Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/3485
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 februari 2014 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ‘[bedrijf].’,te Amsterdam, eiseres
(mr. J.L. Piers namens gemachtigde mr. A. Oass),
en
het dagelijks bestuur van stadsdeel West van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde N. Smit).
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het perceel [adres] te [woonplaats], strekkende tot het staken, althans terug brengen tot een ondergeschikte functie, van de detailhandelsactiviteiten.
Bij besluit van 23 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 28 oktober 2013 ( de invorderingsbeschikking) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat gebleken is dat niet aan de last is voldaan en besloten is over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2014.
Eiseres is vertegenwoordigd door mr. J.L. Piers. Tevens is namens eiseres [belanghebbende] verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde.
Overwegingen
1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder geconstateerd dat in het pand op het adres [adres 1] te [woonplaats] zonder omgevingsvergunning een project wordt uitgevoerd dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan, nu het gebruik van het pand als hoofdzakelijk detailhandel strijdig is met de geldende bestemming groothandel. Verweerder heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd strekkende tot het staken, althans terugbrengen tot een ondergeschikte functie, van de detailhandelsactiviteiten. Dit houdt volgens verweerder in dat niet-zelfstandig functionerende detailhandel wordt gerealiseerd binnen het bedrijf en detailhandel functioneel, in oppervlakte en uitstraling, ondergeschikt is aan de hoofdactiviteit.
1.1.
Verweerder heeft eiseres in het primaire besluit meegedeeld dat de overtreding vóór 1 november 2012 ongedaan moet zijn gemaakt. Tevens heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij, indien zij niet volledig of niet tijdig aan de lastgeving voldoet, op de dag na afloop van de begunstigingstermijn een dwangsom verbeurt van € 10.000,-
2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder besloten het primaire besluit in stand te laten en bij dit besluit een tekening te voegen, inhoudende de vaststelling van de mondeling gegeven optie ter nakoming van de last ten tijde van de lopende begunstigingstermijn.
3.
Bij de invorderingsbeschikking heeft verweerder eiseres meegedeeld dat op 12 november 2012 is geconstateerd dat niet aan de last is voldaan, waardoor op 1 november 2012 van rechtswege een dwangsom van € 10.000,- is verbeurd. Verweerder gaat over tot invordering van de verbeurde dwangsom.
4.
Op grond van artikel 2.1, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van het bouwwerk in strijd met een bestemmingsplan.
4.1.
Op grond van het bestemmingsplan [naam]” (hierna: het bestemmingsplan) rust op het pand de bestemming bedrijven. Op grond van artikel 10 van het bestemmingsplan is op gronden die bestemd zijn voor bedrijven detailhandel uitsluitend toegestaan als ondergeschikte nevenactiviteit van de bedrijven.
4.2.
Op grond van artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Blijkens het tweede lid van voormeld artikel wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
4.3.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang toe te passen in de plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
4.4.
Op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
4.5.
Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
5.
Tussen partijen is niet in geschil dat op het perceel de bestemming groothandel rust. Tevens is niet in geschil dat er ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder c van de Wabo. Verweerder was derhalve bevoegd om handhavend op te treden en eiseres een last onder dwangsom op te leggen.
5.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van concreet zicht op legalisatie of onevenredigheid van handhavend optreden. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er dan ook geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving behoort te worden afgezien.
6.
Eiseres heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk was. Eiseres stelt dat zij verweerder om uitleg en advies heeft gevraagd over het uitvoeren van de last, omdat het onduidelijk was welke maatregelen er getroffen moesten worden om niet meer in strijd met de Wabo te handelen.
7.
De rechtbank overweegt dat verweerder bij besluit van 18 september 2012, ten behoeve van het bestemmingsplan, de term ‘ondergeschikte detailhandel’ nader heeft gedefinieerd. Ondergeschikte detailhandel is volgens dit besluit niet zelfstandig functionerende detailhandel, die wordt gerealiseerd binnen bedrijven en daar functioneel in oppervlakte en uitstraling ondergeschikt aan is. Concreet betekent dit:
- De detailhandelsoppervlakte is maximaal 20% van de bedrijfsoppervlakte, tot een maximum van 100m2 winkeloppervlakte.
- De detailhandelsactiviteiten vinden plaats in een zichtbaar afgebakende ruimte.
- De detailhandel heeft een relatie met de hoofdactiviteit.
Verweerder heeft in het besluit tevens de achterliggende reden toegelicht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met dit besluit een redelijke uitleg heeft gegeven van de term ‘ondergeschikte detailhandel’.
7.1.
De rechtbank overweegt dat er geen grond is voor het oordeel dat in het besluit van 4 oktober 2012 de overtreding en de te nemen herstelmaatregelen niet duidelijk zijn en dat eiseres redelijkerwijs niet heeft kunnen begrijpen wat gedaan of nagelaten moest worden teneinde toepassing van de aangekondigde maatregel te voorkomen. Uit het besluit van 4 oktober 2012 blijkt dat de overtreding het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het pand als hoofdzakelijk detailhandel betreft. Verweerder heeft in het besluit opgenomen dat de detailhandelsactiviteiten gestaakt dienen te worden, dan wel teruggebracht dienen te worden naar een ondergeschikte functie. Gelet op de door verweerder gegeven voorwaarden voor ondergeschikte detailhandel, met name het maximum vloeroppervlak en de zichtbare afbakening, bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat de opgelegde last zodanig onduidelijk is dat eiseres redelijkerwijs niet heeft kunnen begrijpen wat gedaan of nagelaten moest worden om toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen.
8.
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat hij zijn bedrijf heeft ingericht naar aanleiding van het advies dat verweerder tijdens het bezoek op 22 oktober 2012 heeft gegeven. Volgens het advies was het mogelijk om bij de ingang van de detailhandel een ‘vrije ruimte’ te hebben die voor groothandel doeleinden gebruikt zou kunnen worden. Eiseres stelt dat verweerder tijdens dat bezoek heeft gezegd dat de situatie goed zou zijn na deze wijzigingen.
8.1.
Verweerder heeft ter zitting betwist dat is gezegd hoe eiseres het bedrijf moest inrichten. Er zijn enkel aanwijzingen gegeven en mogelijke oplossingen aangedragen.
8.2.
De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat de handhavers tijdens het bezoek van 22 oktober 2013 concrete en ondubbelzinnige aan het bestuursorgaan toe te rekenen toezeggingen hebben gedaan waaraan eiseres een in rechte te honoreren verwachting heeft kunnen ontlenen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt verworpen.
9.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de opgelegde last is overtreden.
9.1.
Eiseres heeft zich op in beroep op het standpunt gesteld dat er op 1 november 2012 geen sprake was van een met de Wabo strijdige situatie, omdat zij voldeed aan de gestelde voorwaarden voor detailhandelsactiviteiten in ondergeschikte functie zoals genoemd in de last onder dwangsom.
9.2.
Blijkens het dossier heeft handhavingsinspecteur[naam 1] op 12 november 2013 de ruimte vanaf de entree gemeten en kwam hij tot de conclusie dat het gedeelte dat voor de detailhandel wordt ingezet 140 m² is. Op 1 februari 2013 hebben handhavers[naam 1] en[naam 2] opnieuw een controle uitgevoerd. Tijdens deze controle hebben de handhavers geconstateerd dat de strijdigheid niet is opgeheven, nu de detailhandel 140 m² is. De handhavers hebben ter onderbouwing foto’s en een situatieschets met maten overgelegd.
9.3.
Eiseres heeft aangevoerd dat de handhavers de 40 m² bij de ingang van de bedrijfsruimte hebben aangemerkt als detailhandel, terwijl dit deel van het pand niet behoort bij de detailhandel. Het betreft ‘vrije ruimte’. Deze ruimte wordt hoofdzakelijk gebruikt voor de opslag van dozen en pallets met producten ten behoeve van de groothandel. Op de foto die is genomen om 10.25.36 uur is te zien dat de producten bij de ingang, op pallets staan opgestapeld. Tevens heeft eiseres aangevoerd dat de koeling in de ruimte van 100 m² niet wordt gebruikt voor detailhandel maar voor groothandel. Waardoor deze oppervlakte van 10 m² van de 100m² dient te worden afgetrokken. De totaaloppervlakte van de detailhandelsactiviteiten is derhalve 90 m² en voldoet aan de in de last onder dwangsom gestelde voorwaarde.
9.4.
Met betrekking tot de ruimte van 40 m² bij de ingang van de bedrijfsruimte overweegt de rechtbank als volgt. Het gaat hier om een ruimte waar winkelend publiek doorheen loopt. Zij kunnen spullen die op de pallets staan opgestapeld pakken om af te rekenen. De ruimte is derhalve niet zichtbaar afgebakend van de detailhandelsactiviteiten, waardoor verweerder op goede gronden deze ruimte als behorende bij de detailhandel heeft kunnen aanmerken. Met betrekking tot de koeling overweegt de rechtbank dat eiseres haar stelling dat de koeling niet wordt gebruikt als detailhandel niet heeft onderbouwd. Uit de foto’s in het dossier blijkt dat er in de koeling producten liggen die geschikt zijn voor detailhandel en dat de koeling niet zichtbaar is afgebakend van de detailhandel. Verweerder kon derhalve ook de koeling aanmerken als detailhandel.
9.5.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres op 12 november 2012 beschikte over 140 m² aan bedrijfsoppervlak voor detailhandel, althans meer dan 100 m².
9.6.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet binnen de in het primaire besluit gegeven begunstigingstermijn, dat eindigde op 1 november 2012, gevolg heeft gegeven aan de last met betrekking tot het staken althans terugbrengen van de detailhandelsactiviteit tot een ondergeschikte functie. De rechtbank is voorts van oordeel dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering van de verbeurde dwangsom had dienen af te zien. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het tot invordering van de dwangsom mocht overgaan.
10.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat bij die uitkomst geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar en tegen de invorderingsbeschikking ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.J. Harten, rechter, in aanwezigheid van
mr S. van Douwen, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 februari 2014.
de griffier
de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D:C
SB