Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/5908
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam bedrijf] B.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde mr. A.B. Blomberg),
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West van de gemeente Amsterdam, verweerder (gemachtigde mr. C.M. Delstra).
Procesverloop
Bij brief van 28 november 2012 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar aanvraag voor een omgevingsvergunning van 22 november 2011.
Bij besluit van 18 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2014. Namens eiseres is verschenen [naam 1], bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en mr. M.A. Grapperhaus. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Eveneens namens verweerder zijn verschenen [naam 2], [naam 3] en [naam 4].
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Eiseres is eigenaar van [naam bedrijf 1], dat is gelegen op het Bedrijvencentrum Osdorp (BCO) in het stadsdeel Nieuw-West te Amsterdam.
1.2
Bij besluit van 30 maart 2011 heeft verweerder eiseres een vrijstelling verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan ‘Bedrijvencentrum Osdorp’ oprichten (na sloop) en veranderen en vergroten van een bedrijfsgebouw ten behoeve van perifere en grootschalige detailhandel met parkeergarage voor de percelen [locatie 1] en [locatie 2]. Deze percelen vormen het nieuw op te richten [naam bedrijf 2], dat is gelegen op het BCO.
1.3
Op 22 november 2011 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de gronden op de locatie [locatie 1 en 2] in afwijking van het vigerende bestemmingsplan en van de eerder verleende vrijstelling en reguliere bouwvergunning (de aanvraag). Ten behoeve van [naam bedrijf 2] verzoekt zij de winkeloppervlakte te mogen gebruiken voor grootschalige detailhandel (GDV) in plaats van perifere detailhandel (PDV).
1.4
Bij brief van 28 november 2012 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag.
1.5
Bij het bestreden besluit heeft verweerder alsnog een beslissing genomen op de aanvraag en heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat de aanvraag niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening aangezien de aanvraag in strijd is met het toepasselijke ruimtelijke beleid. Verweerder wijst er allereerst op dat twee van de drie winkelruimtes kleiner zijn dan 1500 m² (respectievelijk 711 m² en 1378 m²) en om die reden niet voldoen aan de stedelijke norm om te kunnen worden aangemerkt als GDV, zoals is vastgelegd in de Structuurvisie Amsterdam 2040 en het ter uitwerking daarvan vastgestelde ruimtelijke detailhandelsbeleid 2011-2015. De omzetting van PDV naar GDV voor die ruimtes dient alleen al daarom te worden afgewezen. Verder heeft verweerder aan het besluit ten grondslag gelegd dat op 5 juni 2012 de Commissie Winkelplanning Amsterdam (CWA) een (voorlopig) negatief advies heeft uitgebracht ten aanzien van de aanvraag. Aangezien de vestiging van GDV belangrijk is voor zowel het BCO als voor Osdorp Centrum, heeft verweerder in het stuk Perspectief voor BCO een verdeling gemaakt voor de benodigde ruimte voor GDV van ongeveer 15.000 m². Er is maximaal 10.000 m² toebedeeld aan het BCO en 5000 m² aan Osdorp Centrum. Het complementaire karakter van het BCO ten opzichte van Osdorp Centrum is hiermee tot uitdrukking gebracht. Met eerder verleende vrijstellingen en ontheffingen is het aan het BCO toegekende metrage inmiddels al met ongeveer 2000 m² overschreden. Verweerder acht een verdere overschrijding met de door eiseres aangevraagde 5874 m² GDV ongewenst. Het is volgens verweerder zaak om – vooral bij een krimpende markt met beperkte marktpotenties – nieuwe winkelvoorzieningen met een grote aantrekkende werking, met de hoogste prioriteit te faciliteren op locaties waar deze winkels het meest bijdragen aan het versterken van het woon- en leefmilieu voor het gehele stadsdeel. Deze locatie is op het Osdorpplein, oftewel in Osdorp Centrum.
1.6
Eiseres heeft bij brief van 11 maart 2013 aan de rechtbank meegedeeld het niet eens te zijn met het bestreden besluit. Met het bestreden besluit wordt niet geheel tegemoet gekomen aan het beroep. Gelet op het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep tegen het niet tijdig beslissen daarom geacht mede gericht te zijn tegen het bestreden besluit.
2.
De rechtbank gaat uit van de volgende relevante wetgeving.
2.1
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) – voor zover van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
2.2
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a onder 3°, van de Wabo kan, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
2.3
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Bedrijvencentrum Osdorp’. De locatie [locatie 1 en 2] heeft de bestemming ‘Bedrijven (B3)’.
Op grond van artikel 5, onder d, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als ‘Bedrijven (B3)’ aangewezen gronden bestemd voor perifere detailhandel.
2.4
Op grond van artikel 1.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) – voor zover thans van belang – wordt bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken voorkomen dat strijdigheid bestaat met artikel 14, aanhef en onder 5, van richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn).
2.5
Op grond van artikel 14, aanhef, van de Dienstenrichtlijn stellen de lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van onder meer de volgende eis:
5.
de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van een vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning. Dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang.
3.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling van het geschil.
Ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag
3.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit alsnog heeft beslist op de aanvraag van eiseres en dat verweerder bij besluit van 13 december 2012 eiseres de maximale dwangsom van € 1.260,- heeft toegekend wegens het te laat nemen van een beslissing. Eiseres heeft gelet op het voorgaande het beroep voor zover dit ziet op het niet tijdig beslissen op de aanvraag ter zitting ingetrokken.
Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit
3.2
Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag van eiseres in strijd is met artikel 5, onder d, van de planvoorschriften van het ter plaatse vigerende bestemmingsplan ‘Bedrijvencentrum Osdorp’. De beslissing van verweerder om al dan niet op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a onder 3°, van de Wabo een vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid toekomt. De rechtbank dient deze beslissing dan ook terughoudend te toetsen en zich te beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit om geen vrijstelling te verlenen, heeft kunnen komen.
3.2.1
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder is bij de weigering uitgegaan van een aantal onjuiste uitgangspunten. Verweerder heeft ten onrechte gesteld dat er een limiet van 15.000 m² aan GDV geldt voor het hele stadsdeel Nieuw-West, een maximum van 10.000 m² aan GDV voor het BCO en een stedelijke minimumnorm van 1.500 m² voor het oppervlakte van een GDV-winkel. Er is geen sprake van juridisch bindende, in een bestemmingsplan of anderszins vastgelegde, harde normen. Daarnaast stelt verweerder ten onrechte dat er geen (extra) marktruimte voor GDV op het BCO zou bestaan en dat het noodzakelijk is voor een goed woon- en leefklimaat in Osdorp Centrum om daar GDV te stimuleren. Verweerder heeft onvoldoende onderbouwd waarom het BCO geen bijdrage zou kunnen leveren aan het versterken en borgen van het gevarieerde winkelmilieu van Amsterdam door er meer GDV toe te staan. Eiseres wijst er in dit kader op dat het BCO in de Nota Grootschalige Detailhandel in Balans is aangewezen als winkelgebied waarin de transformatie van PDV naar GDV is toegestaan. Verweerder heeft voorts de aanvraag van eiseres ten onrechte getoetst alsof een uitbreiding van de winkelmeters is aangevraagd in plaats van een omzetting naar een ander type detailhandel. De beleidsvrijheid van verweerder in deze is beperkt, aangezien er al een detailhandelsbestemming is en de aanvraag alleen ziet op brancheverruiming. Daarnaast heeft eiseres er op gewezen dat het advies van de CWA van 5 juni 2012 een voorlopig oordeel was en niet zonder meer als definitief negatief advies kan worden aangemerkt. Er is geen sprake van een goed onderbouwd advies waarin op juiste wijze is getoetst aan het in bijlage 2 van de nota Ruimtelijke detailhandelsbeleid Amsterdam 2011-2015 neergelegde toetsingskader. Verweerder heeft voorts ten onrechte de deelraad van het stadsdeel Nieuw-West niet bij de besluitvorming betrokken. De deelraad van Nieuw-West zou volgens eiseres positief staan tegenover de vestiging van GDV op het BCO en heeft als bestemmingsplanwetgever het laatste woord.
3.2.2
Verweerder heeft zich bij de weigering de omgevingsvergunning te verlenen beroepen op het beleid dat is vastgesteld binnen de kaders van het provinciale en gemeentelijke beleid ter regulering van de vestiging van GDV binnen het stadsdeel. In het Ontwikkelingsplan Parkstad 2015, vastgesteld door de gemeenteraad en de stadsdelen voor Nieuw-West, is de keuze gemaakt voor het ontwikkelen van het Osdorp Centrum tot het stedelijk recreatief winkelcentrum van Nieuw-West. Deze keuze is vervolgens ook vastgelegd in de stedelijke structuurplannen, een structuurvisie, de detailhandelsvisie van de stad en de detailhandelsnota’s van de stadsdelen. Verweerder heeft ter onderbouwing van het standpunt dat er in Nieuw-West geen marktruimte is voor uitbreiding van GDV/PDV ten opzichte van de bestaande capaciteit verwezen naar het rapport van 4 februari 2011 ‘Marktruimte detailhandel Metropoolregio Amsterdam 2010-2040’ van het Bureau Stedelijke Planning, dat is geactualiseerd op 17 mei 2013. Grootschalige winkels zijn volgens verweerder cruciaal voor een stadsdeelcentrum. Het aantal grootschalige detailhandelaren is echter beperkt. In het beleidsdocument Perspectief voor BCO is de trend geconstateerd dat de vraag naar winkelruimte op termijn afneemt en de kans op duurzame leegstand toeneemt. De winkelmarkt is veranderd van een groei- naar een verdringingsmarkt. Hierdoor is het nodig scherpe keuzes te maken in de vestigingsmogelijkheden voor GDV, marktpotenties te bundelen in kansrijke winkelgebieden en niet verder uit te bouwen in kwetsbare winkelgebieden (perifeer). Het uitgangspunt van het beleid is dan ook clustering van GDV, die een belangrijke publiek aantrekkende functie heeft, in het winkelcentrum in Osdorp Centrum. Verweerder heeft daarom besloten tot een verdeling van GDV-vestigingen over het BCO en Osdorp Centrum. In het stuk Perspectief voor BCO heeft verweerder de benodigde ruimtebehoefte aan GDV van ongeveer 15.000 m² verdeeld en daarbij maximaal 10.000 m² toegekend aan het BCO en 5000 m² aan Osdorp Centrum. Dit metrage is later ook vastgelegd in het herziene bestemmingsplan ‘Bedrijvencentrum Osdorp’ dat op 26 juni 2013 in werking is getreden, maar nog niet onherroepelijk is geworden.
3.2.3
De rechtbank overweegt dat het door verweerder gehanteerde beleid in overeenstemming is met het regionale en gemeentelijke detailhandelsbeleid. In het Regionaal detailhandelsbeleid 2006-2010 is het BCO aangewezen als locatie waar de omzetting van PDV naar GDV is toegestaan. In het Ruimtelijke detailhandelsbeleid 2011-2015 heeft de gemeente Amsterdam vastgehouden aan de terughoudendheid ten aanzien van brancheverruiming op perifere winkellocaties. In de Nota Grootschalige Detailhandel in Balans 2006-2010 is ten aanzien van de transformatie naar GDV op het BCO opgenomen dat ontwikkelingen van GDV op het BCO in goede afstemming met de herontwikkeling van Osdorp Centrum moeten plaatsvinden. De Nota uit 2006 is vervangen door de nota “Amsterdam Winkelstad: een kwaliteit aan winkelgebieden” (nota Amsterdam Winkelstad), waarin uitdrukkelijk is bepaald dat het een zelfstandige bevoegdheid van verweerder is om de omvang van het aantal GDV-winkels te bepalen op basis van het eigen ruimtelijk ordeningsbeleid.
3.2.4
De rechtbank stelt voorop dat verweerder op basis van het stedelijke beleid niet gehouden is PDV op het BCO om te zetten naar GDV, maar dat verweerder de bevoegdheid heeft hier op eigen wijze binnen de gestelde kaders invulling aan te geven. Verweerder heeft de in het beleidsstuk Perspectief voor BCO neergelegde wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de door het stedelijk beleid geboden transformatiemogelijkheid gemotiveerd en onderbouwd door te verwijzen naar onderliggend marktonderzoek. Verweerder heeft bij de bepaling van het metrage PDV dat binnen het Stadsdeel Nieuw-West omgezet kan worden naar GDV aansluiting gezocht bij het Ruimtelijke detailhandelsbeleid Amsterdam 2011-2015, waarin is opgenomen dat er maximaal 10.000 m² aan GDV is toegestaan op het BCO. Verweerder heeft dit metrage overgenomen in het Perspectief voor BCO. Verweerder is bevoegd een dergelijke norm in zijn beleid te stellen en ten grondslag te leggen aan de onderhavige weigering. Daarvoor is, anders dan eiseres kennelijk veronderstelt, niet noodzakelijk dat een dergelijke norm wordt neergelegd in het ter plaatse vigerende bestemmingsplan, hetgeen overigens inmiddels wel gebeurd is. De rechtbank acht gelet op het voorgaande het beleid van verweerder niet onredelijk en is van oordeel dat verweerder zich op dit beleid heeft mogen baseren bij de beslissing over het verzoek om vrijstelling te verlenen.
3.2.5
De rechtbank overweegt verder dat verweerder in overeenstemming met het stedelijke beleid zoals dit volgt uit de Structuurvisie Amsterdam 2040, bij de aanvraag advies heeft gevraagd aan de CWA. Verweerder heeft het door de CWA op 5 juni 2012 uitgebrachte advies gevolgd in het bestreden besluit. Ter zitting heeft [naam 3], voorzitter van de CWA, toegelicht dat het advies van 5 juni 2012 inderdaad geen definitief advies was, maar dat in het advies wel een bepaalde richting werd gegeven. In dit advies is verweerder geadviseerd om een eigen visie te ontwikkelen op de detailhandelsstructuur in Nieuw-West en daarbij scherpe keuzes te maken omtrent de winkelgebieden. Nadat deze visie was vastgelegd in een beleidsstuk, namelijk de Detailhandelsvisie Nieuw-West 2013-2020, kon het advies definitief worden. Het op 5 juni 2012 gegeven negatieve advies is op 23 april 2013 door de CWA bevestigd. Uit het advies volgt dat de aanvraag niet voldoet aan een aantal criteria zoals die zijn genoemd in bijlage 2 van de nota Ruimtelijke detailhandelsbeleid Amsterdam 2011-2015. Verweerder heeft erop gewezen dat een dergelijk negatief advies zwaarwegend is en dat verweerder hier niet zomaar van kan afwijken. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder het advies van de CWA niet ten grondslag heeft mogen leggen aan de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen. Dat het advies ten tijde van het bestreden besluit een voorlopig karakter had, doet hieraan niet af. Immers, in een later advies is de strekking van het advies van 5 juni 2012 door de CWA bevestigd en van de zijde van eiseres is ook geen tegenadvies overgelegd waaruit volgt dat de aanvraag wel voldoet aan de toetsingsaspecten van bijlage 2 van de nota Ruimtelijke detailhandelsbeleid Amsterdam 2011-2015. Voorts was verweerder niet gehouden in deze de deelraad van het stadsdeel Nieuw-West te betrekken, alleen al omdat, zoals ook door eiseres zelf is erkend, dit enkel noodzakelijk is bij een positieve, toewijzende beschikking. Hetgeen eiseres hierover heeft aangevoerd, kan dus niet slagen.
3.3.1
Eiseres heeft voorts betoogd dat de weigering de omgevingsvergunning te verlenen en het beleid waarop deze weigering is gebaseerd, in strijd is met artikel 1.1.2 van het Bro en artikel 14, aanhef en onder d, van de Dienstenrichtlijn, aangezien de weigering gestoeld is op economische en niet op ruimtelijke overwegingen. De weigering is in dit geval immers louter ingegeven vanuit het oogpunt van marktsturing en concurrentiebeperking. Verweerder mag de bloei van het stadscentrum aan het Osdorpplein stimuleren, maar dit betekent niet dat het verweerder is toegestaan marktinitiatieven en -ontwikkelingen elders zonder meer te beperken. Het stellen van brancheringseisen is alleen toegestaan indien sprake is van een (dreigende) duurzame marktontwrichting. Het toetsingscriterium in het kader van het planologisch afwijkingsbesluit is volgens eiseres dan ook of de voorgenomen activiteit leidt tot een duurzame ontwrichting van de markt/het voorzieningenniveau. Daarvan is volgens eiseres geen sprake, zodat er geen sprake is van strijd met de goede ruimtelijke ordening en verweerder de vergunning had moeten verlenen.
3.3.2
De afwijzing van de aanvraag van eiseres is volgens verweerder enkel ingegeven door ruimtelijk beleid en niet door economische motieven. Dat de doelstelling om clustering in Osdorp Centrum te bevorderen economische gevolgen heeft, maakt de keuze voor clustering nog niet tot een economische keuze. Marktordening is met andere woorden niet het doel, maar een gevolg van de op ruimtelijke motieven gestoelde keuzes. Aan het bestreden besluit heeft verweerder als ruimtelijke argumenten aangedragen het voorkomen van (structurele) leegstand, de noodzaak marktpotenties te bundelen in kansrijke winkelgebieden en de noodzaak winkelvoorzieningen met een grote publiek aantrekkende werking met de hoogste prioriteit te faciliteren op locaties waar deze het meest bijdragen aan het versterken van het woon- en leefklimaat. Nu de afwijzing is gestoeld op ruimtelijke overwegingen, komt verweerder aan de vraag of er sprake is van duurzame ontwrichting niet toe. De Dienstenrichtlijn is hier dan ook niet van toepassing.
3.3.3
De rechtbank is van oordeel dat het beleid van verweerder niet in strijd is met artikel 1.1.2 van het Bro en artikel 14, aanhef en onder d, van de Dienstenrichtlijn en overweegt daartoe als volgt. De door verweerder in het beleid geuite wens om Osdorp Centrum te willen ontwikkelen en daarbij het BCO een complementair karakter toe te dichten, is gegrond op ruimtelijke argumenten. Dat de beleidsmatige keuzes van verweerder wel effect zullen hebben op de marktordening, maakt op zich niet dat marktordening op zichzelf het leidende motief is geweest voor de gemaakte keuzes. Ook is niet anderszins aannemelijk gemaakt dat sprake is van het in een individueel geval regelen van concurrentieverhoudingen. Daaruit volgt dat de weigering niet is ingegeven door economische maar door ruimtelijke motieven, zodat geen sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn. De vraag of sprake is van duurzame ontwrichting is daarmee, anders dan eiseres heeft betoogd, niet relevant. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) volgt weliswaar dat concurrentieverhoudingen bij een planologische belangenafweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang vormen, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NLRVS:2013:2345). Aangezien in dit geval de concurrentieverhoudingen niet door verweerder als in aanmerking te nemen belang aan het besluit ten grondslag zijn gelegd, speelt het criterium van duurzame ontwrichting echter geen rol. De door eiseres aangehaalde uitspraken van de Afdeling leiden niet tot een andere conclusie.
3.4.1
Volgens eiseres geeft het bestreden besluit geen blijk van een evenredige belangenafweging. Verweerder heeft alleen in algemene zin de belangen afgewogen, maar niet de individuele belangen van eiseres er bij betrokken. Eiseres heeft onderzoeksbureau Royal/Haskoning DHV onderzoek laten doen naar de voordelen van het toestaan van GDV op het BCO. Het gaat om een feitelijk weinig ingrijpende wijziging. Het gebouw is al gerealiseerd en heeft al een detailhandelsbestemming. Het gaat slechts om de wijziging van het type detailhandel. Verweerder had voorts moeten bezien of er in dit geval aanleiding was om op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van de in het beleid gehanteerde norm van maximaal 10.000 m² aan GDV voor het BCO. De keten [naam bedrijf 3], die zich in twee van de drie winkelruimtes in [naam bedrijf 2] wil vestigen, sluit volgens eiseres wat betreft assortiment bovendien beter aan bij een aantal reeds op het BCO gevestigde outletwinkels, dan bij de winkels in Osdorp Centrum. Voor [naam bedrijf 3] is in Osdorp Centrum ook geen plaats, aangezien de winkelruimtes daar niet de benodigde oppervlakte hebben en omdat een outletwinkel niet past in een winkelkerngebied.
3.4.2
Verweerder heeft in de bestreden beslissing overwogen dat wanneer er meer GDV op het BCO zou worden toegestaan, het BCO zou kunnen uitgroeien tot een concurrent van Osdorp Centrum en dat daarmee het complementaire karakter van het BCO ten opzichte van Osdorp Centrum teniet zou worden gedaan. Verweerder dient rekening te houden met de winkelstructuur in het hele stadsdeel Nieuw-West. Het BCO is een stadsverzorgend bedrijvencentrum en verweerder wil dat graag zo houden. Ten aanzien van de rapportage van Royal/Haskoning DHV heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat dit rapport de risico’s voor het stadsdeel en de regio als geheel onvoldoende heeft behandeld. Op 17 mei 2013 heeft het Bureau Stedelijke Planning gereageerd op de notitie van Royal/Haskoning DHV. Hieruit volgt dat de potentiële risico’s van een verruiming van de mogelijkheden voor GDV op het BCO vele malen groter zijn dan de kansen. De rapportage van Royal/Haskoning DHV behandelt onvoldoende de risico’s voor het stadsdeel en de regio als geheel. Het belang van het stadsdeel is gelegen in het voorkomen van leegstand, de ruimtelijke inrichting van het stadsverzorgende bedrijventerrein, de noodzaak marktcompetenties te bundelen in kansrijke winkelgebieden en de noodzaak publiektrekkers met hoogste prioriteit te faciliteren op locaties waar deze het meeste bijdragen aan het versterken van het woon- en leefklimaat. Verweerder heeft dan ook niet meer gewicht toegekend aan het (financiële) belang van eiseres. Het ondernemingsrisico van eiseres kan verweerder niet worden tegengeworpen. Verweerder heeft voorts aangegeven geen uitzondering op het beleid en het bestemmingplan te willen maken, omdat hij hiermee de deur openzet naar meer GDV op het BCO dan wenselijk wordt geacht en verweerder precedentwerking wil voorkomen.
3.4.3
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de beleidsvrijheid die verweerder bij het nemen van het onderhavige besluit toekomt, er geen grond is voor het oordeel dat verweerder na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid een groter gewicht heeft mogen toekennen aan het door verweerder geschetste algemene belang ten opzichte van het individuele belang van eiseres. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het in de onderhavige aanvraag niet gaat om de vestiging van [naam bedrijf 3] als zodanig, maar om het toestaan van GDV op de locatie [locatie 1 en 2] in zijn algemeenheid, zodat hetgeen eiseres heeft aangevoerd omtrent de betere aansluiting van [naam bedrijf 3] op het BCO dan op het Osdorpplein – wat hier verder ook van zij – door verweerder terecht niet bij de belangenafweging is betrokken. Daarnaast heeft verweerder er terecht op gewezen dat een andere invulling van de winkelruimte in overeenstemming met de bestemming PDV mogelijk is, hetgeen door eiseres ter zitting is bevestigd. Evenmin ziet de rechtbank grond voor het oordeel dat er in het geval van eiseres sprake is van dusdanig bijzondere omstandigheden dat verweerder hierin aanleiding had moeten zien af te wijken van zijn beleid.
3.5
Voor zover eiseres tot slot een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft willen doen, door te stellen dat verweerder met eerdere uitlatingen en het verlenen van zijn medewerking aan eerdere vrijstellingen het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat de grens van 10.000 m² voor GDV op het BCO niet gehandhaafd zou worden, overweegt de rechtbank het volgende. Niet aannemelijk is geworden dat door of namens verweerder bij eiseres gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt omtrent het geheel of voor een groter deel dan eerder vergund, mogen gebruiken van de winkeloppervlakte van Winkelcentrum Akerpoort 2 voor GDV in plaats van PDV. De rechtbank stelt hierbij voorop dat niet is gebleken van een uitdrukkelijke, schriftelijke toezegging van die strekking van de zijde van verweerder. Verweerder heeft er in dit kader op gewezen dat het maximale aantal m² GDV al bij eiseres bekend kon worden geacht, gelet op de ten tijde van de aanvraag gepubliceerde beleidsstukken. In de eerder verleende vrijstellingen, die dienden ter legalisering van een reeds bestaande situatie, heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien zijn medewerking te verlenen aan de door eiseres gevraagde vrijstelling. Hieraan doet niet af dat de vrijstellingen per saldo er toe hebben geleid dat de in de beleidsstukken vermelde grens van 10.000 m² voor GDV was overschreden. Die enkele omstandigheid leidt naar het oordeel van de rechtbank niet ertoe dat vertrouwen is gewekt dat in de toekomst die grens niet zou worden tegengeworpen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de weigering van verweerder om de omgevingsvergunning te verlenen niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
3.6
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning in redelijkheid niet had mogen weigeren. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat de weigering tot omzetting van de twee winkelruimtes die kleiner zijn dan 1500 m² en die daarmee niet voldoen aan de norm om als GDV te worden aangemerkt, een subsidiaire weigeringsgrond is die volgt uit de Structuurvisie Amsterdam 2040 en het ter uitwerking daarvan vastgestelde Ruimtelijke detailhandelsbeleid 2011-2015. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet meer toe aan bespreking van hetgeen eiseres hieromtrent heeft aangevoerd.
3.7
De rechtbank zal het beroep dan ook ongegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht dan wel voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. de Vos, voorzitter,
mrs. N.J. Koene en T.N. van Rijn, leden,
in aanwezigheid van mr. R.M. Wiersma, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2014.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB