Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/7526
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2015 in de zaak tussen
de stichting Stichting Kolom, Stichting voor Speciaal Onderwijs,te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E.C. Visser-Buizert),
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. H.C.E. de Kiefte).
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres verleende subsidie vastgesteld op nihil en de reeds betaalde subsidie van in totaal € 160.144,- geheel van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 8 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2015. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens eiseres zijn tevens verschenen
[naam 1] , voorzitter college van bestuur, [naam 2] , directeur, en [naam 3] , adjunct directeur.
[naam 1] , voorzitter college van bestuur, [naam 2] , directeur, en [naam 3] , adjunct directeur.
Overwegingen
1. Bij besluit van 27 februari 2006 heeft verweerder aan eiseres op grond van de Regeling aanvullende subsidie praktijkgerichte leeromgeving 2006 (hierna: de Regeling) subsidie verleend in de vorm van een standaardbijdrage van € 68.211,- voor aanpassing van het praktijklokaal verzorging van Praktijkschool Het Plein te Amsterdam (hierna: de school). Bij besluit van 30 juni 2006 heeft verweerder daarnaast op grond van de Regeling subsidie verleend in de vorm van een extra bijdrage van € 91.933,35 voor aanpassing van het praktijklokaal huishoudkunde van de school.
2. Bij brief van 3 april 2007 heeft verweerder op verzoek van eiseres uitstel verleend van de termijn waarbinnen het project dient te zijn gerealiseerd, tot 31 december 2009.
3. Bij brief van 1 juli 2009 heeft verweerder op verzoek van eiseres nogmaals uitstel verleend van de termijn waarbinnen het project dient te zijn gerealiseerd, tot 31 december 2010.
4. Bij brief van 22 november 2010 heeft eiseres verweerder nogmaals om uitstel gevraagd, omdat de realisatiedatum 31 december 2010 niet haalbaar is gebleken.
5. Bij brief van 20 juli 2011 heeft verweerder nog een laatste maal uitstel verleend tot
1 januari 2012. Verweerder heeft daarbij vermeld dat verdere verzoeken om uitstel niet meer gehonoreerd kunnen worden.
1 januari 2012. Verweerder heeft daarbij vermeld dat verdere verzoeken om uitstel niet meer gehonoreerd kunnen worden.
6. Bij brief van 17 september 2012 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om de verleende subsidie in zijn geheel van haar terug te vorderen, omdat de subsidie niet in overeenstemming met de voorwaarden in de Regeling zou zijn besteed. Eiseres heeft hierop haar zienswijze gegeven.
7. Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie op grond van artikel 4:46, tweede lid, onder a en b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vastgesteld op nihil en het in totaal verstrekte bedrag aan subsidie van € 160.144,- op grond van artikel 4:57 van Pro de Awb van eiseres teruggevorderd. Dit bedrag is verrekend met lopende (andere) betalingen aan eiseres.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat eiseres niet heeft voldaan aan artikel 14, eerste lid, onder a en b, van de Regeling. Eiseres heeft er zelf voor gekozen om de aanpassing van de twee praktijklokalen te koppelen aan de realisatie van een nieuwbouwproject van de school. Dat de realisatietermijn niet gehaald is als gevolg van vertraging in het nieuwbouwproject, komt voor rekening en risico van eiseres, aldus verweerder. Eerst na afloop van de uiterste realisatietermijn van 1 januari 2012 heeft eiseres op 6 juli 2012 een aanneemovereenkomst afgesloten. Verweerder heeft drie keer uitstel verleend van de realisatietermijn en een nog coulantere opstelling acht hij niet geoorloofd vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Verweerder is daarom van oordeel dat de verleende subsidie terecht op nihil is gesteld en geheel van eiseres wordt teruggevorderd.
9. Eiseres heeft, kort samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd met de (doelstelling van de) Regeling is genomen, omdat de aanpassingen van de praktijklokalen inmiddels zijn gerealiseerd en het doel van de subsidie dus is behaald. Er is sprake geweest van overmacht, omdat de gemeente Amsterdam een vertragende factor bleek bij de goedkeuring van het samenhangende nieuwbouwproject. Eiseres wordt als gevolg van de nihilstelling en terugvordering onevenredig benadeeld, aldus eiseres. Eiseres beroept zich verder op het gelijkheidsbeginsel.
10. De rechtbank gaat uit van het volgende juridisch kader.
10.1.
Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder a, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Op grond van die aanhef en onder b, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
10.2.
Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
10.3.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder g, van de Regeling wordt in deze regeling verstaan onder project: een activiteit in de vorm van:
- een aanpassing: ingrepen in een bestaand gebouw ten behoeve van een praktijkgerichte leeromgeving,
- vervangende nieuwbouw: realiseren van een nieuw gebouw, tenminste bestaande uit een praktijkgerichte leeromgeving, of het uitbreiden van een bestaand gebouw, tenminste bestaande uit een praktijkgerichte leeromgeving, onder het afstoten van tenminste evenveel vierkante meters aan praktijklokalen, of
- nieuwe inrichting voor de praktijkgerichte leeromgeving, bestaande uit het vernieuwen van inventaris, inclusief apparatuur, vloerafwerking, stoffering, in samenhang met aanpassing of vervangende nieuwbouw.
10.4.
Op grond van artikel 14, eerste lid, van de Regeling is aan de subsidie de verplichting verbonden dat:
a. het project wordt gerealiseerd binnen 18 maanden nadat de subsidie is verleend, wanneer het een aanpassing of nieuwe inrichting betreft, en binnen 30 maanden nadat de subsidie is verleend, wanneer het vervangende nieuwbouw betreft, en
b. het bevoegd gezag een verklaring stuurt binnen 3 maanden nadat het project is gerealiseerd naar de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
Op grond van het tweede lid dient het bevoegd gezag tenminste drie maanden voor afloop van de periodes, genoemd in het eerste lid, onder a, een gemotiveerd verzoek in om verlenging bij CFI, indien het project niet gerealiseerd kan worden binnen die periodes.
11. De rechtbank overweegt als volgt. Eiseres heeft op grond van artikel 14 van Pro de Regeling drie maal verlenging van de realisatietermijn verzocht en verkregen. Dat het project uiterlijk 1 januari 2012 gerealiseerd diende te zijn staat in rechte vast. Eiseres heeft immers na het laatste uitstel van 20 juli 2011 geen nieuwe verlenging van de realisatietermijn gevraagd of bezwaar gemaakt tegen de mededeling dat een verdere verlenging niet mogelijk was. Vast staat ook dat eiseres het project niet tijdig heeft gerealiseerd en het project evenmin tijdig gereed heeft gemeld bij de DUO. Dat betekent dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichtingen neergelegd in artikel 14 van Pro de Regeling.
12. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat artikel 14, eerste lid, onder a, van de Regeling een inspanningsverplichting inhoudt en geen resultaatverplichting. Een dergelijke interpretatie zou betekenen dat een lopend project nooit tot resultaat zou hoeven leiden, zolang er maar voldoende inspanning door de subsidie-aanvrager wordt verricht. De inspanningen van een subsidie-aanvrager kunnen wel een rol spelen bij het indienen van een verlengingsverzoek als bedoeld onder artikel 14, eerste lid, onder b, van de Regeling, maar daarvan was na het vaststellen van de realisatiedatum van 1 januari 2012 geen sprake meer.
13. Door eiseres is verder nog naar voren gebracht dat verweerder eerder had aangegeven dat de Regeling niet strikt werd toegepast en dat voldoende was wanneer er een getekende juridisch bindende opdracht lag met de uitvoerende partij. Ook in het geval van eiseres was op 1 januari 2012 sprake van dermate vergevorderde stappen dat met grote mate van zekerheid kon worden vastgesteld dat het project gerealiseerd zou worden. Zo was het voor eiseres op 1 januari 2012 niet mogelijk om, zonder kosten, nog onder de met de uitvoerende partijen gemaakte afspraken uit te komen, aldus eiseres. De rechtbank passeert dit betoog, nu vast staat dat eiseres pas op 6 juli 2012, dus ruim na de uiterlijke realisatietermijn, een juridisch bindende overeenkomst met de aannemer heeft gesloten.
14. Voor zover eiseres een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel door te verwijzen naar een andere vestiging van eiseres is de rechtbank met verweerder van oordeel dat geen sprake is van een gelijk geval. Niet alleen was er bij dat andere project – [naam 4] – sprake van een “tijdige” gereedmelding en dus voldaan aan artikel 14, eerste lid, onder b, van de Regeling, ook betrof het daar een huursituatie waarbij de aanschaf van inventaris in het licht van de subsidie anders moet worden beoordeeld dan in het geval van eiseres. Bij eiseres kan niet volgehouden worden dat met de enkele aanschaf van inventaris vóór 1 januari 2012 uitvoering is gegeven aan het project in de zin van de artikelen 1 en 14 van de Regeling. Deze beroepsgrond kan daarom niet slagen.
15. Hieruit volgt dat verweerder in beginsel bevoegd was om op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Awb de verleende subsidie lager vast te stellen. De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar betoog dat de nihilstelling in strijd is met de Regeling, nu artikel 14 van Pro de Regeling zowel het realiseren van het project als het behalen van de realisatietermijn tot doel heeft. Dat het project inmiddels, jaren later, wel is gerealiseerd kan daar niet aan af doen.
16. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres zich in deze procedure over de nihilstelling niet met succes beroepen op overmacht bij het niet behalen van de realisatietermijn. Eiseres had de verlenging van de realisatietermijn tot 1 januari 2012 immers kunnen aanvechten als zij voorzag dat die datum niet haalbaar was en zij had daarbij een beroep op overmacht kunnen doen. Eiseres heeft van die mogelijkheid echter geen gebruik gemaakt. Evenmin heeft zij een nieuw verzoek om uitstel ingediend - naar ter zitting uiteen is gezet - omdat verweerder al had aangegeven dat een volgend verzoek afgewezen zou worden. Tegen een afwijzing van een dergelijk verzoek door verweerder had eiseres rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Nu hier geen sprake was van een onverwachte situatie – de vertraging in het nieuwbouwproject als gevolg van de houding van de gemeente Amsterdam duurde immers al vanaf 2004 – had van eiseres een actievere houding verwacht mogen worden.
17. Ten aanzien van de vraag of verweerder in dit geval van de bevoegdheid tot nihilstelling gebruik mocht maken overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat driemaal uitstel van de realisatietermijn is verleend met het oog op de specifieke situatie van eiseres in relatie tot het nieuwbouwproject. Volgens verweerder is met een verlenging van de realisatietermijn tot zes jaar na de subsidieaanvraag voldoende rekening gehouden met haar belangen. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid is een nog coulantere opstelling naar andere subsidieaanvragers toe niet geoorloofd. Verweerder heeft daarbij ook betrokken de gevolgen van de nihilstelling voor eiseres, te weten dat er minder fte’s aangetrokken kunnen worden, hetgeen onder meer een grotere werkdruk van het overig lesgevend personeel tot gevolg heeft. Verweerder rekent het eiseres daarbij aan dat zij pas op 6 juli 2012 een aanneemovereenkomst heeft gesloten. Door de uitvoering van de projecten alsnog na de laatste realisatietermijn te starten heeft eiseres bewust het risico aanvaard dat de subsidie geheel terugbetaald moest worden, aldus verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee blijk gegeven van een belangenafweging, waarbij verweerder het belang van een juiste besteding van publieke middelen zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van eiseres bij het behouden van haar subsidie. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid tot nihilstelling en terugvordering van de aan eiseres verleende subsidie kunnen overgaan.
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. C.J. Polak en
mr. D. Bode, leden,in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2015.
mr. D. Bode, leden,in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2015.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.