ECLI:NL:RBAMS:2015:1714

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 13/7598

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2015 in de zaak tussen

de stichting Stichting De Roestige Spijker, te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. M.Ch. Kaaks),

de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder

(gemachtigde: mr. E.J. Daalder).

Procesverloop

Bij besluit van 18 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres tot openbaarmaking van stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.

Bij besluit van 12 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2014. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en[naam] [naam functie]). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en[betrokkene 1] ([functie]).

Overwegingen

1.1.

Verweerder heeft bij besluit van 9 april 2013 - in reactie op een verzoek van eiseres op grond van de Wob - enkele declaraties van advocatenkantoor De Brauw Blackstone Westbroek N.V. openbaar gemaakt die betrekking hebben op juridische bijstand aan [betrokkene] (hierna: [naam betrokkene]), voormalig [naam functie]bij verweerder, in verband met publicaties betreffende [naam betrokkene]. In het besluit van 9 april 2013 is ter toelichting over de declaraties het volgende vermeld:
“Mijn ambtsvoorgangers en ik hebben tot betaling van deze declaraties ten laste van de begroting van dit ministerie besloten met toepassing van artikel 69, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement. Dit artikel geeft de bevoegdheid een ambtenaar naar billijkheid schadeloos te stellen, kosten te vergoeden of overigens een geldelijke tegemoetkoming te verlenen. Toepassing van die betaling achtten wij aangewezen omdat moet worden aangenomen dat [naam betrokkene] voorwerp van de publicaties werd in verband met zijn functie bij het [bedrijf].”

1.2.

Op 22 april 2013 heeft eiseres een nieuw verzoek om informatie op grond van de Wob ingediend. Zij heeft daarbij verzocht om openbaarmaking van alle schriftelijke besluiten, stukken, correspondentie en documenten, alsook een kopie van geluidsopnames welke betrekking hebben op de opeenvolgende besluiten die door of namens de[naam functie] van Veiligheid en Justitie en/of door of namens de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie zijn genomen teneinde de juridische kosten van [naam betrokkene] te vergoeden, een en ander in de ruimste zin van het woord, waaronder in ieder geval begrepen, maar niet beperkt tot:

afschriften van opeenvolgende besluiten genomen op de voet van artikel 69 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), ten faveure van [naam betrokkene];
afschriften van correspondentie en overeenkomsten met [naam betrokkene] inzake de vergoeding van diens juridische kosten, zowel in het kader van de procedure tegen [de krant] als in het kader van andere zaken;
afschriften van facturen inzake juridische kosten die op naam zijn gezet van, c.q. geadresseerd zijn aan (enig orgaan en/of functionaris van) het [bedrijf] en welke betrekking hebben op [naam betrokkene], althans op de jegens hem geuite verdachtmakingen van seksueel misbruik.

1.3.

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres – mede onder verwijzing naar het besluit van 9 april 2013 – meegedeeld dat zes declaraties zijn aangetroffen en dat deze al openbaar zijn gemaakt. De declaraties vallen daarom niet onder de reikwijdte van de Wob, zodat het verzoek wordt afgewezen.

1.4.

In het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, overwogen dat in het kader van de behandeling van het bezwaarschrift opnieuw is onderzocht of bij verweerder documenten berusten die onder de reikwijdte van het verzoek van eiseres vallen. Daarbij is één document aangetroffen dat niet eerder bij de besluitvorming is betrokken, namelijk een nota van het Hoofd Bureau [naam functie]aan verweerder van 22 maart 2013 (hierna: de nota) betreffende activiteiten in het kader van het afscheid van de oud [naam functie]waarbij ook aandacht is geschonken aan de vergoeding van advocatenkosten. Nu gebleken is dat bij verweerder informatie berust die valt binnen de reikwijdte van het verzoek van eiseres en die niet eerder bij de besluitvorming is betrokken, is het bezwaar op dit punt gegrond. Openbaarmaking van de nota wordt echter op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd, omdat dat document is opgesteld ten behoeve van intern beraad over de activiteiten in het kader van het afscheid van de oud [naam functie]en het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Voor zover er ook feitelijke informatie in de nota is opgenomen, is deze zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet voor afzonderlijke openbaarmaking in aanmerking komt.

1.5.

Nadat eiseres daarvoor toestemming heeft gegeven, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde nota. Op basis van de inhoud van de overgelegde nota gaat de rechtbank ervan uit dat sprake is van een kennelijke verschrijving in het bestreden besluit en het verweerschrift, voor zover daarin wordt verwezen naar “de nota van 22 maart 2013”, nu de datering op de overgelegde nota “22 maart 2012” vermeldt.

2.1.

Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte weigert afschriften te verstrekken van besluiten ter zake van de vergoeding van juridische kosten van [naam betrokkene]. Eiseres acht het ongeloofwaardig dat verweerder dergelijke besluiten of documenten die daarnaar verwijzen niet heeft aangetroffen. Het betreft zeer uitzonderlijke betalingen. Niet aannemelijk is dat over de besluitvorming niets op schrift is gesteld. De betalingen door verweerder van de advocatendeclaraties zullen immers moeten worden verantwoord. Indien deze betalingen hun grond vinden in besluiten die zijn genomen op grond van artikel 69 ARAR zal hier een verzoek aan ten grondslag hebben gelegen en zal op dat verzoek schriftelijk zijn besloten. Eiseres wijst op het besluit van 9 april 2013, waarin verweerder heeft verklaard:
“Mijn ambtsvoorgangers en ik hebben tot betaling van deze declaraties ten laste van dit ministerie besloten (...)”. De (huidige)[naam functie] kan uitsluitend informatie over de besluiten van zijn ambtsvoorgangers hebben wanneer deze informatie schriftelijk, althans op een gegevensdrager, is vastgelegd. Verweerder laat na te motiveren hoe een en ander voor hem kenbaar was. Dat geldt eveneens voor de - kennelijk ook voor de[naam functie] kenbare - motivering waarom betaling aangewezen is geacht, zoals toegelicht in het besluit van 9 april 2013. Ter zitting heeft eiseres nader aangevoerd dat de kosten die zijn vergoed een bedrag van € 100.000,- overschrijden en dat de beschuldigingen aan [naam betrokkene] diens privéleven raken, terwijl uit vaste rechtspraak blijkt dat de schade, om voor vergoeding in aanmerking te komen, moet zijn gerelateerd aan de uitoefening van de functie als ambtenaar. Ook gelet hierop acht eiseres het ondenkbaar dat opeenvolgende ministers dergelijke grote bedragen hebben betaald zonder officiële besluitvorming. Uitsluitend mondelinge besluitvorming over uitgaven is bovendien in strijd met het bepaalde in de Comptabiliteitswet. Voor zover alle besluitvorming mondeling zou hebben plaatsgevonden, heeft verweerder dat kennelijk bewust gedaan en heeft hij daarmee de Wob buiten spel gezet, aldus eiseres.

2.2.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet beschikt over documenten (anders dan de nota) waarin informatie is vastgelegd over besluiten tot vergoeding van juridische kosten van [naam betrokkene]. Een schriftelijk besluit is door de huidige[naam functie] noch door zijn voorgangers genomen. Artikel 69 ARAR verplicht niet tot het nemen van een schriftelijk besluit. Het is niet ongebruikelijk en het komt vaker voor dat door een (gewezen) ambtenaar gemaakte kosten van rechtsbijstand worden vergoed. In het geval van de declaraties van rechtsbijstand van [naam betrokkene] is sprake geweest van mondelinge besluiten. Na onderzoek is gebleken dat er geen documenten zijn waarin die besluiten zijn vastgelegd. Afgezien van de nota is ook anderszins geen sprake van schriftelijke of elektronische informatie waaruit het bestaan van die besluiten blijkt. Namens verweerder is ter zitting nader toegelicht dat [naam betrokkene] in zijn voormalige functie van [naam functie]een andere positie had dan een gemiddelde ambtenaar. Overleg tussen de[naam functie] en de [naam functie]verliep mondeling, hetgeen gebruikelijk is op dat niveau. Alle betrokkenen bij de zaak zijn bevraagd en niemand kan zich iets herinneren over het vastleggen van de mondelinge afspraak op schrift. Het is niet uitzonderlijk dat er betalingen plaatsvinden zonder dat daar een schriftelijk besluit aan ten grondslag ligt. De officiële verantwoording ligt besloten in de parafering van de declaraties, aldus verweerder.

3.1.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij het bestuursorgaan berust (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA7618).

3.2.

De rechtbank is van oordeel dat de mededeling van verweerder, dat na onderzoek is gebleken dat zich bij verweerder geen stukken bevinden (anders dan de nota) waarin informatie is neergelegd over de vergoeding van kosten van juridische bijstand van [naam betrokkene], niet ongeloofwaardig voorkomt. Het is dan ook aan eiseres om aannemelijk te maken dat verweerder over meer documenten beschikt. Anders dan eiseres stelt, verplicht artikel 69 ARAR niet tot het nemen van schriftelijke besluiten, zodat hieruit niet kan volgen dat er een schriftelijk besluit moet zijn. De door eiseres aangehaalde zinsnede uit het besluit van 9 april 2013 impliceert naar het oordeel van de rechtbank evenmin dat
schriftelijkebesluiten zijn genomen. Verder mag het, zoals eiseres stelt, inderdaad opmerkelijk zijn dat over de met [naam betrokkene] gemaakte afspraken niets schriftelijk is vastgelegd, maar daarmee is nog niet aannemelijk dat die afspraken wel schriftelijk zijn vastgelegd. Dát verweerder heeft besloten de kosten van juridische bijstand aan [naam betrokkene] te vergoeden, terwijl eiseres vraagtekens plaatst bij de vraag of die beslissing terecht was, vormt evenmin een omstandigheid die aannemelijk maakt dat verweerder over meer documenten beschikt. Daarbij geldt bovendien dat de rechtmatigheid van verweerders beslissing tot vergoeding van genoemde kosten in deze procedure geen rol speelt. Of verweerder bij gebrek aan schriftelijke vastlegging in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in de Comptabiliteitswet kan naar het oordeel van de rechtbank gezien het voorgaande in het midden blijven, omdat - wat hier ook van zij - dit geen verandering brengt in de niet ongeloofwaardig geachte mededelingen van verweerder dat er niet meer stukken zijn. Gelet op het voorgaande heeft eiseres onvoldoende concrete aanknopingspunten verschaft om aan te nemen dat verweerder over meer of andere stukken beschikt dan de documenten die door verweerder zijn genoemd. Ten slotte kan de subsidiaire stelling van eiseres, dat verweerder de Wob bewust buiten spel heeft gezet door uitsluitend mondelinge afspraken te maken en schriftelijke vastlegging achterwege te laten, aan het voorgaande niet afdoen. Ter beoordeling ligt immers uitsluitend voor of bepaalde stukken zich onder verweerder bevinden. De subsidiaire stelling van eiseres, die neerkomt op een vermeend onrechtmatig handelen van verweerder, valt daarmee buiten de reikwijdte van deze procedure. Deze beroepsgrond faalt.

4.1.

Met betrekking tot de nota heeft eiseres aangevoerd dat verweerder openbaarmaking daarvan ten onrechte heeft geweigerd met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Eiseres bestrijdt dat de nota is opgesteld in het kader van intern beraad en dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Gelet op het onderwerp, namelijk activiteiten in het kader van het afscheid van de oud [naam functie]en (deels ook) de vergoeding van advocatenkosten, betreft het hoofdzakelijk verslaglegging, opgesteld om de[naam functie] feitelijk te informeren. Evenmin is aannemelijk dat de nota is opgesteld ten behoeve van een bestuurlijke aangelegenheid binnen het ministerie. Het afscheid van [naam betrokkene] was op 1 november 2012, terwijl de nota dateert van vier maanden daarna. Verweerder heeft verder nagelaten een belangenafweging te maken en niet zorgvuldig onderzocht of de nota kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Eiseres acht het voorts onaannemelijk dat in de nota de feitelijke informatie zodanig is verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze niet voor afzonderlijke openbaarmaking in aanmerking komt.

4.2.

Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat, voor zover de nota betrekking heeft op de in het geding zijnde bestuurlijke aangelegenheid, te weten de vergoeding van de door [naam betrokkene] gemaakte kosten van rechtsbijstand, er geen sprake is van verslaglegging, maar van een opvatting/voorstel van de opsteller van de nota over de vergoeding van de door [naam betrokkene] gemaakte kosten van rechtsbijstand. De nota is het klassieke voorbeeld van een document bestemd voor intern beraad dat de persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller van de nota bevat. Voor zover in de nota ook feiten zijn opgenomen, geldt dat deze feiten zozeer met de opvattingen zijn verweven dat deze als een persoonlijke beleidsopvatting moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft er niet voor gekozen gebruik te maken van de bevoegdheid van artikel 11, tweede lid, van de Wob, omdat de naam van de opsteller van de nota bekend is en verweerder het van belang acht dat de[naam functie] zich vrijelijk moet kunnen laten informeren en adviseren. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat een feitelijk gegeven in de nota dat niet zozeer verweven is met een persoonlijke beleidsopvatting, het gegeven betreft ‘dat de declaraties van [naam betrokkene] zijn betaald’. Dit gegeven is echter reeds openbaar.

4.3.

Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

4.4.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan met het oog op een goede democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

4.5.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

4.6.

De rechtbank is, na kennisneming van de inhoud van de nota, van oordeel dat deze, voor zover betrekking hebbend op de vergoeding van advocaatkosten van [naam betrokkene], kan worden aangemerkt als een document dat is opgesteld ten hoeve van intern beraad, waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat. Het argument van eiseres dat de nota vier maanden ná het afscheid van [naam betrokkene] is opgesteld, berust op een misverstand. Op de vertrouwelijk overgelegde nota is als datum 12 maart 2012 vermeld, zodat de door verweerder in het bestreden besluit genoemde datum van 12 maart 2013 als een kennelijke verschrijving moet worden begrepen. De rechtbank is voorts van oordeel dat de in de nota opgenomen feiten dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze daarvan te scheiden. Nog afgezien van de vraag of het in dit geval mogelijk is informatie in niet tot de persoon van de opsteller van de nota te herleiden vorm te verstrekken, acht de rechtbank het, gelet op de aard en inhoud van de nota, niet onredelijk dat verweerder in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de Wob. Uit het voorgaande volgt dat verweerder op grond van artikel 11 van de Wob heeft kunnen weigeren het betreffende onderdeel van de nota openbaar te maken. De hiertegen gerichte beroepsgrond slaagt daarom niet.

5. Eiseres heeft ter zitting te kennen gegeven dat zij de beroepsgrond, gericht tegen de weigering in het bestreden besluit om de declaratie van 7 oktober 2013 openbaar te maken, niet langer handhaaft, omdat deze declaratie inmiddels door verweerder alsnog openbaar is gemaakt. Dit punt behoeft dan ook geen bespreking.

6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.T. Kruis, voorzitter, en mr. B. de Vos en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. K.M.H. Stikkers, griffier
.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2015.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.