Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/964
einduitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. A.W.P. Marsman,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum,
verweerder,
gemachtigde mr. E. Kovacsek,
Tevens heeft aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende],
belanghebbende,
gemachtigde mr. M.F.A. Dankbaar.
Procesverloop
Op 16 april 2013 heeft de rechtbank in deze zaak een tussenuitspraak gedaan (hierna: de tussenuitspraak), die in kopie aan deze uitspraak is gehecht. De inhoud van de tussenuitspraak wordt geacht hier te zijn ingelast.
Bij brief van 7 mei 2013, door de rechtbank ontvangen op 10 mei 2013, heeft verweerder het bestreden besluit van een nadere motivering voorzien. Daarop heeft eiser bij brief van 4 juni 2013 gereageerd. Ten slotte heeft belanghebbende op 11 juni 2013 daarop gereageerd.
Partijen hebben de rechtbank vervolgens schriftelijk toestemming verleend om uitspraak te doen zonder nadere zitting. De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1 Voor een overzicht van de feiten en omstandigheden en het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de aangehechte tussenuitspraak.
1.2 In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen in geschil is welke weg, te weten de [naam weg1] of de zandweg, als oriëntatiepunt dient te worden genomen bij het bepalen van de rooilijnen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de plaats van rooilijnen wordt bepaald ten opzichte van wegen, waaronder ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 1, van de Bouwverordening wordt verstaan de voor openbaar rij- en of ander verkeer openstaande wegen. Nu de Afdeling zich blijkens de in de tussenuitspraak genoemde uitspraken van 20 juni 2007, 4 juni 2008 en 22 september 2010 daarover niet heeft uitgelaten, is thans de vraag aan de orde of de zandweg dient te worden aangemerkt als openbare weg.
2.1 Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, dient voor de vraag of sprake is van een openbare weg in de zin van de Bouwverordening aansluiting te worden gezocht bij artikel 4 van Pro de Wegenwet. Dat is tussen partijen ook niet in geschil.
2.2 Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet is een weg openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.
Op grond van het tweede lid van dit artikel lijdt het onder I en II bepaalde uitzondering wanneer, lopende de termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
Op grond van het derde lid van dit artikel kan dit kenbaar maken geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kentekenen.
3.1
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat verweerder in het bestreden besluit, noch ter zitting, noch in het nadere verweerschrift van 30 november 2012 het standpunt dat de zandweg een openbare weg is in de zin van de Wegenwet heeft gemotiveerd. Nu belanghebbende zich, anders dan verweerder en eiser, op het standpunt heeft gesteld dat de zandweg geen openbare weg is, heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld het standpunt ter zake nader te motiveren. In de brief van 7 mei 2013 heeft verweerder zich ten aanzien van de openbaarheid van de zandweg op het standpunt gesteld dat het, gelet op het standpunt van belanghebbende, niet onaannemelijk is te achten dat de zandweg geen openbare weg is in de zin van de Wegenwet.
3.2
Nu verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat de zandweg als openbare weg dient te worden aangemerkt en daarentegen naar aanleiding van de tussenuitspraak het standpunt heeft ingenomen het niet onaannemelijk te achten dat de zandweg geen openbare weg is, is de rechtbank van oordeel dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de door de rechtbank geboden mogelijkheid om het standpunt dat de zandweg een openbare weg is nader te motiveren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt.
4.1
Met het oog op finale geschilbeslechting zal de rechtbank hierna de vraag beantwoorden of de zandweg is aan te merken als openbare weg en zij overweegt daartoe als volgt.
4.2
Eiser heeft zich onderbouwd op het standpunt gesteld dat de zandweg een openbare weg is in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I en II, van de Wegenwet.
4.3
Verweerder heeft zich in zijn brief van 7 mei 2013 op het standpunt gesteld dat de zandweg geen openbare weg is, omdat deze geen functie vervult ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer. Daarnaast dient de zandweg geen grote onbepaalde publieksgroep. De aard en functie van de zandweg is om het openbaar toegankelijke natuurgebied te ontsluiten voor recreatieve gebruikers. De zandweg vervult geen algemene verkeersfunctie en is geen doorgaande route voor een grote onbepaalde publieksgroep. Uit de koopakte van 3 juli 1991 waarbij de zandweg door de gemeente Hilversum aan belanghebbende is verkocht wordt, anders dan eiser stelt, geen bepaling genoemd die belanghebbende verplicht de zandweg openbaar toegankelijk te houden, aldus verweerder. Verweerder heeft ter onderbouwing gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2005 (LJN: BC6035).
4.4
Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat de zandweg niet kan worden aangemerkt als openbare weg in de zin van de Wegenwet. De zandweg is tussen zonsopgang en zonsondergang toegankelijk voor fietsers en wandelaars om het achterliggende natuurgebied te bereiken. De zandweg heeft geen openbare reguliere verkeersfunctie, is alleen toegankelijk voor bestemmingsverkeer en heeft ook in die zin geen openbare verkeersfunctie. De zandweg maakt onderdeel uit van het beschermde natuurmonument en heeft ook de bestemming Natuur in het vigerende bestemmingsplan, aldus belanghebbende. Belanghebbende heeft verder nog aangevoerd dat de zandweg sinds 1991 in eigendom is van belanghebbende en dat er sindsdien een verbodsbord ‘verboden toegang’ staat en dat er mogelijk ook voordien een soortgelijk verbodsbord heeft gestaan.
4.5
Tussen partijen is allereerst in geschil de vraag of de zandweg een weg is in de zin van de Wegenwet.
4.6
De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 5 maart 2005 als volgt geoordeeld.
“Het doel van de Wegenwet is het treffen van een regeling ten behoeve van het openbaar verkeer. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wegenwet (Kamerstukken II 1929/1930, nr. 99a, blz. 1) werd een afzonderlijke bepaling, waarbij tot uitdrukking komt wat tot de wegen geacht wordt te behoren, niet nodig en niet gewenst geacht omdat voornamelijk door de praktijk zelf wordt aangegeven wat tot weg gerekend moet worden te behoren. De Wegenwet heeft naar het oordeel van de Afdeling betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen.”
4.7
In voornoemde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat een steeg waar het in dat geval om ging niet is aan te merken als een weg. Naar het oordeel van de rechtbank kan hieruit niet worden afgeleid dat de zandweg evenmin als een weg kan worden aangemerkt, omdat het niet gaat om vergelijkbare gevallen. De uitspraak van de Afdeling betreft immers een doodlopende steeg zonder doorgaande verbinding naar wegen of paden. In de onderhavige zaak is echter komen vast te staan dat de zandweg geen doodlopende weg is, maar aansluiting heeft op een doorgaande fietsroute. De zandweg is verbonden met wegen en paden van het natuurgebied [naam natuurgebied] en heeft een functie voor doorgaand (fiets)verkeer onder meer naar [bestemming ]. De omstandigheid dat de zandweg (mede) dient om het natuurgebied te ontsluiten voor recreatieve gebruikers, rechtvaardigt niet de conclusie dat de zandweg geen grote, onbepaalde publieksgroep dient. De zandweg is toegankelijk voor alle voetgangers en fietsers en dient een grote, onbepaalde groep van zowel recreanten als buurtbewoners die van de zandweg gebruik kunnen maken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de door eiser aangedragen uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2009 (LJN: BJ4072). De rechtbank is dan ook van oordeel dat de zandweg een weg is in de zin van de Wegenwet, omdat deze een functie vervult ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en een grote, onbepaalde publieksgroep dient.
4.8
De omstandigheid dat, zoals belanghebbende stelt, aan het begin van de zandweg een verbodsbord is geplaatst, de zandweg onderdeel uitmaakt van het beschermde natuurmonument en alleen tussen zonsopgang en zonsondergang toegankelijk voor fietsers en wandelaars, maakt niet dat de zandweg slechts ter bede toegankelijk is in de zin van artikel 4, tweede lid, van de Wegenwet. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
4.9
Aan het begin van de zandweg is een verkeersbord geplaatst dat aangeeft dat de zandweg in beide richtingen is gesloten voor voertuigen en dat fietsers daarvan zijn uitgezonderd. Niet in geschil is dat tevens sprake is van een bord dat aangeeft dat de zandweg -onder bepaalde voorwaarden- voor een ieder toegankelijk is. Die voorwaarden houden volgens belanghebbende in dat de zandweg tussen zonsopgang en zonsondergang toegankelijk is voor fietsers en voetgangers. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat aan de toegang van een weg dergelijke voorwaarden zijn gesteld onvoldoende is voor de conclusie dat die weg slechts ter bede toegankelijk is. De rechtbank verwijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013 (LJN: BZ7552).
4.1
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of is voldaan aan het vereiste van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet (in werking getreden op 1 oktober 1932) dat de weg na 1 oktober 1902 gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest ofwel dat is voldaan aan de voorwaarde van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet, dat de weg na 1 oktober 1922 gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en gedurende die tijd is onderhouden door bijvoorbeeld een gemeente.
4.11
Eiser heeft gesteld dat is voldaan aan het vereiste onder II, nu het van de zandweg deel uitmakende fietspad sinds 1932 voor de duur van tenminste tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en door de gemeente Hilversum is onderhouden. Ter onderbouwing heeft eiser stukken overgelegd waaruit blijkt dat in 1931 het college van Burgemeester en Wethouders (B&W) aan de Gedeputeerde Staten van Noord-Holland heeft bericht dat het voornemens was een fietspad aan te leggen ter ontlasting van het verkeer op de [naam weg1]. Tevens heeft eiser een akte met bijbehorende kaart overgelegd uit 1932, waaruit blijkt dat vergunning is verleend tot het aanleggen en hebben van een rijwielpad op de plaats van de huidige zandweg. Uit een overgelegde brief van Stad en Lande van Gooiland van 4 april 1941 wordt verwezen naar het op basis van de eerdere akte aangelegde fiets- en wandelpad, waaruit blijkt dat de vergunning op dat moment nog steeds van kracht was en het fietspad nog steeds bestond. Uit de omstandigheid dat B&W een vergunning had voor het fietspad kan volgens eiser worden afgeleid dat B&W ook verantwoordelijk was voor het onderhoud van het door hen aangelegde fietspad. Uit de functie van het fietspad ‘ter ontlasting van het openbaar verkeer’ blijkt dat het fietspad voor eenieder toegankelijk was. Voorts is de zandweg in de periode van 18 september 1972 tot en met 3 juli 1991 in eigendom van de gemeente Hiversum geweest. Dit blijkt uit een overgelegde notariële leveringsakte van 3 juli 1991, waarmee de gemeente Hilversum de eigendom van (onder meer) de zandweg overdroeg aan belanghebbende. Eiser heeft tevens gewezen op bepalingen uit de notariële akte en een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en belanghebbende uit 1992, waaruit blijkt dat belanghebbende het beheer en onderhoud van het fietspad heeft overgenomen. Geconcludeerd kan dan ook worden dat de gemeente in de periode daarvoor als eigenaar de zandweg heeft onderhouden, aldus eiser.
4.12
Eiser heeft aan zijn stelling dat ook aan het vereiste onder I is voldaan, primair ten grondslag gelegd dat de zandweg vanaf 1902 voor een ieder toegankelijk is geweest. Ter onderbouwing heeft eiser aangevoerd dat de zandweg sinds 1873 wordt afgebeeld op onder meer een groot aantal kaarten en stadsplattegronden, waaronder van gemeentewege uitgegeven kaarten. Eiser heeft kopieën overgelegd van diverse kaarten uit de periode 1873 tot en met 2006, waarop de zandweg is ingetekend. Daarmee wordt de openbaarheid van de zandweg bevestigd, nu dergelijke plattegronden en kaarten wegen beogen weer te geven die voor openbaar verkeer, met inbegrip van wandelaars en fietsers, toegankelijk zijn, aldus eiser. Verder heeft eiser aangevoerd dat, voor zover de zandweg niet vanaf 1 oktober 1902 voor een ieder toegankelijk is geweest, de zandweg in elk geval 30 jaar vanaf 6 februari 1932 voor ieder toegankelijk is geweest. Op die datum is immers toestemming verleend tot het aanleggen van een rijwielpad op de zandweg ter ontlasting van het verkeer op de [naam weg1]. Dat rijwielpad is sindsdien voor ten minste 30 jaar gehandhaafd, hetgeen blijkt uit het feit dat de zandweg voorkomt op een door de gemeente uitgegeven kaart uit 1956 en nog altijd bestaat.
4.13
Op basis van hetgeen eiser naar voren heeft gebracht, welke feiten door eiser met stukken zijn onderbouwd en door de overige partijen niet zijn weersproken, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk geworden dat de zandweg dient te worden aangemerkt als openbare weg in de zin van artikel 4 van Pro de Wegenwet.
5.1
Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder terecht heeft geweigerd eiser een omgevingsvergunning te verlenen omdat sprake is van overschrijding van de achtergevelrooilijn en dat het bouwplan daarmee in strijd is met de Bouwverordening.
5.2
De zandweg is aan te merken als een openbare weg en is daarmee een weg in de zin van de Bouwverordening. Dat betekent dat met de zandweg als oriëntatiepunt rooilijnen kunnen worden vastgesteld voor het onderhavige bouwplan.
5.3
In het advies van 16 januari 2012 heeft de Commissie Bezwaarschriften geconstateerd dat tussen partijen vaststaat dat de zandweg een weg is in de zin van de Bouwverordening en heeft zich vervolgens de vraag gesteld vanuit welke van de twee wegen die grenzen aan het bouwplan, de [naam weg1] of de zandweg, de ligging van de voorgevelrooilijn moet worden bepaald. Naar het oordeel van de rechtbank is deze vraag echter niet aan de orde. Op grond van artikel 2.5.5 van de Bouwverordening kan immers langs iedere weg een voorgevelrooilijn worden geprojecteerd.
5.4
Vast staat dat het bouwplan grenst aan de zandweg en dat langs deze zandweg geen bestaande bebouwing aanwezig is. Op grond van artikel 2.5.5, aanhef en onder b, van de Bouwverordening is daarmee de voorgevelrooilijn voor wat betreft het onderhavige bouwplan gelegen op 15 meter uit de as van de zandweg. Op grond van artikel 2.5.10, eerste lid, van de Bouwverordening moet een naar de weg gekeerd gevelvlak van een gebouw in de voorgevelrooilijn zijn geplaatst. De achtergevelrooilijn wordt vervolgens bepaald vanaf de voorgevelrooilijn. Blijkens de bij de bouwaanvraag ingediende situatietekening is het naar de zandweg gekeerde gevelvlak van het bouwplan, in overeenstemming met de Bouwverordening, geprojecteerd in de voorgevelrooilijn. Verder is het bouwplan blijkens voornoemde situatietekening in overeenstemming met artikel 2.5.11 van de Bouwverordening geprojecteerd binnen de achtergevelrooilijn.
5.5
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van overschrijding van de achtergevelrooilijn en dat het bouwplan daarom in strijd is met de Bouwverordening.
6.1
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder nader dient te bezien of het bouwplan voor het overige voldoet aan de voorwaarden voor vergunningverlening. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
6.2
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
6.3
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 708,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1). Voor het indienen van het beroepschrift worden geen kosten vergoed, omdat het beroepschrift is ingediend en ondertekend door eiser zelf.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 708,-, te betalen aan eiser.
Deze einduitspraak is gedaan door mr. B. de Vos, voorzitter,
mrs. C.J. Polak en M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid van
M.E. Sjouke, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2013.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB