Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/3579 WWB, AWB 12/3826 WWB, AWB 12/3829 WWB, AWB 12/4527 WWB, AWB 12/4528 WWB, AWB 12/4534 WWB, AWB 12/4542 WWB, AWB 12/4559 WWB, AWB 12/4560 WWB en AWB 12/4562 WWB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[eiser1], [eiser2],[eiser3], [eiser4], [eiser5], [eiser6], [eiser7], [eiser8], [eiser9] en [eiser10],
allen wonende te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde mr. M.A. van Hoof,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. C.J. Telting.
Procesverloop
AWB 12/3579 WWB [eiser1]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 20 juni 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/3826 WWB [eiser2]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 juli 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/3829 WWB [eiser3]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 4 juli 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/4527 WWB [eiser4]
Bij besluit van 21 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/4528 WWB [eiser5]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/4534 WWB [eiser6]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/4542 WWB [eiser7]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/4559 WWB [eiser8]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/4560 WWB [eiser9]
Bij besluit van 22 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
AWB 12/4562 WWB [eiser10]
Bij besluit van 21 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een langdurigheidstoeslag toegekend.
Bij besluit van 3 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
In alle zaken
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 17 december 2012. Eisers [eiser1], [eiser8] en [eiser10] zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De overige eisers zijn niet in persoon verschenen, maar hebben zich laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. feiten en omstandigheden
1.1. Tot 1 januari 2009 was de hoogte van de langdurigheidstoeslag centraal (landelijk) geregeld. Met ingang van 1 januari 2009 is in artikel 8, eerste lid, onder d, van de Wet werk en bijstand (WWB) bepaald dat de gemeente bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlenen van langdurigheidstoeslag.
1.2. Verweerder heeft in 2009 de Verordening Langdurigheidstoeslag Wet werk en bijstand (hierna: de verordening) opgesteld.
1.3. Op 4 april 2012 is de verordening door de gemeenteraad gewijzigd. Deze wijziging is op 11 april 2012 bekendgemaakt in het Gemeenteblad. Aan de wijziging van de verordening is door de gemeenteraad terugwerkende kracht gegeven tot 1 januari 2012. Deze wijziging ziet onder meer op de hoogte van de langdurigheidstoeslag voor alleenstaanden. Waar in de oude verordening de langdurigheidstoeslag 40% van de bijstandsnorm bedroeg, is deze met ingang van 1 januari 2012 verlaagd tot 25%.
1.4. Eisers hebben eind maart dan wel begin april 2012 aanvragen gedaan om een langdurigheidstoeslag voor alleenstaande. Bij de primaire besluiten heeft verweerder de langdurigheidstoeslag op grond van de nieuwe verordening toegekend tot een bedrag van € 234,-. Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt.
1.5. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
2. juridisch kader
2.1. Op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB, stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, van artikel 8 hebben de regels in ieder geval betrekking op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
2.2. Op grond van artikel 36, eerste lid, van de WWB verleent verweerder op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
2.3. Op grond van artikel 4, aanhef en onder b, van de verordening, zoals deze luidde tot 1 januari 2012, bedraagt de langdurigheidstoeslag voor alleenstaanden 40% van de som van de norm genoemd in artikel 21, onder a, van de wet en artikel 25, tweede lid, van de wet.
2.4. Op grond van artikel 4, aanhef en onder b, van de verordening, zoals deze luidt vanaf 1 januari 2012, bedraagt de langdurigheidstoeslag voor alleenstaanden 25% van de som van de norm genoemd in artikel 20, onder b, van de wet en artikel 25, tweede lid, van de wet.
2.5. Op grond van artikel 6 van de verordening kan het college, in gevallen waarin strikte toepassing van de regels leidt tot een onbillijke of onredelijke situatie voor de aanvrager, besluiten in gunstige zin van het hierin bepaalde af te wijken.
3. inhoudelijke beoordeling
3.1. Op deze zaken is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing, zoals die gold tot en met 31 december 2012. De besluiten waarop de beroepen betrekking hebben zijn namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
3.2. Eisers hebben allereerst aangevoerd dat de verordening, en meer specifiek de daarin opgenomen verlaagde hoogte van de toeslag, in strijd is met de bedoeling van de wetgever. Eisers baseren hun standpunt onder meer op de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met decentralisering van de langdurigheidstoeslag en op bevordering van maatschappelijke participatie gerichte ondersteuning van huishoudens met schoolgaande kinderen’.
3.2.1. Verweerder heeft aangevoerd dat het uitdrukkelijk aan gemeenten is overgelaten om bij verordening regels te stellen, die de hoogte van de langdurigheidstoeslag bepalen en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
3.2.2. De verordening is onderdeel van de zogenoemde decentralisering van de langdurigheidstoeslag. Volgens de memorie van toelichting is beoogd een nieuw evenwicht te vinden tussen deregulering van de langdurigheidstoeslag enerzijds en het voorkomen van doorkruising van landelijk inkomensbeleid anderzijds (Kamerstukken II, 2007/08, 31441, nr. 3, p. 2). In de memorie van toelichting is daarover verder opgemerkt (zelfde plaats, p. 5): “De regering is van mening dat de langdurigheidstoeslag zoveel mogelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden. Gemeenten kunnen het beste bepalen welke vormgeving van de langdurigheidstoeslag het beste aansluit bij enerzijds het re-integratiebeleid van gemeenten en anderzijds de wens om inkomensondersteuning te bieden aan mensen die langdurig een inkomen op het sociaal minimum hebben zonder dat zij perspectief hebben dit inkomen door arbeidsinschakeling of progressie op de arbeidsmarkt te vergroten. Voorkomen moet worden dat de decentralisatie leidt tot een ongewenste doorkruising van het nationaal inkomensbeleid. Om deze reden, én om de rechten van de burger te beschermen, zijn de gemeenten gehouden een verordening op te stellen. Hierin bepalen zij binnen de wettelijke kaders zelf de voorwaarden waaronder er recht is op langdurigheidstoeslag. In concreto moeten zij bepalen wat langdurig is, wat een laag inkomen is en onder welke omstandigheden er sprake is van gebrek aan arbeidsperspectief (danwel gebrek aan perspectief om door middel van progressie op de arbeidsmarkt het inkomen te vergroten). Hiermee beoogt de regering gemeenten het maatwerk te laten leveren dat nodig is en het systeem van de langdurigheidstoeslag aan te laten sluiten op het gemeentelijk re-integratiebeleid.”
3.2.3. Met het oog daarop is met ingang van 1 januari 2009 via het onder 2.1 weergegeven artikel 8, eerste en tweede lid, van de WWB, de gemeenteraad opgedragen om bij verordening regels te stellen, die in ieder geval betrekking moeten hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. De rechtbank wijst erop dat de verordening een op de WWB berustend algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. Het behoort niet tot de taak van de rechter om de innerlijke waarde of billijkheid van dit wettelijk voorschrift te beoordelen. Gelet op de aard van de wetgevende functie en de positie van de rechter in ons staatsbestel, kan de door eisers verlangde toetsing van dit wettelijk voorschrift aan algemene rechtsbeginselen slechts met terughoudendheid geschieden.
3.2.4. De rechtbank is van oordeel dat gelet op de doelstelling van decentralisering van de langdurigheidstoeslag, de tekst van artikel 8 van de WWB, waarbij de voorwaarden en omvang van de aanspraak uitdrukkelijk aan de gemeentelijke wetgever zijn overgelaten, en het gegeven dat eisers niet zijn uitgesloten van een langdurigheidstoeslag, maar deze toeslag is verlaagd van 40% naar 25%, de verordening de rechterlijke toetsing kan doorstaan. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad hiermee de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid niet heeft overschreden.
3.3. Eisers hebben voorts met een beroep op het gelijkheidsbeginsel gesteld dat sprake is van een discriminatoir onderscheid tussen alleenstaanden met en alleenstaanden zonder kinderen. Ten aanzien van alleenstaanden met kinderen is na 1 januari 2012 het van toepassing zijnde percentage ongewijzigd gebleven (40% van de toepasselijke norm), terwijl het percentage ten aanzien van de groep alleenstaanden zonder kinderen is verlaagd (naar 25% van de toepasselijke norm).
3.3.1. De rechtbank is van oordeel dat de verlaging ten aanzien van alleenstaanden zonder kinderen niet als discriminatoir kan worden aangemerkt. Eerst ter zitting heeft verweerder op deze beroepsgrond gereageerd en verwezen naar het beleidsstuk “Meerjarenbeleidsplan Inkomen Armoedebestrijding 2012-2015”. Verweerder heeft meegedeeld dat daarin uitdrukkelijk de keuze is gemaakt om gevallen waarbij kinderen zijn betrokken bij bezuinigingen te ontzien. Dit leidt verweerder tot de bewuste keuze om de hoogte van de langdurigheidstoeslag voor huishoudens met kinderen te handhaven maar het bedrag voor andere huishoudens lager vast te stellen. De rechtbank is van oordeel dat hiermee gemotiveerd een legitiem onderscheid wordt gemaakt en dat er geen sprake is van gelijke gevallen. Dit betekent ook dat het beroep op artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten niet kan slagen.
3.4. Voorts is tussen partijen in geschil of de verordening met terugwerkende kracht kan ingaan. Eisers hebben aangevoerd dat zij niet van te voren op de hoogte zijn gesteld van de wijzigingen. Eisers hebben zich op het vertrouwensbeginsel beroepen en gesteld dat zij erop hebben mogen vertrouwen het hogere bedrag aan langdurigheidstoeslag te krijgen. Het verlenen van terugwerkende kracht is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus eisers.
3.4.1. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat de nieuwe regeling voorzienbaar was nu de nieuwe bedragen en voorwaarden van de voorziening bekend zijn gemaakt door onder andere publicaties in “Werkwoord” (blad van de gemeente Amsterdam aan uitkeringsgerechtigden) van februari 2012, in het huis-aan-huisblad van de gemeente [woonplaats] van 23 februari 2012 en op de website van verweerder. Daarnaast is op 21 december 2011 het Meerjarenbeleidsplan Inkomen Armoedebestrijding gepubliceerd.
3.4.2. De rechtbank stelt voorop dat het al dan niet verlenen van terugwerkende kracht aan een (wijziging van een) verordening een discretionaire bevoegdheid betreft. De rechter dient bij de beoordeling van het uitoefenen van deze bevoegdheid, in het bijzonder waar het hier gaat om algemeen verbindende voorschriften, de nodige terughoudendheid te betrachten. Dit betekent voor het onderhavige geval dat de rechtbank moet beoordelen of verweerder bij afweging van de in aanmerking komende belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten om aan de wijziging van de verordening terugwerkende kracht te verlenen tot 1 januari 2012. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 3.3.1 en het gegeven dat het een toeslag betreft die één keer per jaar wordt toegekend, niet kan worden gezegd dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De verordening kan de terughoudende toets van de rechtbank dan ook doorstaan. Het rechtszekerheidsbeginsel staat hieraan niet in de weg. Wat betreft het beroep dat eisers hebben gedaan op het vertrouwensbeginsel, overweegt de rechtbank dat er geen basis is voor de stelling dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich voldoende heeft ingespannen om de wijzigingen in de langdurigheidstoeslag tijdig bekend te maken. Het enkele feit dat de langdurigheidstoeslag in eerdere jaren voor een bepaald bedrag is toegekend, maakt niet dat er een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat dit voor komende jaren ook zou gelden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt dan ook.
3.5. Eisers hebben voorts aangevoerd dat sprake is van een onredelijke en onbillijke situatie en hebben daarom een beroep gedaan op de in de verordening opgenomen hardheidsclausule.
3.5.1. Voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule dient sprake te zijn van bijzondere omstandigheden. Reeds omdat dergelijke omstandigheden zijn gesteld noch gebleken kan dit beroep naar het oordeel van de rechtbank niet slagen.
3.6. Ten slotte hebben eisers aangevoerd dat verweerder in de beslissing op bezwaar niet is ingegaan op de argumenten over de verordening waardoor geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden.
3.6.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de bestreden besluiten niet is ingegaan op de in – behalve het bezwaar van eiser [eiser3] – alle bezwaarprocedures gestelde discriminatie. Eerst ter zitting heeft verweerder hier gemotiveerd op gereageerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft er dan ook geen volledige heroverweging plaatsgevonden als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal daarom de beroepen van eisers gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen.
3.6.2. De vraag is vervolgens of er aanleiding is de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten stand te laten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, zoals hiervoor uit de overwegingen is gebleken ter zitting alsnog is ingegaan op (het gelijkheidsbeginsel en) de gestelde discriminatie. Eisers zijn ter zitting voldoende in de gelegenheid is gesteld om hier inhoudelijk op te reageren. De rechtbank ziet in de afdoende reactie van verweerder ter zitting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten in stand te laten.
3.7. De rechtbank zal verweerder opdragen het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden. Voorts zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.416,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1,5). De rechtbank merkt de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
AWB 12/3829 WWB [eiser3]
3.8. De rechtbank stelt vast dat eiser [eiser3] in bezwaar andere gronden heeft aangevoerd dan alle overige eisers. In het bestreden besluit gericht aan eiser [eiser3] is verweerder ingegaan op alle door eiser aangevoerde bezwaren en is dan ook sprake geweest van een volledige heroverweging. De rechtbank zal het beroep van eiser [eiser3] ongegrond verklaren. Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten of een vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank in het geval van eiser [eiser3] dan ook geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
met betrekking tot de zaken AWB 12/3579 WWB, AWB 12/3826 WWB, AWB 12/3829 WWB, AWB 12/4527 WWB, AWB 12/4528 WWB, AWB 12/4534 WWB, AWB 12/4542 WWB, AWB 12/4559 WWB, AWB 12/4560 WWB en AWB 12/4562 WWB:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 378,- ( 9 keer € 42,-) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 1.416,-, te betalen aan eisers;
met betrekking tot de zaak AWB 12/3829 WWB:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter,
mrs. H.G. Schoots en C. Bakker, leden, in aanwezigheid van
mr. R. Gort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2013.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB