Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/6092 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam],
wonende te[woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. E.F.J.A.M. de Wit,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Noord van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. E.R. Slot.
Tevens hebben als partij aan het geding deelgenomen:
[namen],
belanghebbenden.
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen de bouwwerken gebouwd op het perceel[adres] te [woonplaats] afgewezen.
Bij besluit van 9 november 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2012. Eiser en zijn echtgenote zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [belanghebbende].
Op 14 maart 2012 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak voor behandeling verwezen naar de meervoudige kamer.
De meervoudige kamer heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek heropend, teneinde eiser in de gelegenheid te stellen nog enkele stukken waarop hij een beroep doet te overleggen aan de rechtbank. Eiser heeft bij brief van 5 februari 2013 aanvullende stukken overgelegd. Verweerder en belanghebbenden zijn in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
Partijen hebben toestemming gegeven om de zaak zonder nadere zitting af te doen. De rechtbank heeft hierop bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.
Overwegingen
1.
Feiten en omstandigheden
1.1
Eiser is woonachtig aan de [adres 1] te[woonplaats]. Op 1 september 2009 heeft eiser verweerder verzocht handhavend op te treden tegen de plaatsing van een schutting van 180 centimeter hoog en een schuur op de erfgrens van zijn perceel en het perceel [adres], het perceel van belanghebbende.
1.2
Op 14 december 2009 heeft een toezichthouder van verweerder geconstateerd dat belanghebbende op het perceel[adres] zonder bouwvergunning was aangevangen met de bouw van een schuur dan wel bijgebouw. Bij brief van 15 december 2009 heeft verweerder de bouwwerkzaamheden stil gelegd. Verweerder heeft vervolgens op 25 januari 2010 aan belanghebbende het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt.
1.3
Op 24 januari 2011 heeft verweerder het “Uitvoeringsbeleid [wijknaam] – omgevingsvergunningvrije activiteiten” (hierna: het Uitvoeringsbeleid [wijknaam]) vastgesteld, teneinde duidelijkheid te verschaffen omtrent de vraag waar in de wijk [wijknaam], de voorgevelrooilijnen lopen.
1.4
Bij primair besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiser met betrekking tot de schuur en de erfafscheiding van[adres] afgewezen. Verweerder heeft daartoe ten aanzien van de schuur overwogen dat deze is gelegen op het achtererfgebied en dat deze zonder omgevingsvergunning gebouwd mag worden. Ten aanzien van de erfafscheiding heeft verweerder overwogen dat gelet op artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) op die plek tot 2 meter een schutting vergunningsvrij kan worden gebouwd.
1.5
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hiertoe het advies van de Commissie Bezwaarschriften overgenomen.
2.
Juridisch kader
2.1
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Awb van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vòòr 1 januari 2013.
2.2
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) - voor zover van belang - is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
a. het bouwen van een bouwwerk;
b. (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
2.2.
Op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wabo is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
2.3.
In artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor zijn – voor zover hier van belang - de volgende definities opgenomen:
achtererfgebied: erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 meter van de voorkant van het hoofdgebouw;
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet te verbieden;
openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar water en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
voorerfgebied: erf dat geen onderdeel is van het achtererfgebied;
voorgevelrooilijn: voorgevelrooilijn als bedoeld in het bestemmingsplan, de beheersverordening dan wel de gemeentelijke bouwverordening.
2.4.
In artikel 2, derde lid, onder b tot en met e, van bijlage II van het Bor is bepaald dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op die grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, op een afstand van meer dan 2,5 meter van het oorspronkelijk hoofdgebouw, als (voor zover relevant) aan de volgende criteria wordt voldaan:
- niet hoger dan 3 meter,
- de oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken binnen een afstand van 1 meter van een naburig erf niet meer dan 10 vierkante meter,
- als gevolg van het bijbehorende bouwwerk de totale oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken op een afstand van meer dan 2,5 meter van het oorspronkelijk hoofdgebouw niet meer dan 30 vierkante meter, en
- functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw,
- op een afstand van meer dan 1 meter vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
- niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
- het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied als gevolg van het bijbehorende bouwwerk voor niet meer dan 50% bebouwd.
2.5
Op grond van artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 1 meter, of:
b, niet hoger dan 2 meter, en
1° op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
2° achter de voorgevelrooilijn, en
3° op meer dan 1 meter van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.
2.6
Op grond van artikel 2.5.5 van de Bouwverordening Amsterdam 2003 is de definitie van voorgevelrooilijn:
a. langs een wegzijde met een regelmatige of nagenoeg regelmatige ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing de evenwijdig aan de as van de weg gelegen lijn welke, zoveel mogelijk aansluitend aan de ligging van de voorgevels van de bestaande bebouwing, een zoveel mogelijk gelijkmatig beloop van de rooilijn overeenkomstig de richting van de weg geeft;
b. langs een wegzijde waarlangs geen bebouwing als onder a aanwezig is:
- bij een wegbreedte van ten minste 30 m, de lijn gelegen op een afstand van de halve wegbreedte, gemeten uit de as van de weg;
- bij een wegbreedte die minder dan 30 m, maar ten minste 10 m bedraagt, de lijn gelegen op 15 m uit de as van de weg;
- bij een wegbreedte geringer dan 10 m, de lijn gelegen op 10 m uit de as van de weg.
3.
Beoordeling van het geschil
3.1
De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen.
3.1.1
Tussen partijen is in geschil of de door belanghebbende op het perceel[adres] gerealiseerde schuur en schutting vergunningvrije bouwwerken zijn, zodat verweerder niet gehouden was hiertegen handhavend op te treden. In dit kader is van belang of de schuur en de schutting zich bevinden op gebied dat dient te worden beschouwd als achtererfgebied.
3.1.2
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de bouwwerken niet vergunningvrij zijn, aangezien zij niet zijn gebouwd op een achtererfgebied als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Er is alleen sprake van een achtererf indien geen sprake is van een naar het openbaar gebied gekeerde zijkant. Eiser heeft er op gewezen dat het gebied waar het om gaat voor zijn woning ligt en dus een voortuin is en geen achtertuin. De tuin van het perceel[adres] grenst direct aan de openbare weg. Anders dan verweerder stelt is er geen sprake van wetsinterpreterende beleidsregels, nu er geen sprake is van een eenduidige uitleg en het Uitvoeringsbeleid [wijknaam] elementen van willekeur bevat. In dit geval is er slechts sprake van een min of meer toevallige benoeming van locaties tot voorerf dan wel achtererf. Dit is in strijd met de rechtszekerheid, aldus eiser.
3.1.3
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in het Uitvoeringsbeleid [wijknaam] geen andere definitie is gegeven aan het begrip achtererfgebied dan zoals gedefinieerd in het Bor, maar dat slechts is vastgesteld waar de voorgevelrooilijn loopt. Voor het bouwblok waarin onder meer de woningen[adres] en[adres 1] zijn gelegen loopt de voorgevelrooilijn evenwijdig aan de [adres 2] en het [adres 3]. Het pad tussen de tuinen dat leidt naar een parkeerplaats betreft een weg die uitsluitend bedoeld is voor de ontsluiting van percelen voor langzaam verkeer zodat – gelet op de definitie zoals opgenomen in artikel 1 van Bijlage II van het Bor, er geen sprake is van openbaar toegankelijk gebied. Gelet op de definitie van ‘achtererfgebied’ uit het Bor volgt hieruit dat de schuur en de berging zijn geplaatst op achtererfgebied. Dit komt overeen met hetgeen is beschreven in de nota van toelichting bij het Bor.
3.1.4
De rechtbank overweegt dat verweerder gelet op de bijzondere stedenbouwkundige opzet van de wijk [wijknaam] aanleiding heeft gezien beleid vast te stellen omtrent de vraag wat heeft te gelden als de voorgevelrooilijn. Het bouwblok waar de woningen van eiser en belanghebbenden deel van uitmaken is een hoekbebouwing gelegen aan de [adres 2] en het [adres 3]. Verweerder heeft voor het bepalen van de voorgevelrooilijn aansluiting gezocht bij de definitie van voorgevelrooilijn in de Bouwverordening Amsterdam 2003. Voor het bouwblok van eiser en belanghebbenden, waarin in totaal vier woningen zijn gerealiseerd met voordeuren aan verschillende zijden van het bouwblok, betekent dit dat er twee voorgevelrooilijnen zijn, namelijk aan de kant van de [adres 2] en aan de kant van het [adres 3]. De consequentie hiervan is dat het bouwblok een betrekkelijk klein gedeelte heeft dat als achtererfgebied dient te worden aangemerkt. Dat de voordeur van eiser is gesitueerd in het gebied dat als achtererfgebied heeft te gelden doet aan het voorgaande niet af. Anders dan eiser kennelijk voorstaat, dient gelet op de definities van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor eerst te worden bepaald wat heeft te gelden als achtererfgebied. Het overige erf heeft vervolgens te gelden als voorerfgebied. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn standpunt dat het door verweerder terzake opgestelde beleid in strijd zou zijn met de bepalingen van het Bor. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat het Uitvoeringsbeleid [wijknaam] onjuist of onredelijk zou zijn. Verweerder heeft dit beleid dan ook aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
3.1.5
Ten aanzien van eisers stelling dat er geen sprake kan zijn van achtererfgebied aangezien er sprake is van een naar het openbaar gebied gekeerde zijkant, overweegt de rechtbank met verweerder dat het bij schuin geplaatste woningen zoals hier lastig is te bepalen wanneer er sprake is van een naar openbaar gebied gerichte zijkant. De gevel met daarin de voordeur van[adres], de woning van belanghebbenden, loopt min of meer evenwijdig met de [adres 2]. De gevel met daarin de voordeur van[adres 1], de woning van eiser, niet. Deze gevel loopt min of meer evenwijdig met een voetpad dat naar een parkeerplaats leidt. De rechtbank is, gelet op de definitie geven in het Bor, van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van een naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant. Het voetpad is weliswaar bedoeld voor de ontsluiting van het perceel van eiser, maar verder slechts voor de ontsluiting van het parkeerterrein voor langzaam verkeer zodat het gebied valt onder de in het Bor genoemde uitzondering van openbaar toegankelijk gebied.
3.1.6
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank met verweerder van oordeel is dat de schuur en de schutting zijn gelegen in achtererfgebied en dat zij, indien zij in overeenstemming zijn met de hieromtrent geldende bepalingen van het Bor, omgevingsvergunningvrij zijn.
3.2.1
Eiser heeft in dit kader aangevoerd dat, indien er van moet worden uitgegaan dat de bouwwerken zijn gelegen in het achtererfgebied, de schuur in strijd met artikel 2, derde lid, onder b tot en met e, van bijlage II van het Bor gelegen is binnen een afstand van minder dan 1 meter van de openbare weg. Het pad dat achter de tuinen langsloopt is ook openbaar toegankelijk.
3.2.2
Verweerder heeft ter onderbouwing van het standpunt dat de schuur op meer dan 1 meter van openbaar toegankelijk gebied is geplaatst een verslag van waarneming van inspecteur[naam] van 21 augustus 2012 overgelegd. Uit dit verslag volgt dat de afstand van de schuur tot openbaar toegankelijk gebied [adres 2]) 1.00 meter bedraagt. De rechtbank stelt vast dat eiser hieromtrent geen tegenbewijs in bijvoorbeeld de vorm van een contrarapportage heeft overgelegd, zodat van de juistheid van de metingen van inspecteur[naam] dient te worden uitgegaan. Voor zover eiser heeft willen betogen dat de schuur op minder dan 1 meter van het pad is gesitueerd dat tussen de tuinen doorloopt naar de parkeerplaats, overweegt de rechtbank dat uit het verslag van [naam] weliswaar volgt dat de afstand van de schuur naar deze ‘steeg’ weliswaar maar 35 cm is, maar dat, overeenkomstig hetgeen hiervoor onder 3.1.4 is overwogen, hier geen sprake is van openbaar toegankelijk gebied. Verweerder heeft, gelet op het voorgaande, op goede gronden geoordeeld dat de schuur voldoet aan de criteria zoals genoemd in artikel 2, derde lid, onder b tot en met e, van bijlage II van het Bor. Gesteld noch gebleken is dat de schuur of de schutting niet aan de overige in het Bor genoemde vereisten voldoet.
3.3.1
Ter zittingen van 7 maart 2012 en 23 januari 2013 heeft eiser aangevoerd dat het erf op de bestemming Wonen 2 ligt binnen het vigerende bestemmingsplan “[wijknaam]” en dat dit inhoudt dat er niet vergunningsvrij mag worden gebouwd. De Wabo mag het bestemmingsplan niet doorkruisen, aldus eiser. Het kan niet zo zijn dat verweerder ander gebruik toestaat dan op basis van het bestemmingsplan is toegestaan. Eiser wijst op met verweerder hierover gemaakte afspraken. Zo volgt uit de door eiser overgelegde erfpachtovereenkomst dat er op de erfgrens enkel een heg mocht staan die niet hoger mocht worden dan 1 meter. Eiser hoefde toen hij het huis kocht geen rekening te houden met het plaatsen van een schutting en een schuur door zijn buren.
3.3.2
De rechtbank overweegt dat nu uit het voorgaande volgt dat de schuur en de schutting op grond van het Bor omgevingsvergunningvrije bouwwerken zijn, er niet aan de in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo neergelegde toets aan het geldende bestemmingsplan kan worden toegekomen. Ondanks de omstandigheid dat verweerder zich in eerste instantie op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van strijd met de op het perceel geldende bestemming Wonen-2 van het bestemmingsplan “[wijknaam]” (zie de brief van verweerder van 25 januari 2010 concept last onder dwangsom), kan dit dus niet leiden tot het oordeel dat verweerder gehouden was tegen deze bouwwerken handhavend op te treden.
3.3.3.
De rechtbank overweegt voorts dat eiser de woning voor de invoering van de Wabo en het bijbehorende Bor heeft gekocht met daarbij bepaalde verwachtingen omtrent de mogelijkheden voor het plaatsen van bouwwerken. Verweerder heeft hierover ter zitting van 7 maart 2012 verklaard dat het oorspronkelijk inderdaad niet de bedoeling van de planwetgever is geweest dat er op het erf rond de woningen gebouwd zou worden. Met de invoering van de Wabo en het Bor op 1 oktober 2010 zijn echter de mogelijkheden voor het vergunningvrij bouwen verruimd. Verweerder is gehouden de in het Bor gegeven mogelijkheden voor omgevingsvergunningvrij bouwen te eerbiedigen. Eventuele privaatrechtelijke afspraken die met verweerder zijn gemaakt in de erfpachtovereenkomst ten aanzien van het onderhoud van de tuinen, kunnen aan het voorgaande niet af doen. Hetgeen eiser hieromtrent heeft aangevoerd kan niet slagen.
3.4.1
Eiser heeft tot slot een beroep gedaan op artikel 4:84 van de Awb. Door het desbetreffende erf als achtererf te benoemen wordt eiser ernstig in zijn belangen geschaad. Verweerder had hierin aanleiding moeten zien om van zijn beleid af te wijken. Eiser kijkt nu vanuit de voorzijde van zijn woning naar de schuur en de erfafscheiding van de buren. De postbode en visite kunnen de woning van eiser niet meer vinden. Eiser krijgt nu geen zon meer in zijn tuin. Eiser wijst in dit kader wederom op de gemaakte afspraken zoals die blijken uit de erfpachtovereenkomst. Het woongenot van eiser wordt aangetast op een wijze die niet mogelijk zou moeten zijn op basis van de uitgangspunten van de wijk. Verweerder had in het kader van een evenredige belangenafweging de bezwaren van eiser moeten honoreren.
3.4.2
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 4:84 van de Awb overeenkomstig de beleidsregels dient te worden gehandeld, tenzij de toepassing daarvan voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De afwijkingsbevoegdheid van dit artikel ziet op bijzondere gevallen waarmee bij het vaststellen van de beleidsregels geen rekening is gehouden.
3.4.3
Verweerder heeft het Uitvoeringsbeleid [wijknaam] vastgesteld teneinde onduidelijkheid en daarmee rechtsonzekerheid te voorkomen met betrekking tot de vraag welke activiteiten vergunningvrij zijn en welke niet, omdat niet eenvoudig is vast te stellen wat bij de bouwblokken heeft te gelden als achtererfgebied. In één bouwblok bevinden zich totaal vier woningen met voordeuren aan verschillende zijden van het bouwblok, zodat dit op basis van de geldende jurisprudentie niet tot uitgangspunt voor het bepalen van de voorgevelrooilijn kon worden genomen. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat eiser niet wordt benadeeld door het beleid, aangezien hij in zijn tuin, die volledig in achtererfgebied is gelegen, dezelfde bouwmogelijkheden heeft als belanghebbenden.
3.4.4
De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van gevolgen die zo onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen dat verweerder hiervan had behoren af te wijken. Verweerder heeft naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Wabo en de Bor zich, ondanks de beoogde opzet voor de wijk en ondanks daaromtrent met de bewoners gemaakte afspraken, genoodzaakt gezien duidelijkheid te scheppen in de bijzondere situatie van de bouwblokken in [wijknaam]. Aannemelijk is geworden dat verweerder dit op een consequente wijze heeft gedaan. Ten aanzien van de door eiser gestelde vermindering van zonlicht, overweegt de rechtbank dat eiser desgevraagd ter zitting van 23 januari 2013 heeft verklaard dat zijn tuin op het noorden is gelegen en dat hij alleen in de ochtend zon heeft. De vermindering van de hoeveelheid zonlicht in de tuin van eiser ten gevolge van de plaatsing van de schuur en schutting is dus minimaal te achten. Deze beroepsgrond van eiser kan daarom niet slagen.
3.5
Gelet op het voorgaande was verweerder, nu er geen sprake is van een overtreding van enig wettelijk voorschrift, niet bevoegd handhavend op te treden tegen de schuur en de schutting. Verweerder heeft het verzoek van eiser tot handhaving dan ook terecht afgewezen.
3.6
De rechtbank zal het beroep van eiser ongegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van proceskosten of het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter,
mrs. L.C. Bachrach en M.J. van den Bergh, leden, in aanwezigheid van
mr. R.M. Wiersma, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2013.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB