Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/964 WABOA
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. [gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [woonplaats],
verweerder,
gemachtigde mr. E. Kovacsek,
Tevens heeft aan het geding deelgenomen:
de stichting Stichting Goois Natuurreservaat,
belanghebbende,
gemachtigde mr. M.F.A. Dankbaar.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning aan eiser af te geven.
Bij besluit van 26 januari 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigde. Belanghebbende is eveneens verschenen bij gemachtigde. Tevens was ter zitting aanwezig [betrokkene], door eiser meegebracht als deskundige.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek ter zitting geschorst om de gemachtigde van belanghebbende in de gelegenheid te stellen nadere stukken over te leggen. Nadat partijen de rechtbank toestemming hebben verleend zonder nadere zitting uitspraak te doen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
1. Feiten en omstandigheden
1.1 Bij besluit van 20 april 2004 heeft verweerder de aanvraag van eiser om een bouwvergunning voor het oprichten van een woonhuis met garage op het perceel gelegen achter[woonplaats2]s1] te [woonplaats] afgewezen. Bij besluit van 1 februari 2005 heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en de bouwvergunning verleend. Deze rechtbank heeft het beroep van belanghebbende tegen dat besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Bij uitspraak van 20 juni 2007, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BA7605, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het daartegen door verweerder en eiser ingediende hoger beroep ongegrond verklaard.
1.2 Op 12 september 2007 heeft eiser de Afdeling verzocht de uitspraak van 20 juni 2007 te herzien. Bij uitspraak van 4 juni 2008, te vinden op www.rechtspraak.nl onder
LJ-nummer BD3120, heeft de Afdeling het verzoek afgewezen.
1.3 Bij besluit van 22 juli 2008 heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar tegen het besluit van 20 april 2004 en heeft het door eiser ingediende bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 november 2009 heeft deze rechtbank het door eiser ingestelde beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 september 2010 (201000038/1/H1) heeft de Afdeling het hoger beroep van eiser tegen die uitspraak eveneens ongegrond verklaard.
1.4 Op 6 april 2011 heeft eiser de onderhavige aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van een vrijstaand woonhuis met inpandige garage op het perceel gelegen achter[woonplaats2] te [woonplaats], kadastraal aangeduid als [woonplaats][woonplaats5].
1.6 Verweerder heeft aan de weigering een omgevingsvergunning te verlenen - kort samengevat - ten grondslag gelegd dat het bouwplan zodanig is gesitueerd dat sprake is van overschrijding van de achtergevelrooilijn en dat het bouwplan daarmee in strijd is met de Bouwverordening [woonplaats] 2009 (hierna: de Bouwverordening). Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de [woonplaats2] als oriëntatiepunt dient te gelden bij het vaststellen van de rooilijnen. Verweerder heeft in dat verband verwezen naar de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling van 20 juni 2007 en 4 juni 2008. Hoewel die uitspraken zien op een ander bouwplan van eiser uit 2004 en daarom niet zonder meer op de onderhavige aanvraag van toepassing zijn, geven de uitspraken volgens verweerder wel aanknopingspunten ten aanzien van het bepalen van de rooilijnen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 20 juni 2007 overwogen dat alle overige kavels die evenals die van eiser aan de oostzijde van de [woonplaats2] zijn gelegen, georiënteerd zijn op de [woonplaats2]. In verband daarmee diende naar het oordeel van de Afdeling voor de bepaling van de achtergevelrooilijn van het toenmalige bouwplan de [woonplaats2] als oriëntatiepunt te worden genomen. Dit is in de huidige situatie niet anders, aldus verweerder.
1.7 Eiser heeft daartegen onder meer aangevoerd dat het bouwplan grenst aan een naamloze openbare weg, te weten de verbindingsweg tussen de [woonplaats2] en het [woonplaats3] (hierna: [woonplaats4]). Nu op grond van de Bouwverordening de rooilijnen op het bouwperceel dienen te worden bepaald vanuit een openbare weg en [woonplaats4] als oriëntatiepunt dient te gelden, is het bouwplan niet in strijd met de Bouwverordening, aldus eiser.
2. Wettelijk kader
2.1 Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Awb van toepassing zoals deze wet luidde tot en met
31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
2.2 Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) wordt voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, de omgevingsvergunning geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet.
2.3 Op grond van artikel 9, tweede lid, van de Woningwet blijven voorschriften van de bouwverordening van toepassing indien het desbetreffende bestemmingsplan geen voorschriften bevat die hetzelfde onderwerp regelen, tenzij het desbetreffende bestemmingsplan anders bepaalt.
2.4 Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Bouwverordening wordt onder weg verstaan alle voor het openbaar rij- of ander verkeer openstaande wegen of paden daaronder begrepen de daarin gelegen bruggen en duikers, de tot de wegen of paden behorende bermen en zijkanten, alsmede de aan de wegen liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen.
2.5 Op grond van artikel 2.5.12 van de Bouwverordening is het onverminderd het bepaalde in artikel 2.5.13 verboden bouwwerken, voor het bouwen waarvan een omgevingsvergunning is vereist, te bouwen met overschrijding van de achtergevelrooilijn.
2.6 Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet is een weg openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.
Op grond van het tweede lid lijdt het onder I en II bepaalde uitzondering wanneer, lopende de termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
Op grond van het derde lid kan dit kenbaar maken geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kentekenen.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Het bouwplan ziet op de oprichting van een woning met garage aan de achterzijde van [woonplaats2] te [woonplaats]. Het perceel grenst aan [woonplaats4], een onverhard pad dat loopt tussen de dichtstbijzijnde openbare verharde weg, de [woonplaats2], en het door belanghebbende beheerde beschermd natuurmonument [woonplaats3].
3.2 Vast staat dat op het onderhavige bouwplan de als bestemmingsplan geldende Komvoorschriften 1934 (hierna: de Komvoorschriften) van toepassing zijn.
3.3 In artikel 2.5.10 van de Bouwverordening is de ligging van voorgevelrooilijnen geregeld. In artikel 2.5.11 van de Bouwverordening is de ligging van de achtergevelrooilijnen ten opzichte van de voorgevelrooilijnen geregeld. De plaats van de voorgevelrooilijnen wordt bepaald door de ligging ten opzichte van wegen.
3.4 Tussen partijen is in geschil welke (openbare) weg als oriëntatiepunt dient te worden genomen bij het bepalen van de rooilijnen.
3.5 Verweerder heeft zich ter onderbouwing van zijn standpunt, dat voor de bepaling van de achtergevelrooilijn van het onderhavige bouwplan de [woonplaats2] als oriëntatiepunt geldt, onder meer gebaseerd op hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007. De rechtbank ziet zich daarmee voor de vraag gesteld wat in deze procedure de betekenis is van de eerdergenoemde uitspraken van de Afdeling. Hierover wordt het volgende overwogen.
3.6 In de uitspraak van 20 juni 2007 heeft de Afdeling het volgende overwogen.
“2.6(…) Blijkens de kaart behorende bij de komschriften is het pad [[woonplaats4], toevoeging rechtbank] als zodanig niet opgenomen ter hoogte van de bouwkavel. Voorts zijn alle overige kavels die even als die van [eiser, toevoeging rechtbank] aan de oostzijde van de [woonplaats2] zijn gelegen, georiënteerd op de [woonplaats2]. In verband hiermede dient naar het oordeel van de Afdeling voor de bepaling van de achtergevelrooilijn van het bouwplan de [woonplaats2] als oriëntatiepunt te worden genomen.”
3.7 De eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2008 betrof een herzieningsverzoek van de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007. Eiser heeft aan het herzieningsverzoek ten grondslag gelegd dat eerst na deze Afdelingsuitspraak is gebleken dat [woonplaats4] niet onder het regime van de Komvoorschriften valt, maar onder het “Plan van uitbreiding” (hierna: het Uitbreidingsplan). De Afdeling heeft in deze uitspraak onder meer overwogen: “De plaats van voorgevelrooilijnen wordt bepaald door de ligging ten opzichte van wegen, waaronder ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 1, voor zover hier van belang, wordt verstaan de voor openbaar rij- en of ander verkeer openstaande wegen. Voor beantwoording van de vraag waar op het perceel de rooilijnen liggen, is derhalve niet relevant dat de aan het perceel grenzende Zandweg op een kaart van het Uitbreidingsplan staat vermeld en daarmee zoals [eiser] stelt onder het regime van Uitbreidingsplan valt.”
3.8 De uitspraak van de Afdeling van 22 september 2010 betrof een verzoek van eiser tot vervallenverklaring van de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007. De Afdeling heeft in de uitspraak van 22 september 2010 overwogen dat zich geen zeer uitzonderlijk geval voordoet, op grond waarvan vervallenverklaring zou kunnen worden toegepast. De Afdeling heeft verder overwogen dat de uitspraak van 20 juni 2007 gezag van gewijsde heeft, zodat ten processe vaststaat dat voor de bepaling van de achtergevelrooilijn van het bouwplan de [woonplaats2] als oriëntatiepunt dient.
3.9 De rechtbank stelt voorop dat het onderhavige bouwplan een ander bouwplan betreft dan het eerder door eiser ingediende bouwplan, dat aan de orde was in de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling. Het oordeel van de Afdeling in de genoemde uitspraken heeft dus geen gezag van gewijsde ten aanzien van het onderhavige bouwplan.
3.10 Verder overweegt de rechtbank dat uit de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2007 blijkt dat de Afdeling zich toen heeft gebaseerd op een kaart behorende bij de Komvoorschriften, waarop [woonplaats4] niet was opgenomen. In de huidige procedure heeft eiser een kaart overgelegd, waarvan tussen partijen vast staat dat dit de juiste kaart is die behoort bij de Komvoorschriften. Op deze kaart is [woonplaats4] wel ingetekend ter hoogte van het bouwplan. De Afdeling is bij zijn eerdere beoordeling dus uitgegaan van een (naar nu is gebleken) onjuiste plankaart, waarop [woonplaats4] niet was ingetekend. Voor zover in de loop van de daarop volgende procedures bij de rechtbank en de Afdeling wel op enig moment de juiste plankaart is overgelegd, overweegt de rechtbank dat de Afdeling in zijn uitspraken van 4 juni 2008 en 22 september 2010 een ander toetsingskader hanteerde, omdat het ging om een herzieningsverzoek en een verzoek tot vervallenverklaring. De rechtbank stelt dan ook vast dat de Afdeling nooit een volledige beoordeling van de situatie heeft gegeven, op basis van de juiste kaart bij de Komvoorschriften.
3.11 De rechtbank stelt tevens vast dat de Afdeling in voornoemde uitspraken geen oordeel heeft gegeven over de vraag of [woonplaats4] een openbare weg is en dat uit deze uitspraken ook niet kan worden afgeleid dat sprake is van een keuze tussen [woonplaats4] of de [woonplaats2] als oriëntatiepunt voor de rooilijnen. De rechtbank volgt verweerder dan ook niet in zijn standpunt op dit punt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2008 evenmin duidelijkheid biedt over die vraag. Deze uitspraak is naar het oordeel van de rechtbank namelijk voor meerdere uitleg vatbaar. Het is immers niet duidelijk of de Afdeling van oordeel is dat de vraag of [woonplaats4] op een kaart is vermeld niet relevant is, omdat dit überhaupt geen rol kan spelen bij de vraag of sprake is van een openbare weg, of omdat in dit geval reeds is vastgesteld dat [woonplaats4] geen openbare weg betreft en de vermelding op een kaart daar niets aan kan afdoen. Deze overweging roept bovendien de vraag op hoe de uitspraak van 20 juni 2007 moet worden begrepen, nu de Afdeling in die uitspraak de omstandigheid dat [woonplaats4] niet op de kaart voorkomt, wel van belang lijkt te achten voor de vraag welke weg als oriëntatiepunt moet worden genomen.
3.12 Gezien het voorgaande concludeert de rechtbank dat uit de uitspraken van de Afdeling niet kan worden afgeleid welke weg als uitgangspunt geldt voor de rooilijnen van het onderhavige bouwplan. Deze vraag zal dus alsnog moeten worden beantwoord.
3.13 Tussen partijen is niet in geschil dat, nu de Komvoorschriften geen regels bevatten over rooilijnen, op grond van artikel 9 van de Woningwet de Bouwverordening aanvullende werking heeft. In het verweerschrift heeft verweerder, anders dan uit het bestreden besluit blijkt, weliswaar het standpunt ingenomen dat de Komvoorschriften het oriëntatiepunt voor de rooilijnen regelen. Echter, nu de grondslag van het bestreden besluit ter beoordeling aan de rechtbank voorligt en de rechtbank uit het verhandelde ter zitting niet opmaakt dat verweerder het standpunt dat is ingenomen in het bestreden besluit in zoverre heeft verlaten, gaat de rechtbank op dit punt aan het verweerschrift voorbij. Overigens heeft de Afdeling in zijn uitspraak van 4 juni 2008 eveneens geoordeeld dat de Komvoorschriften geen regels bevatten over rooilijnen en daarmee de Bouwverordening aanvullende werking heeft.
3.14 De plaats van rooilijnen wordt bepaald ten opzichte van wegen, waaronder ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 1, van de Bouwverordening wordt verstaan de voor openbaar rij- en of ander verkeer openstaande wegen. Aan de orde is dus de vraag of [woonplaats4] dient te worden aangemerkt als openbare weg. Zoals hiervoor is overwogen, heeft de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraken deze vraag niet beantwoord.
3.15 Volgens jurisprudentie van de Afdeling dient voor de vraag of sprake is van een openbare weg in de zin van de Bouwverordening aansluiting te worden gezocht bij artikel 4 van de Wegenwet omdat het begrip openbare toegang niet gedefinieerd is. In dat verband verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2003 (te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AH9852), alsmede de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 (LJ-nummer BP3665).
3.16 Verweerder en eiser hebben zich op het standpunt gesteld dat [woonplaats4] dient te worden aangemerkt als openbare weg in de zin van de Bouwverordening.
3.17 Belanghebbende heeft zich daarentegen in haar nadere reactie van 6 november 2012 op het standpunt gesteld dat [woonplaats4] geen weg is waarlangs in het kader van de Komvoorschriften mag worden gebouwd en niet als uitgangspunt kan gelden voor de bepaling van rooilijnen. De zandweg is volgens belanghebbende geen openbare weg in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet. Belanghebbende heeft [woonplaats4], die mede als beschermd monument is aangewezen, sinds 1991 in eigendom. Sindsdien staat er een verbodsbord ‘verboden toegang’, maar het is mogelijk dat er ook voordien een soortgelijk verbodsbord heeft gestaan. De zandweg is niet aangegeven op de kaart en dat wijst erop dat het pad niet als openbare weg bedoeld is. Het is bedoeld om het openbaar toegankelijke natuurgebied te ontsluiten, maar dat betekent niet dat [woonplaats4] een openbare weg is, aldus belanghebbende.
3.18 Eiser heeft in zijn nadere reactie van 14 november 2012, ter onderbouwing van zijn stelling dat [woonplaats4] een weg is in de zin van de Bouwverordening, onder meer het volgende aangevoerd. De zandweg bestaat uit een halfverharde weg voor auto’s en een fietspad. De zandweg wordt gebruikt door de bewoners van [woonplaats2] 91 om per auto hun garage te bereiken, door eiser om zijn tuin te bereiken, door brandweer en politie en door fietsers om het station of het natuurgebied te bereiken. Aan [woonplaats4] staat bebording die aanduidt dat [woonplaats4] toegankelijk is voor fietsers en bestemmingsverkeer. Tevens is belijning aangebracht om de toegang tot [woonplaats4] vanaf de [woonplaats2] aan te duiden. Belanghebbende heeft [woonplaats4] in 1991 geleverd gekregen van de gemeente [woonplaats] en blijkens de leveringsakte rust op belanghebbende de plicht [woonplaats4] openbaar toegankelijk te houden en dat is ook sindsdien altijd het geval geweest. Ten slotte is [woonplaats4] op vele kaarten ingetekend, aldus eiser.
3.19 De rechtbank overweegt dat de Commissie voor Bezwaarschriften in haar advies heeft overwogen dat er tussen verweerder en eiser overeenstemming over bestaat dat [woonplaats4] dient te worden aangemerkt als een openbare weg in de zin van de Wegenwet. De rechtbank stelt vast dat is gebleken dat de derde partij, te weten belanghebbende, dat uitgangspunt betwist. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder in het bestreden besluit, noch ter zitting, noch in het nadere verweerschrift van 30 november 2012, het standpunt dat [woonplaats4] een openbare weg is nader heeft gemotiveerd. Naar het oordeel van de rechtbank behoeft het standpunt van verweerder, gelet op hetgeen de belanghebbende heeft aangevoerd, echter een nadere motivering. De rechtbank acht het bestreden besluit op dit punt dan ook onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
3.20 De rechtbank ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
3.21 De rechtbank zal verweerder daarom in de gelegenheid stellen het bestreden besluit van een nadere motivering te voorzien, waarbij verweerder dient te reageren op het standpunt van belanghebbende dat [woonplaats4] geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet. Verweerder dient daarbij ook te reageren op hetgeen eiser heeft aangevoerd in zijn reactie van 14 november 2012, aangaande de vraag of sprake is van een openbare weg. Het ligt daarbij op de weg van verweerder om ook de leveringsakte van [woonplaats4] over te leggen, die door eiser is genoemd.
3.22 Eiser heeft zich verder nog op het standpunt gesteld dat, nu gebleken is dat de voor de ruimtelijke ordening van de gemeente [woonplaats] verantwoordelijke wethouder tevens bestuurder is bij de stichting van belanghebbende, getwijfeld kan worden over het antwoord op de vraag of verweerder slechts het algemeen belang dient en niet ook het belang van belanghebbende. In hetgeen eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van belangenverstrengeling. Deze beroepsgrond kan dus niet slagen.
3.23 De rechtbank zal in de einduitspraak beslissen over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het in overweging 3.19 genoemde gebrek te herstellen conform hetgeen in 3.21 is overwogen en de nadere motivering aan de rechtbank en de gemachtigde van eiser alsmede de gemachtigde van belanghebbende toe te zenden;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. B. de Vos, voorzitter,
mrs. C.J. Polak en M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid van
M.E. Sjouke, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2013.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak kunnen partijen en belanghebbenden géén hoger beroep instellen (artikel 18, derde lid van de Beroepswet/ artikel 47, derde lid, van de Wet op de Raad van State).
Hoger beroep is slechts mogelijk tegelijk met het hoger beroep tegen de nog te wijzen einduitspraak.
Afschrift verzonden op:
D:B
SB