraagt. Voorts staat vast dat [naam kind] niet zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik kan maken. Onder de gedingstukken bevinden zich voorts stukken betreffende zijn broer [naam] , geboren op [geboortedatum] 2003. Uit deze gedingstukken blijkt dat ook bij hem sprake is van PDD-NOS. In de brief van de kinder- en jeugdpsychiater van 20 november 2013 wordt vermeld dat gezien de samenstelling van het gezin met meerdere kinderen met problematiek voor [naam] en de ouders ondersteuning in de vorm van schoolvervoer noodzakelijk is. Ook de jeugdarts van de GGD en de Stichting MEE ondersteunen om die reden het verzoek om aangepast leerlingenvervoer voor [naam] . Voorts is tijdens de huidige procedure ook bij een jongere broer van [naam kind] , [naam broer] , een autistische stoornis geconstateerd. Uit de stukken blijkt voorts dat de dochter van het gezin bekend is met dyslexie en een ernstige allergie en dat de vader van [naam kind] de ziekte [naam ziekte] heeft. De huisarts heeft in zijn brief van 15 februari 2016 verklaard dat de vader vanwege zijn ziekte weinig kan meehelpen in het gezin, dat de moeder alles moet regelen, dat zij 20 uur per week bezig is met het halen en brengen van de kinderen, naast de uren die nodig zijn om deze bijzondere kinderen te begeleiden en dat hij bang is dat de moeder het niet lang zo zal kunnen volhouden. Dat de situatie van het gezin volgens verweerder niet in betekende mate afwijkt van de situatie van andere gezinnen in Amsterdam valt naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het voorgaande, dan ook niet in te zien. Ter zitting is weliswaar gebleken dat [naam kind] en zijn broers inmiddels alle drie op de [school] zitten, maar eiseres heeft verklaard dat het niet alleen halen en brengen is van de kinderen, maar dat het ook voorkomt dat zij tijdens schooluren gevraagd wordt om naar school te komen als [naam kind] onhandelbaar is. De rechtbank stelt voorts vast dat [school 3] slechts 300 meter en vanaf [geboortedatum] 2015 400 meter dichter bij de woning aan de [adres] ligt dan de [school] . Bovendien gaat [school 3] in 2017 naar een andere locatie, waardoor de school niet meer de dichtstbijzijnde school is. Dat eiseres had moeten onderbouwen dat hij niet naar [school 3] kan is eerst ter zitting gesteld.
6.11.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.10 is overwogen en gelet op het bepaalde in het hiervoor onder 4.1. genoemde artikel 4, vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een zodanig bijzondere situatie die het beroep op de hardheidsclausule rechtvaardigt. Het ter zitting ingenomen standpunt dat de rechtbank in de uitspraak van 26 februari 2015 (AMS 14/993) inzake de aanvraag van [naam] voor aangepast leerlingenvervoer geoordeeld heeft dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van een zodanig bijzondere situatie die het beroep op de hardheidsclausule rechtvaardigt en dus de omstandigheden van het gezin reeds zijn beoordeeld door de rechtbank, deelt de rechtbank niet, nu de omstandigheden van het gezin nadien zijn gewijzigd.
7. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Verweerder had, gelet op de bijzondere omstandigheden, in het geval van [naam kind] ten gunste dienen af te wijken van de bepalingen van de Verordening als bedoeld in artikel 29 van de Verordening en aangepast leerlingenvervoer moeten toekennen voor de [school] . De rechtbank ziet in het kader van de finale geschilbeslechting geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, nu niet duidelijk is op welke dagen [naam kind] het aangepast leerlingenvervoer nodig heeft en, gelet op het verhandelde ter zitting, er geen aanleiding is om aan te nemen dat partijen daar in onderling overleg niet zullen uitkomen. De overige gronden behoeven geen bespreking meer.
8. De rechtbank zal bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 167,- aan hem vergoedt. Voor een proceskosten veroordeling ziet de rechtbank geen aanleiding, nu eiseres niet is bijgestaan door een rechtsbijstandsverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.G. Schoots, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2016.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.