ECLI:NL:RBAMS:2013:3960

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Sector Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 12/1700 en AMS 13/3345

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen:

[eiseres]

statutair gevestigd te [vestigingsplaats],

eiseres,

gemachtigde mr. A.L. Mijnssen,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ouder-Amstel,

verweerder,

gemachtigde mr. M.A. Grapperhaus.

Procesverloop

Bij besluit van 20 september 2011, verzonden 21 september 2011, (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd tot het staken van de wedstrijden en andere evenementen op het perceel [adres1] te [adres2].

Bij besluit van 21 februari 2012, verzonden 23 februari 2012, (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 6 juni 2012 heeft verweerder vier van rechtswege verbeurde dwangsommen voor een totaal bedrag van € 5.000 van eiseres gevorderd. Het tegen dit besluit op 18 juli 2012 ingediende bezwaar heeft verweerder op de voet van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met instemming van eiseres als beroepschrift aan de rechtbank doorgezonden. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaksnummer AMS 13/3345. Het besluit van 6 juni 2012 zal daarom verder als het bestreden besluit II worden aangemerkt.

De rechtbank heeft de zaken ter zitting van 23 november 2012 gevoegd behandeld. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens eiseres zijn tevens verschenen[persoon1], en [persoon2]. Namens verweerder zijn verder verschenen[persoon3], en [persoon4].

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb geschorst en het vooronderzoek heropend, teneinde partijen in de gelegenheid te stellen hun standpunten schriftelijk nader te onderbouwen. Partijen hebben vervolgens schriftelijk over en weer gereageerd.

De rechtbank heeft de gevoegde behandeling van de zaken voortgezet ter zitting van
14 juni 2013. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens eiseres zijn ook verschenen [persoon5] en [persoon6]. Namens verweerder is mevrouw [persoon7] verschenen.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1.1. Op grond van het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] heeft het perceel [adres1] te [adres2] de bestemming “agrarische doeleinden” met de subbestemming “paardenfokkerij” (hierna: het perceel).

1.2. Verweerder heeft bij besluit van 12 januari 2010 aan [bedrijf1] (hierna: [bedrijf2]) na een mediationprocedure vrijstelling verleend van voornoemd bestemmingsplan voor een paardenhouderij aan de [adres1] (hierna: de vrijstelling). Aan de vrijstelling heeft verweerder een aantal voorwaarden verbonden in die zin dat is aangegeven welke activiteiten en voorzieningen zijn toegestaan als onderdeel van de paardenhouderij. Onderdeel van deze vrijstelling is dat op het perceel jaarlijks maximaal zes springwedstrijden mogen plaatsvinden uitsluitend ten behoeve van ruiters die hun paard bij [bedrijf2] stallen.

1.3. In de jaren 2010 en 2011 is verweerder gebleken dat op het perceel in afwijking van het bestemmingsplan en de aan [bedrijf2] verleende vrijstelling veel meer dan de overeengekomen zes springwedstrijden per jaar worden gehouden en dat deze ook open staan voor ruiters die hun paard niet bij [bedrijf2] stallen. Verweerder heeft[persoon8] (hierna: [persoon9]), als enig aandeelhouder van [bedrijf2], hiervoor op 18 augustus 2010 een last onder dwangsom opgelegd, teneinde - onder andere - de (spring)wedstrijden te staken. [persoon9] heeft hiervoor, aldus verweerder, al enkele dwangsommen verbeurd.

1.4. Verweerder is tijdens het onderzoek naar het strijdig gebruik van het perceel door [bedrijf2] gebleken dat eiseres in 2011 tenminste 22 evenementen, waaronder springwedstrijden, dressuurwedstrijden en clinics, heeft georganiseerd, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan en de aan [bedrijf2] afgegeven vrijstelling. Verweerder heeft eiseres als gebruiker van het perceel en organisator van deze evenementen bij brief van
30 mei 2011 meegedeeld voornemens te zijn haar een last onder dwangsom op te leggen in verband met de geconstateerde overtredingen. Eiseres heeft bij brief van 24 augustus 2011 haar zienswijze op dit voornemen gegeven.

1.5. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 1.250 per overtreding (de rechtbank begrijpt: evenement) met een maximum van € 20.000 per jaar. Eiseres dient binnen acht weken na dit besluit het strijdig gebruik van het perceel te staken. Evenementen die binnen de begunstigingstermijn vallen en al zijn georganiseerd, mogen nog doorgang vinden.

Standpunten van partijen

2.1. Verweerder heeft aan het bestreden besluit I het advies van de commissie bezwaarschriften van 3 februari 2012 integraal ten grondslag gelegd en overwogen dat eiseres terecht als overtreder is aangemerkt. Als gebruiker van het perceel en organisator van de evenementen heeft eiseres het in haar macht om het strijdig gebruik van het perceel te staken. De begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom acht verweerder redelijk en in verhouding staan tot het te dienen doel van de last. Verweerder ziet verder geen aanleiding om van handhaving af te zien.

2.2. Eiseres heeft in beroep tegen het bestreden besluit I, kort samengevat, aangevoerd dat zij ten onrechte als (mede)overtreder is aangemerkt. Eiseres meent dat als zij het perceel in strijd met de bestemming en de vrijstelling gebruikt, het aan [bedrijf2] is om haar daar op aan te spreken en niet verweerder. Eiseres voert verder aan dat sprake is van zicht op legalisatie van de strijdige situatie, nu er door [persoon9] op 23 november 2011 een aanvraag is ingediend om de vrijstelling te ‘actualiseren’. Eiseres voert verder aan dat de last onredelijk is.

2.3. Eiseres heeft op 1 augustus 2012 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 augustus 2012 afgewezen.

De voorzieningenrechter heeft hiertoe overwogen dat eiseres zelfstandig als overtreder valt aan te merken. Het strijdig gebruik valt niet binnen de bestemming of de vrijstelling, zodat de voorzieningenrechter geen grond ziet voor het oordeel dat deze voorwaarden door verweerder te restrictief worden uitgelegd. De activiteiten zijn verder niet door eiseres betwist, zodat deze volgens de voorzieningenrechter zijn komen vast te staan en verweerder bevoegd was om handhavend op te treden. Van concreet zicht op legalisatie is volgens de voorzieningenrechter niet gebleken, nu verweerder niet wenst mee te werken aan een uitbreiding van de voorwaarden verbonden aan de vrijstelling.

Het wettelijk kader

3.1. Op deze zaken zijn, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Awb van toepassing zoals deze wet luidde tot en met
31 december 2012. De in beroep bestreden besluiten zijn namelijk bekend gemaakt vóór
1 januari 2013.

3.2. Op grond van artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd tot toepassing van bestuursdwang tot handhaving van de regels welke het college uitvoert.

3.3. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. In het derde lid is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.

3.4. Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

3.5. Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. In het tweede lid is bepaald dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

3.6. Op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. In het tweede lid is bepaald dat het bestuursorgaan tevens een bedrag vaststelt waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. In het derde lid is bepaald dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

3.7. Op grond van artikel 5:33 van de Awb wordt een verbeurde dwangsom betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd.

3.8. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.

Beoordeling van het beroep

4.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit II dwangsommen van € 5.000 (4 x € 1.250) van eiseres heeft ingevorderd, omdat bij controles op 29 januari 2012, 26 februari 2012, 14 april 2012 en 19 mei 2012 is gebleken dat wedstrijden op het perceel zijn gehouden waaraan ook ruiters hebben deelgenomen die hun paard niet bij [bedrijf2] hebben gestald. Verweerder heeft het bezwaarschrift dat eiseres tegen het invorderingsbesluit heeft ingediend ter behandeling aan de rechtbank doorgestuurd. De rechtbank overweegt dat het beroep op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb ook mede betrekking heeft op het bestreden besluit II.

Ten aanzien van bestreden besluit I (de last onder dwangsom)

4.2. De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld of sprake was van een overtreding en zo ja, of eiseres als overtreder valt aan te merken.

4.2.1. Op grond van de bestemming van het perceel is een paardenhouderij daar niet toegestaan, omdat deze een recreatieve functie heeft, zo luidt de vrijstelling die is verleend aan [bedrijf2]. In de vrijstelling is geen definitie van een paardenhouderij opgenomen, maar is wel het volgende gemotiveerd:

“Een paardenstalling is een recreatief bedrijf waarbij paarden van derden worden gehouden. Het gaat daarbij om de verhuur van stalling en accommodatie en/of weiland en het verzorgen van paarden. Uit ruimtelijk-planologisch oogpunt kan worden ingestemd met de paardenhouderij aangezien de uitstraling daarvan nauwelijks verschilt van die van de paardenfokkerij. Daarbij dienen de bedrijfsactiviteiten zich te beperken tot het fokken, stallen, africhten en verzorgen van paarden. Manegeactiviteiten, met in achtneming van het onderstaande, en externe springwedstrijden zijn niet toegestaan. De hoofdactiviteit van het bedrijf is stalling van en pension voor paarden. De eigenaren verzorgen zelf hun paarden. Zij kunnen gebruik maken van de faciliteiten, vergelijkbaar met manegeactiviteiten. Deze faciliteiten zijn alleen beschikbaar voor degenen die hun paarden bij [persoon9] stallen. Daarnaast worden als nevenactiviteit paarden gefokt.”

In de vrijstelling staat verder het begrip ‘manege’ omschreven als een bedrijf waarbij de activiteiten uitsluitend of in hoofdzaak bestaan uit het geven van instructie aan derden met gebruik van paarden in eigendom van het bedrijf of aan derden met eigen paarden en het bieden van huisvesting aan die paarden.

Uiteindelijk heeft verweerder onder punt 1 van de vrijstelling bepaald dat de hoofdactiviteit van het bedrijf stalling van en pension voor paarden is met als nevenactiviteiten manegefaciliteiten ten behoeve van degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen en het fokken van paarden.

Daarnaast is onder punt 7 van de vrijstelling opgenomen dat springwedstrijden maximaal zes maal per jaar zijn toegestaan en alleen ten behoeve van degenen die hun paarden bij de paardenhouderij stallen.

4.2.2. Partijen verschillen in essentie van mening over de vraag of onder de vrijgestelde ‘manegefaciliteiten’ ook spring- en dressuurwedstrijden en/of clinics vallen. Daarnaast twisten partijen over punt 7 van de vrijstelling, namelijk of hiermee is beoogd slechts het aantal springwedstrijden tot zes te beperken (en alle andere vormen van wedstrijden en/of clinics onbeperkt zijn toegestaan), of dat hiermee juist een uitbreiding van een algeheel verbod op wedstrijden is bedoeld.

Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat andere vormen van wedstrijden, behalve de springwedstrijden, onbeperkt zijn toegestaan aangevoerd dat bij de uitleg van de vrijstelling gekeken moet worden naar hetgeen [bedrijf2] heeft aangevraagd, en dat daaruit blijkt dat het houden van wedstrijden op het perceel van essentieel belang wordt geacht voor het voortbestaan van het bedrijf. Verweerder heeft zich daarentegen, kort gezegd, op het standpunt gesteld dat de vrijstelling uiteindelijk het resultaat is van een mediationtraject dat zich na de aanvraag heeft voltrokken, zodat van de aanvraag niet meer kan worden uitgegaan bij de uitleg en de bedoeling van de vrijstelling.

4.2.3. De rechtbank overweegt dat het hier gaat om activiteiten die op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan zijn, zodat de vrijstelling in die zin restrictief dient te worden uitgelegd. De rechtbank onderschrijft verder het standpunt van verweerder dat de vrijstelling als uitgangspunt dient te worden genomen, nu dit de uitkomst is van een voor eiseres en de rechtbank onbekend verloop van - een mediationtraject dat na de aanvraag heeft plaatsgehad. De rechtbank is gelet op de bewoordingen van de vrijstelling en mede in het licht van de hiervoor omschreven restrictieve uitleg van deze bewoordingen met verweerder van oordeel dat de ‘manegefaciliteiten’ niet inhouden het onbeperkt en openbaar houden van wedstrijden of clinics, in welke vorm dan ook. Dit betekent dat slechts de in de vrijstelling genoemde zes springwedstrijden zijn toegestaan.

4.2.4. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat de activiteiten die eiseres ontplooit geen verschil maken voor de belasting van het landelijk agrarisch karakter van de [naam bedrijf3], daar waar het gaat om het dagelijkse en ongeorganiseerde berijden van paarden door de klanten van [bedrijf2] en de georganiseerde activiteiten door de vereniging en er door de wedstrijden nauwelijks een toename van verkeersbewegingen is, overweegt de rechtbank met verweerder dat dit niet relevant is voor de uitleg van de vrijstelling, nu deze activiteiten bij de vrijstelling niet zijn toegestaan.

4.2.5. Nu eiseres noch in bezwaar, noch in beroep feitelijk heeft betwist dat zij in 2011 tenminste 22 evenementen, waaronder spring- en dressuurwedstrijden en clinics heeft georganiseerd, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan en de aan [bedrijf2] verleende vrijstelling, is genoegzaam komen vast te staan dat de in 2011 door verweerder vastgestelde overtredingen hebben plaatsgevonden.

4.2.6. Ten aanzien van de vraag of eiseres in dezen als overtreder kan worden aangemerkt overweegt de rechtbank dat het ‘in strijd gebruiken’ en het ‘in strijd laten gebruiken’ van het bestemmingsplan bij het bestemmingsplan is verboden. Nu eiseres het perceel met toestemming en medeweten van [bedrijf2] gebruikt en het als organisator van de evenementen in haar macht heeft om het strijdig gebruik te staken, heeft verweerder eiseres terecht als zelfstandig overtreder aangemerkt. Deze beroepsgrond faalt dan ook.

4.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

4.3.1. Eiseres heeft aangevoerd dat in dit geval sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat er (mede) namens [bedrijf2] een nieuwe aanvraag is ingediend om de huidige activiteiten van [persoon9] en die van eiseres in het bestemmingsplan op te laten nemen, dan wel om deze opnieuw bij vrijstelling (thans ontheffing) te legaliseren.

4.3.2. Gelet op de stellige houding van verweerder dat er bij verweerder geen sprake is van bereidheid om de gebruiksmogelijkheden zoals neergelegd in de recentelijk in 2010 verleende vrijstelling nog verder uit te breiden en het feit dat er ook nog geen sprake is van een ontvankelijke aanvraag daartoe, is de rechtbank van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Deze beroepsgrond kan dan ook niet slagen.

4.3.3. Met betrekking tot de evenredigheid van de handhaving van verweerder heeft eiseres aangevoerd dat de opgelegde last tot disproportionele gevolgen zal leiden. Eiseres is als lid van de [federatie]verplicht om de wedstrijden aan bepaalde eisen te laten voldoen en het perceel met de klanten van [bedrijf2] biedt daarvoor de juiste mogelijkheden. Het definitief staken van de wedstrijden op het perceel zou het einde van de vereniging betekenen. Er zou dan geen bron van inkomsten meer zijn en een alternatieve locatie is er niet, aldus eiseres.

4.3.4. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat van onevenredigheid in dit geval niet is gebleken. Op eiseres rust de plicht om zich te informeren over de mogelijkheden en toelaatbaarheid van haar activiteiten op het perceel. Dat [bedrijf2] eiseres onvoldoende of onjuist heeft geïnformeerd, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Verweerder heeft het belang van eiseres, haar keuze om als lid van de [federatie1] en aan de kwalificaties voor wedstrijden te blijven voldoen, terecht minder zwaar laten wegen dan het algemeen belang dat met handhaving is gediend. De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres de voor haar nadelige financiële gevolgen niet met enige stukken heeft onderbouwd. Nu eiseres ook al vóór 2005 - toen zij bij [bedrijf2] kwam - bestond, moet het bij [bedrijf2] blijven niet als noodzakelijk worden geacht voor overleving van de vereniging. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhaving behoort te worden afgezien.

4.4. Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd om handhavend op te treden en eiseres een last onder dwangsom op te leggen. Tegen de hoogte van de opgelegde dwangsom van € 1.250 per overtreding tot een maximum van € 20.000, of de begunstigingstermijn heeft eiseres geen gronden aangevoerd. De rechtbank is ook overigens niet gebleken dat deze onredelijk zouden zijn. Het beroep is in zoverre dan ook ongegrond.

Ten aanzien van bestreden besluit II (het invorderingsbesluit)

4.5. Onbetwist is dat de vier wedstrijden waarvan verweerder meent dat deze op
29 januari, 26 februari, 14 april en 19 mei 2012 hebben plaatsgevonden dressuurwedstrijden zouden zijn (geweest). Dit blijkt uit de vermelding “Dress” achter deze data op de wedstrijdkalender 2012 van de [federatie1]. Nu, zoals hiervoor in r.o. 4.2.3 overwogen, slechts springwedstrijden en geen dressuurwedstrijden op het perceel zijn toegestaan, is niet van belang de vraag of er ook externen aan deze wedstrijden hebben deelgenomen, maar uitsluitend of verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de wedstrijden daadwerkelijk hebben plaatsgevonden.

4.5.1. Eiseres heeft erkend dat de wedstrijden van 14 april en 19 mei 2012 hebben plaatsgevonden. Verweerder heeft in het bestreden besluit II dan ook terecht overwogen dat eiseres voor deze wedstrijden dwangsommen heeft verbeurd.

4.5.2. Van de wedstrijden van 29 januari en 26 februari 2012 heeft eiseres betwist dat deze doorgang hebben gevonden. Verweerder heeft in beroep stukken overgelegd, waaronder een rapportage van controleurs op 29 januari 2012 met hun bevindingen van die dag bij [bedrijf2]. Volgens de controleurs hebben zij vastgesteld dat er een dressuurwedstrijd werd gehouden in de loods op het perceel. Bij navraag aan bezoekers werd bevestigd dat het een dressuurwedstrijd betrof. De controleurs hebben verder foto’s genomen waarop onder meer een ruiter te paard in dressuurkleding te zien is. Met betrekking tot de wedstrijd op
26 februari 2012 heeft verweerder een internetblog van een amazone overgelegd van
27 februari 2012, waarin zij schrijft dat zij op zondag 26 februari 2012 heeft deelgenomen aan een dressuurwedstrijd bij [naam bedrijf4] in [adres2]. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze stukken voldoende aannemelijk gemaakt dat de wedstrijden op 29 januari en 26 februari 2012 doorgang hebben gevonden. Eiseres heeft hier, terwijl zij daartoe wel in de gelegenheid is gesteld, onvoldoende tegen ingebracht om haar stelling te onderbouwen. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ook ten aanzien van deze twee wedstrijden terecht overwogen dat eiseres dwangsommen heeft verbeurd.

4.6. Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd om van eiseres dwangsommen van in totaal € 5.000 in te vorderen.

4.6.1. Volgens vaste rechtspraak dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

4.6.2. Naar het oordeel van de rechtbank kan hetgeen eiseres heeft aangevoerd niet leiden tot de conclusie dat verweerder vanwege bijzondere omstandigheden van invordering had behoren af te zien.

4.7. Het beroep tegen het bestreden besluit II is dus ook ongegrond.

4.8. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten I en II ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Polak, voorzitter,

mrs. A.J.R.M. Vermolen en A.D. Belcheva, leden,

in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2013.

de griffier

de voorzitter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Afschrift verzonden op:

D: B