Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 13/6286
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 oktober 2014 in de zaak tussen
de stichting Stichting Hell’s Angels Amsterdam, te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. M. Kashyap),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder
(gemachtigde: mr. E.A. Minderhoud).
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres en haar bestuursleden [bestuurslid], [bestuurslid 2] en [bestuurslid 1] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 18 september 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2013.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door mr. C.L. Heijnen-Bos en [bestuurslid], bestuurslid van eiseres. Tevens is verschenen [bestuurslid 5], secretaris van [firma] [firma 1].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam gemachtigde], ambtenaar bij de Dienst Ruimtelijke Ordening, [naam gemachtigde 1], ambtenaar bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (Omgevingsdienst) en [naam gemachtigde 2], ambtenaar bij de Directie Juridische Zaken van de gemeente Amsterdam.
Overwegingen
1.1. Sinds 22 oktober 2012 is eiseres eigenaar van het bedrijfspand [straat] te Amsterdam (het pand). Volgens het Handelsregister zijn op genoemd adres (onder meer) gevestigd de eenmanszaak [firma 3] van [bestuurslid 4] en [firma 1].
1.2. Eiseres heeft als statutair doel het bundelen en organiseren van activiteiten van en voor jongeren/motorliefhebbers en het werkzaam zijn in hun belang, hetgeen zij tracht te bereiken door, kort weergegeven, het in stand houden van motorwerkplaatsen, motorgarages, motorstallingen en een clubhuis, het bekend maken van en propaganda maken voor haar doel, waaronder imagoverbetering, en het zich bezig houden met projecten die dit doel ondersteunen.
1.3. Begin december 2012 ontstond naar aanleiding van een artikel in de [krant] bij verweerder het vermoeden dat het pand in gebruik was als clubhuis van eiseres. Toezichthouders van verweerder hebben daarop op maandag 10 december 2012, dinsdag 5 februari 2013 en dinsdag 19 maart 2013 het pand gecontroleerd op de naleving van het ter plaatse geldende bestemmingsplan[naam] (het bestemmingsplan). Dinsdagavond is de vaste clubavond van eiseres.
1.4. Het constateringsverslag van 10 december 2012 vermeldt dat toezichthouders van de Dienst Milieu en Bouwtoezicht, vergezeld door verbalisanten van de politie, op genoemde datum een controle hebben uitgevoerd en dat op het moment van de controle in het pand geen bedrijfsactiviteiten werden uitgevoerd. Op de begane grond werden schilderwerkzaamheden en vloerafwerkingen aangetroffen, die volgens mededeling van [bestuurslid 4] (de rechtbank begrijpt: [bestuurslid 4]) verband hielden met het voornemen daar motoren te poetsen en te stallen en kleine reparaties uit te voeren. Op de eerste verdieping werden een kantoor en een kantine aangetroffen, inclusief een keuken en een (door de vorige gebruiker geplaatste) bar. De wanden van het trappenhuis naar de eerste verdieping en van het kantoor en de bar waren behangen met Hells Angels attributen.
1.5. Op dinsdag 5 februari 2013 omstreeks 22.00 uur hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst, vergezeld door verbalisanten van de politie Amsterdam-Amstelland, blijkens het op 6 februari 2013 opgemaakte constateringsverslag in het pand geen bedrijfsactiviteiten geconstateerd. Op de begane grond werd een werkplaats en een stalling voor motoren aangetroffen. De toezichthouders werd de toegang tot de eerste verdieping geweigerd.
1.6. De politie heeft op 5 februari 2013, tussen 19.00 en 23.00 uur, waargenomen dat tussen de 25 en 30 personen het pand betraden. In ieder geval zeven van hen droegen kleding met uitingen en attributen van de Hells Angels. In de periode van 27 november 2012 tot en met 28 januari 2013 heeft de politie het pand 25 keer geobserveerd. Daarbij zijn op de dinsdagavonden motoren en auto’s van Hells Angels voor het pand aangetroffen.
1.7. Op 8 februari 2013 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom tegen het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van, kort weergegeven, (een deel van) het pand of (een deel van) de eerste verdieping als ruimte voor het houden van bijeenkomsten van de motorclub de Hells Angels en als horecaruimte.
1.8. Eiseres heeft haar zienswijze kenbaar gemaakt bij brief van 15 februari 2013 en deze mondeling aangevuld op 11 maart 2013. Eiseres heeft daarin het standpunt ingenomen dat geen sprake is van gebruik van het pand als clubhuis of voor bijeenkomsten van eiseres. De begane grond van het pand verhuurt eiseres aan [bestuurslid 4], handelend onder de naam [firma 3], en aan [firma 1], met het recht van gezamenlijk gebruik van de vergaderruimte en de kantine/bar op de eerste verdieping van het pand. [firma 3] is een eenmanszaak voor het poetsen, stallen en klein onderhoud van motoren. De klanten en huurders van [firma 3] mogen gebruik maken van de sanitaire voorzieningen beneden. Ook kunnen zij boven in de kantine (kosteloos) een drankje nuttigen, in afwachting van de poetsbeurt of reparatie, dan wel na het stallen van de motor. Ook mag [firma 3] gebruik maken van de vergaderruimte op de eerste verdieping. Verder is volgens eiseres sprake van gebruik als kantoorruimte door huurder [firma 1]. [firma 1] vergadert wekelijks met haar bestuur, leveranciers en/of vrijwilligers, veelal op de dinsdagavond. Dit was ook het geval op 5 februari 2013. Er wordt daarbij/daarna (kosteloos) een drankje genuttigd in de kantine. Volgens de bij het ter plaatse geldende bestemmingsplan behorende lijst van bedrijfstypes is een besloten consumptie inrichting (een kantine) ten behoeve van het bedrijf dat in het gebouw is gevestigd toegestaan. Van gebruik van het pand voor horeca-activiteiten is geen sprake. Volgens het bestemmingsplan is het gebruik als kantoorruimte ten behoeve van het bedrijf van [firma 1] toegestaan. Er wordt niet betwist dat ten tijde van de observaties sympathisanten van eiseres in het pand aanwezig waren. Sommigen daarvan zijn huurders van stallingsplaatsen bij [firma 3] en/of vrijwilligers van [firma 1].
1.9. Op dinsdag 19 maart 2013, omstreeks 21.30 uur, hebben de toezichthouders van de Omgevingsdienst, vergezeld door verbalisanten van de politie Amsterdam-Amstelland, een controle uitgevoerd. Het op 20 maart 2013 opgemaakte constateringsverslag vermeldt dat de toezichthouders geen bedrijfsactiviteiten hebben kunnen constateren, omdat hen de toegang tot het pand werd geweigerd.
1.10. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres en haar bestuursleden [bestuurslid], [bestuurslid 2] en [bestuurslid 1]:
I. op straffe van een dwangsom voor eiseres van € 20.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 100.000,-, en op straffe van een dwangsom voor de individuele bestuursleden van € 10.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 50.000,-, gelast om per direct het gebruik van (een deel van) het pand, althans van (een deel van) de eerste verdieping van het pand, althans van de op (een deel van) de eerste verdieping aanwezige ruimte met barinrichting, zowel als ruimte voor het houden van bijeenkomsten, alsmede als horecaruimte c.q. als ruimte ten behoeve van het uitoefenen van horeca-activiteiten, welke activiteit niet kan worden aangemerkt als een ondergeschikte nevenfunctie ten behoeve van de hoofdfunctie bedrijvigheid, te staken en gestaakt te houden. Van overtreding van de last is in ieder geval sprake bij clubbijeenkomsten, vergaderingen of bijeenkomsten van de Hells Angels of daaraan gelieerde organisaties (last I);
II. op straffe van een dwangsom voor eiseres van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 50.000,-, en op straffe van een dwangsom per geconstateerde overtreding voor de individuele bestuursleden van € 2.500,-, met een maximum van € 25.000,-, gelast per direct het gebruik van (een deel van) het pand ten behoeve van een zelfstandige kantoorfunctie te staken en gestaakt te houden (last II).
Verweerder stelt zich in het primaire besluit op het standpunt dat de ruimte met barinrichting op de eerste verdieping van het pand wordt gebruikt voor het houden van bijeenkomsten en/of horecagebruik, en - naar aanleiding van de zienswijze van eiseres – dat de aanwezige kantoorruimte op de begane grond, alsmede de kantoor- c.q. vergaderruimte op de eerste verdieping, van het pand wordt gebruikt ten behoeve van een zelfstandige kantoorfunctie door eiseres en [firma 1]. Dit gebruik is volgens verweerder in strijd met artikel 5, eerste lid, en met artikel 15, eerste lid, van het bestemmingsplan. Verweerder beschouwt eiseres en haar bestuursleden als pleger van de overtreding. Volgens verweerder staan eiseres en [firma 1], zoals ook al uit de naam van [firma 1] blijkt, dusdanig nauw met elkaar in verband dat, zeker ten aanzien van de bijeenkomsten op dinsdagavond, de activiteiten van [firma 1] aan eiseres zijn toe te schrijven en het gebruik door [firma 1] van de eerste verdieping van het pand wordt beschouwd als gebruik door eiseres. Van een concreet zicht op legalisatie is geen sprake omdat verweerder het geconstateerde gebruik planologisch ongewenst acht.
1.11. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd, onder overneming van het advies van 16 september 2013 van de bezwaarschriftenadviescommissie (de commissie).
1.12. De commissie stelt zich ten aanzien van last I, kort weergegeven, op het standpunt dat eiseres het pand in strijd met de bestemming als clubhuis gebruikt. Op grond van onder meer de constateringen bij de controles op 10 december 2012, 5 februari 2013 en 19 maart 2013 kunnen de activiteiten van [firma 3] en [firma 1] niet anders worden gezien dan als clubactiviteiten van eiseres, omdat [firma 3] en [firma 1] exact uitvoering geven aan de statutaire doelstellingen van eiseres. Het geheel van activiteiten kan niet anders worden gezien dan als gebruik van het pand als clubhuis van eiseres. [firma 1] is geen zakelijke dienstverlener. Dit betekent dat [firma 1] en [firma 3] onderdelen zijn van eiseres en dat sprake is van een schijnconstructie.
Ten aanzien van last II stelt de commissie zich op het standpunt, kort weergegeven, dat de activiteiten van eiseres inclusief de activiteiten van [firma 1] niet kunnen worden aangemerkt als zakelijke dienstverlening, omdat niet is gebleken van diensten die aan de zakelijke sector worden verleend en evenmin is gebleken dat de geleverde diensten een bedrijfsmatig karakter hebben. Volgens de commissie is, gelet op de plansystematiek en een redelijke uitleg van de planregels, het gebruik van het pand als zelfstandige kantoorfunctie binnen de bestemming ‘Industrie- en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven (BbIII)’ in strijd met de artikelen 5 en 12 van de planregels. Een kantoor is binnen die bestemming alleen als nevenruimte toegestaan. De commissie kent in dit kader mede betekenis toe aan het gegeven dat in artikel 6 van de planregels een aparte kantoorbestemming is opgenomen. Hieruit volgt dat zelfstandige kantoren alleen zijn toegestaan binnen de bestemming ‘Kantoren (Kb)’. Gelet hierop kent de commissie geen zelfstandige betekenis toe aan het begrip ‘kantoren’ op de lijst van bedrijfstypen, behorend bij de bestemming ‘Industrie- en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven (BbIII)’.
Op grond van hetgeen is overwogen ten aanzien van last I is geen sprake van discriminatie. Evenmin is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat in soortgelijke gevallen andere organisaties op dezelfde wijze zouden worden benaderd.
Nu het pand in strijd met het bestemmingsplan als clubhuis van eiseres wordt gebruikt, faalt reeds om die reden het beroep op het overgangsrecht van het (ontwerp)bestemmingsplan [naam 1]. Overigens is niet in geschil dat gebruik van het pand als clubhuis in strijd is met zowel het bestemmingsplan als met het (ontwerp)bestemmingsplan [naam 1].
Er zijn geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake en evenmin van overige omstandigheden die maken dat de opgelegde last niet evenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Verweerder heeft aan het belang van het dienen van een goede ruimtelijke ordening meer gewicht toegekend dan aan het belang van eiseres om het pand te gebruiken als clubhuis voor het houden van bijeenkomsten en voor het organiseren van aan de motorclub en dus aan eiseres toe te rekenen activiteiten, aldus de commissie.
1.13. Bij uitspraak van 31 [maand] 2013 (AWB 13/2428) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eiseres om een voorlopige voorziening hangende bezwaar afgewezen wat betreft last I. Wat betreft last II heeft de voorzieningenrechter dit verzoek toegewezen en het primaire besluit geschorst tot zes weken na de nog te nemen beslissing op bezwaar.
2.
Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de lasten onder dwangsom zien op het staken en het gestaakt houden van het gebruik door eiseres van de bovenverdieping van het pand voor het houden van bijeenkomsten dan wel voor horeca-activiteiten en/of als zelfstandige kantoorruimte. Het gaat verweerder om het door de toezichthouders en de politie waargenomen feitelijk gebruik. Anders dan in het bestreden besluit is vermeld, richt last I als geformuleerd in het primaire besluit zich niet tegen het gebruik van de begane grond door [firma 3] voor het stallen, poetsen en repareren van motoren. Evenmin richt last I zich tegen het gebruik van de bovenverdieping voor het aanbieden van koffie of een andere (non-alcoholische) versnapering aan of het gebruik van het sanitair door klanten van [firma 3]. Last II richt zich niet tegen het gebruik van kantoorruimte door [firma 3]. Al dit gebruik is in overeenstemming met het bestemmingplan, mits ondergeschikt aan het stallen, poetsen en repareren van motoren, aldus verweerder.
3.
De rechtbank begrijpt uit hetgeen verweerder ter zitting heeft gesteld dat last I en II zich niet richten op het gebruik door [firma 3] van de begane grond en de eerste verdieping van het pand. De rechtbank zal zich daarom beperken tot de beoordeling of het gebruik van het pand door [firma 1], een gebruik dat door verweerder aan eiseres wordt toegeschreven, als een overtreding kan worden aangemerkt en of eiseres en haar bestuurders als overtreders kunnen worden aangemerkt. De rechtbank ziet aanleiding eerst de in dit verband aangevoerde beroepsgronden tegen last II te bespreken.
Ten aanzien van de last tot het staken van het gebruik van het pand als zelfstandige kantoorruimte (last II)
3.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat een gebruik van de kantoorruimte op de begane grond en van de kantoor-/vergaderruimte en de bedrijfskantine op de bovenverdieping ten behoeve van een zelfstandige kantoorfunctie door [firma 1] in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Eiseres voert daartoe aan dat zakelijke dienstverlening als zelfstandige kantoorruimte is toegelaten in categorie 1 (vloeroppervlak minder dan 150 m²) en categorie 2 (vloeroppervlak gelijk aan of meer dan 150 m²) van de lijst van bedrijfstypen, behorende bij de planregels.
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de plansystematiek volgt dat op de locatie van het pand geen zelfstandige kantoorfunctie is toegestaan en dat een zelfstandig kantoor alleen is toegestaan op de bestemmingsvlakken met die specifieke bestemming. In het verweerschrift wijst verweerder er verder op dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 4 april 2012 (ECLI:NL:RVS: 2012:BW0780) heeft geoordeeld dat een aan de hoofdbestemming ondergeschikte en naar oppervlakte beperkte kantoorfunctie in de planregels ook een beperking inhoudt van in een lijst van bedrijfsactiviteiten opgenomen kantoorfuncties. Gelet hierop stelt verweerder zich op het standpunt dat het gebruik als zelfstandig kantoor niet is toegestaan, omdat niet is voldaan aan de in artikel 5, eerste en derde lid, van de planregels gegeven beperking voor hetgeen is bepaald in artikel 5, eerste lid, in samenhang met artikel 1, dertiende lid, van de planregels.
3.3.
In artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang tot handhaving van de regels welke het college uitvoert.
3.4.
In artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
3.5.
Op grond van de plankaart behorende bij het bestemmingsplan rust op de betrokken gronden de bestemming ‘Industrie en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven (BbIII)’.
In artikel 5, eerste lid, van de planregels is bepaald dat de gronden, op de kaart bestemd voor Industrie- en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven (BbIII), zijn aangewezen voor gebouwen en technische installaties ten dienste van industrie, handel en bedrijven, een en ander met inbegrip van daarbij behorende kantoor- en andere nevenruimten, erven, al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen, ontsluitingswegen, ontsluitingssporen, groenvoorzieningen en water.
In artikel 5, tweede lid, is bepaald dat op de in lid 1 genoemde gronden slechts mag worden gebouwd ten dienste van de aldaar omschreven bestemming.
In artikel 5, derde lid, is bepaald, voor zover hier van belang, dat voor de in lid 2 bedoelde gronden en bebouwing per bedrijfsvestiging een maximumvloeroppervlak geldt voor kantoorruimten van 30% van het brutovloeroppervlak.
In artikel 6, eerste lid, van de planregels is bepaald dat de gronden, op de kaart bestemd voor Kantoren (Kb), zijn aangewezen voor kantoorgebouwen, met inbegrip van daarbij behorende nevenruimten, portiersloges, erven, al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen, ontsluitingswegen, groenvoorzieningen en water.
Uit artikel 12, eerste lid, in samenhang met artikel 1, aanhef en onder 13, van de planregels, volgt dat de gronden en/of bebouwing op de bestemmingsvlakken BbIII mogen worden gebruikt voor bedrijven opgenomen in de categorieën 1 tot en met 3 van de lijst van bedrijfstypen, die als bijlage van deze voorschriften deel uitmaakt.
In artikel 15, eerste lid, van de planregels is bepaald dat het verboden is de in het bestemmingsplan begrepen gronden en de zich daarop bevindende bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming of de daarbij behorende voorschriften.
In de ‘Categorale bedrijfsindeling Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam per 1 januari 1995’ van de als bijlage bij de planvoorschriften gevoegde lijst van bedrijfstypen, staat onder ‘Zakelijke dienstverlening’, voor zover van belang:
SBI-code Omschrijving Categorie
84.
excl. Zakelijke dienstverlening
.95 en .97 (kantoren):
- vloeroppervlak < 150 m² 1
- vloeroppervlak >= 150 m² 2
84.95
Beurzen, tentoonstellingsgebouwen 3
84.97
Veilinggebouwen e.d. 3
3.6.
De rechtbank overweegt dat de artikelen 1, aanhef en onder 13, 5, eerste lid, en 12, eerste lid, van de planregels, in onderlinge samenhang gelezen, in beginsel ruimte laten voor het door eiseres ingenomen standpunt dat in het plangebied op de gronden bestemd voor Industrie- en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven (BbIII) zakelijke dienstverlening is toegestaan in zelfstandige kantoorruimte van minder dan 150 m² in categorie 1 en in zelfstandige kantoorruimte vanaf 150 m2 in categorie 2 van de lijst van bedrijfstypen, als weergegeven in overweging 3.5. Uit artikel 5, derde lid, van de planregels volgt echter dat op de genoemde gronden een bedrijf maximaal 30% van zijn brutovloeroppervlak voor kantoorruimten mag aanwenden. De rechtbank stelt aldus vast dat op grond van de letterlijke tekst de planregels op dit punt innerlijk tegenstrijdig zijn. In dat geval dient op grond van een redelijke uitleg van de planregels de bedoeling van de planwetgever te worden vastgesteld. De plantoelichting kan hieraan bijdragen.
3.7.
Uit de plantoelichting, paragrafen 3.3 en 3.6, volgt dat het bestemmingsplangebied onderdeel is van het [naam] en onder meer is bestemd voor grootschalige bedrijfsactiviteiten als distributie, transport, de grafische sector, op- en overslag van aardolieproducten, bulkgoedbehandeling, visserij, offshore, elektriciteitsproductie, afvalstoffenverwerking, procesindustrie en chemische industrie, Schipholgebonden bedrijvigheid, en ‘high tech’-bedrijven. Het gebied is in de regio Amsterdam een van de weinige gebieden waar nog grootschalige en milieuvragende bedrijvigheid mogelijk is. De concentratie van genoemde bedrijfsactiviteiten betekent dat in dit gebied diverse vormen van milieubelasting kunnen voorkomen in de vorm van geluidsproductie en emissies van stoffen. Woonbebouwing, maar ook de aanwezigheid van kantoren kan een beperkende factor zijn bij vestiging van milieubelastende bedrijven. Op pagina 4041 van de plantoelichting staat dat, behalve de extensieve bedrijvigheid, zogenoemde kantoorachtige bedrijvigheid voorkomt in de deelgebieden BbII en BbIII als gevolg van het feit dat de grens tussen kantoren en bedrijven niet scherp valt te trekken. Dit geldt zeker voor logistieke functies, waarbij vergaande automatisering kantoorfaciliteiten in en nabij van oudsher traditionele bedrijfsterreinen noodzakelijk maakt. De Schipholgebonden bedrijvigheid is veelal logistiek van aard. Uit pagina’s 4035 en 4036 van de plantoelichting volgt dat het plangebied grotendeels een bereikbaarheidsprofiel C heeft en dat voor dergelijke locaties wordt uitgegaan van een aandeel kantoorruimte tot een maximum van 30% van het totale bedrijfsvloeroppervlak, welke norm naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders (het college) voldoende waarborgen biedt dat de locatie zich niet ontwikkelt tot een kantorenlocatie die concurreert met de specifiek daartoe aangewezen gebieden elders. Grote bedrijven met bijvoorbeeld veel logistieke functies dienen binnen deze 30-procentsnorm voldoende kantoorruimte te kunnen realiseren om hun bedrijfsfuncties te kunnen uitoefenen. Een maximumkantooroppervlak naast een maximumpercentage is naar de mening van het college niet wenselijk en zou volkomen in tegenspraak zijn met de beoogde schaal van de bedrijfsvestigingen in het plangebied, waar juist vooral vestigingsmogelijkheden worden geboden voor grootschalige activiteiten met een uitgesproken mobiliteitsprofiel C, zoals distributie- en productiebedrijven. Uit pagina 4038 van de plantoelichting volgt dat na onderzoek is gebleken dat slechts één bedrijf in het bestemmingsplangebied is gevestigd met een hoger percentage kantoorgedeelte dan het standaard toegestane gedeelte van 30% van het brutovloeroppervlak en dat slechts één aanvraag is gedaan om medewerking te verlenen aan verruiming van het toegestane gedeelte kantoorvloeroppervlak van 30% naar 70%. Op grond hiervan is het college tot het oordeel gekomen dat het niet gewenst is om in zijn algemeenheid het toegestane deel voor kantoorvloeroppervlak van 30% naar 70% te verhogen, omdat met name het locatiebeleid zich daartegen verzet, welk beleid in de toekomst door alle mobiliteitsvraagstukken waarvoor gemeente, regio en rijk staan, alleen in belang zal toenemen, en omdat in de nabije omgeving van het plangebied andere gebieden zijn gelegen waar ruime mogelijkheden zijn voor kantoorachtige bedrijven en kantoren.
3.8.
De rechtbank leidt uit hetgeen hiervoor in overweging 3.7 is weergegeven af dat de planwetgever heeft beoogd om in het plangebied op de gronden bestemd voor Industrie- en bedrijfsgebouwen met bijbehorende erven (BbIII) als bedoeld in artikel 5 van de planregels per bedrijfsvestiging maximaal 30% van het brutovloeroppervlak als kantoorruimte toe te staan. Op grond daarvan is de rechtbank van oordeel dat de plantoelichting de conclusie rechtvaardigt dat op de genoemde gronden geen zelfstandige kantoorruimte is toegestaan. Dit betekent dat het gebruik van de het pand ten behoeve van een zelfstandige kantoorfunctie door [firma 1] met het bestemmingsplan in strijd is en dat in zoverre sprake is van een overtreding.
3.9.
De rechtbank stelt vast dat last II uitsluitend aan eiseres, en niet aan [firma 1], is opgelegd. Uit hetgeen aan het primaire besluit en het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, komt naar voren dat verweerder eiseres als (feitelijk) gebruiker van het pand beschouwt. Verweerder heeft verder ter zitting bevestigd dat eiseres niet in haar hoedanigheid van eigenaar/verhuurder van het pand is aangeschreven maar als gebruiker. De rechtbank dient gelet daarop te beoordelen of eiseres als overtreder kan worden aangemerkt en of, zoals verweerder heeft gesteld, het gebruik van het pand door [firma 1] kan worden aangemerkt als gebruik door eiseres. De rechtbank overweegt daarbij dat het opleggen van een last onder dwangsom een voor de betrokkene belastend besluit is, waarbij het aan het handhavend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat het in beginsel aan verweerder is om aannemelijk te maken dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt.
3.10.
Eiseres voert aan dat zij en [firma 1] afzonderlijke rechtspersonen zijn, met eigen bestuursleden. Hieraan doet niet af dat de bestuursleden van [firma 1] en 12 tot 14 van haar in totaal ongeveer 20 vrijwilligers, Hells Angels zijn. [firma 1] is bovendien opgericht in [maand] 2009, ruim voordat het pand door eiseres werd verworven. [firma 1] is ook geen projectgroep van eiseres, nu daarvoor volgens de statuten van eiseres is vereist dat een bestuurslid zoveel mogelijk deel uitmaakt van iedere projectgroep, hetgeen hier niet het geval is. Eiseres verhuurt het pand aan [bestuurslid 4], handelend onder de naam [firma 3], en aan [firma 1], omdat dit bedrijven zijn die activiteiten verrichten die aansluiten bij de doelstellingen van eiseres. [firma 1] is een stichting die zich met name bezighoudt met het jaarlijks organiseren van de [evenement]-conventie in de RAI. [firma 1] heeft hier nagenoeg een dagtaak aan. Het bestuur van [firma 1] wordt bij de organisatie geholpen door een vaste kern van de hiervoor vermelde, ongeveer 20, vrijwilligers. De bestuursleden van [firma 1] maken dagelijks gebruik van de kantoorruimte op de begane grond en van de kantoor/vergaderruimte en de bedrijfskantine op de eerste verdieping. Eiseres heeft in beroep een aantal op [firma 1] betrekking hebbende stukken overgelegd, waaronder een huurovereenkomst met eiseres, een jaarrekening over het jaar 2011, een belastingaanslag over 2011, een uittreksel uit het handelsregister, bankafschriften van eiseres waarop betalingen door [firma 1] zijn vermeld, een licentieovereenkomst met [evenement] Expo NL v.o.f. en een verklaring van laatstgenoemde onderneming.
3.11.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat [firma 1] moet worden aangemerkt als een projectgroep als bedoeld in de statuten van eiseres, waarvan de activiteiten aansluiten bij het statutaire doel van eiseres, omdat [firma 1] zich vooral bezighoudt met de jaarlijkse [evenement]-conventie in de RAI te Amsterdam en eiseres in 2013 een stand had op die conventie, onder andere bemand door een voormalige [functie] van eiseres, die als leerling-tatoeëerder werkt in een tattooshop van een sympathisant van eiseres. Verder is volgens verweerder geen sprake van door [firma 1] verrichte zakelijke dienstverlening, omdat het pand zuiver in de vorm van een niet-commercieel kantoor wordt gebruikt, geheel dan wel grotendeels ten behoeve van eiseres, alsmede als clubhuis. Niet is gebleken van diensten die aan de zakelijke sector worden verleend en evenmin is gebleken dat de geleverde diensten een bedrijfsmatig karakter hebben. De secretaris van [firma 1] heeft, in tegenstelling tot hetgeen in het bezwaarschrift is vermeld, tegenover de commissie verklaard dat hij vrijwilligerswerk verricht voor [firma 1] en daarnaast een baan heeft. Verweerder baseert zich verder op het feit dat bij de controles van 10 december 2012, 5 februari 2013 en 19 maart 2013 steeds personen in zogenaamde ‘Full Color’-jassen van de Hells Angels zijn aangetroffen, evenals een als bar ingerichte ruimte met attributen en memorabilia van de motorclub Hells Angels. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat uit de overgelegde licentie-overeenkomst evenmin kan worden opgemaakt dat sprake is van zakelijke dienstverlening.
3.12.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de activiteiten van [firma 1] integraal als activiteiten van eiseres moeten worden aangemerkt. Uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dat [firma 1] zelfstandig aan het rechtsverkeer deelneemt. De rechtbank betrekt hierbij dat [firma 1] sinds 2009 als stichting in het handelsregister van de Kamer van Koophandel Amsterdam staat ingeschreven en haar statuten heeft gedeponeerd. Ook betrekt de rechtbank hierbij de door eiseres overgelegde, in overweging 3.10 genoemde, op [firma 1] betrekking hebbende stukken. Gelet hierop is er, anders dan verweerder stelt, geen grond voor het oordeel dat een reële (bedrijfs)activiteit door [firma 1] volledig ontbreekt.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik door [firma 1] van het pand ten behoeve van een zelfstandige kantoorfunctie, dat zoals hiervoor is overwogen in strijd is met het bestemmingsplan, als gebruik door eiseres is aan te merken. Verweerder heeft eiseres dus ten onrechte als feitelijke overtreder aangemerkt en heeft last II ten onrechte aan eiseres (en haar bestuurders) opgelegd.
Ten aanzien van de last tot het staken van het gebruik van het pand voor het houden van bijeenkomsten en voor horeca-activiteiten (last I)
3.13.
Last I heeft betrekking op (club)bijeenkomsten en horeca-activiteiten. Niet in geschil is dat bijeenkomsten in het pand hebben plaatsgevonden.
3.14.
Voor zover verweerder in last I tot uitdrukking heeft gebracht dat gebruik van het pand voor het houden van bijeenkomsten in het kader van een zelfstandige kantoorfunctie moet worden gestaakt, is de rechtbank - onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 3.5 tot en met 3.8 is overwogen - van oordeel dat een dergelijk gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De door eiseres gestelde uitoefening door [firma 1] van een zelfstandige kantoorfunctie in het pand is immers niet toegestaan, zodat een daarvan afgeleid gebruik voor het houden van bijeenkomsten evenmin is toegestaan. Geconstateerd moet echter worden dat last I, evenals last II, niet aan [firma 1] is opgelegd, maar uitsluitend aan eiseres. Uit hetgeen aan het primaire besluit en het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, komt naar voren dat verweerder eiseres als (feitelijk) gebruiker van het pand beschouwt. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat eiseres niet in haar hoedanigheid van eigenaar/verhuurder van het pand, maar in haar hoedanigheid van feitelijk gebruiker, is aangeschreven. Dit betekent dat moet worden beoordeeld of verweerder eiseres terecht als feitelijk overtreder heeft aangemerkt.
3.15.
Niet in geschil is dat een gebruik van het pand voor horeca-activiteiten niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Eiseres betwist echter dat het gebruik door [firma 1] (mede) is aan te merken als horeca-activiteit. Naar het oordeel van de rechtbank kan in het midden blijven hoe dit gebruik moet worden gekwalificeerd, nu ook hier eerst de vraag moet worden beantwoord of het gestelde gebruik van het pand door [firma 1] kan worden aangemerkt als gebruik door eiseres.
3.16.
Eiseres betwist het door verweerder ingenomen standpunt dat [firma 1] een schijnconstructie is, bedoeld om te verhullen dat eiseres het pand gebruikt voor clubbijeenkomsten en horeca-activiteiten. In het pand worden volgens eiseres uitsluitend activiteiten door [firma 1] uitgevoerd. [firma 1] vergadert wekelijks met haar bestuur, leveranciers en/of vrijwilligers, veelal op de dinsdagavond. Er wordt daarbij/daarnaast kosteloos een drankje genuttigd in de kantine. Volgens eiseres was bij de controles sprake van bestuursvergaderingen van [firma 1]. [firma 1] heeft, zoals hiervoor in overweging 3.10 vermeld, een vaste kern van ongeveer 20 vrijwilligers, van wie ongeveer 12 tot 14 personen Hells Angels zijn, de overigen niet. Deze vergaderingen van [firma 1] zijn geen clubbijeenkomsten van eiseres. Personen zonder binding met eiseres zouden ook niet zomaar worden toegelaten tot dergelijke clubbijeenkomsten. Dat tijdens de controles op 5 februari 2013 en 19 maart 2013 toegang tot (de bovenverdieping van) het pand is geweigerd, is eiseres niet aan te rekenen. Verweerder heeft hieraan niet de conclusie kunnen verbinden dat niet [firma 1], maar eiseres feitelijk gebruiker is van de bovenverdieping van het pand.
3.17.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat van een schijnconstructie sprake is, omdat eiseres het eigen gebruik voor clubbijeenkomsten van haar eigen organisatie en horeca-activiteiten tracht te verhullen door [firma 1] naar voren te schuiven als gebruiker van het pand. Verweerder wijst er daarbij op dat het in stand houden van een clubhuis een statutaire doelstelling is van eiseres, dat eiseres de uitkoopsom van het voormalige clubhuis heeft aangewend voor de aankoop van het pand, dat een deel van de eerste verdieping van het pand als barruimte is ingericht, dat de wanden van het kantoor en het trappenhuis naar de eerste verdieping van het pand zijn behangen met attributen van de motorclub Hells Angels en dat de wanden van de bar waren behangen met parafernalia van de Hells Angels, dat de vergaderingen van [firma 1] in de regel plaatsvinden op dinsdagavond, de vaste clubavond van eiseres, dat [firma] synoniem is voor de Hells Angels, dat een groot aantal stallingsplaatsen op de begane grond aan sympathisanten van eiseres is verhuurd en dat de bestuurders en een groot aantal van de vrijwilligers van [firma 1] Hells Angels zijn. De stelling van eiseres dat bij de controles sprake was van bestuursvergaderingen van [firma 1], is niet geloofwaardig en verklaart ook niet waarom de toegang tot de eerste verdieping van het pand werd geweigerd. De gevolgen van die weigeringen bij de controles op 5 februari 2013 en 19 maart 2013 komen voor risico van eiseres en [firma 1], aldus verweerder.
3.18.
Ook ten aanzien van last I geldt dat sprake is van een belastend besluit en dat het in beginsel aan verweerder is om aannemelijk te maken dat sprake is van een overtreding door eiseres. Eiseres betwist niet dat bijeenkomsten worden gehouden in het pand, maar stelt dat dit bijeenkomsten zijn van [firma 1] en geen clubbijeenkomsten van eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, mede gelet op hetgeen eiseres daar tegenover heeft gesteld, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het pand gebruikt wordt voor clubbijeenkomsten van eiseres. Uit de door verweerder genoemde omstandigheden kan niet zonder meer worden opgemaakt dat sprake is van clubbijeenkomsten van eiseres, mede in aanmerking genomen dat [firma 1] zelfstandig aan het rechtsverkeer deelneemt en verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat feitelijke activiteiten van [firma 1] materieel volledig ontbreken. De rechtbank betrekt bij haar oordeel verder dat de toezichthouders van verweerder en de politie feitelijk geen clubactiviteiten en/of horeca-activiteiten van eiseres in het pand hebben waargenomen. Dat toezichthouders en politie bij verschillende gelegenheden door [firma 3] en [firma 1] de toegang tot (de bovenverdieping van) het pand is geweigerd en dat verweerder daarin herhaaldelijk heeft berust, kan in dit geval niet voor rekening van eiseres worden gebracht. Dat [firma 3] en [firma 1] de facto onderdeel zijn van eiseres is immers niet aannemelijk geworden. Gelet op het bepaalde in artikel 5:27, eerste lid, in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, hebben de toezichthouders, om een last onder dwangsom op te leggen, bovendien toegang tot elke plaats, voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor de vervulling van hun taak, te weten het vergaren van de nodige kennis over de relevante feiten. Het had daarom, mede gelet op het hetgeen hiervoor is overwogen, in dit geval op de weg van verweerder gelegen gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheden teneinde toegang te krijgen tot het pand.
3.19.
Dit betekent dat ook last II ten onrechte aan eiseres (en haar bestuurders) is opgelegd. Het bestreden besluit kan reeds om die reden geen stand houden. Gelet hierop wordt niet meer toegekomen aan hetgeen eiseres voor het overige tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
4.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Nu verweerder niet bevoegd was tot het opleggen van de lasten onder dwangsom aan eiseres zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en het bezwaar gegrond verklaren, het primaire besluit herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
5.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.948,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, mrs. P.H.A. Knol en J.T. Kruis, leden,
in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2014.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.