Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/5061
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de stichting Stichting Greenpeace Nederland,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. R. Hörchner,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder,
gemachtigde mr. A.M. Nijboer.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd van € 200.000 voor iedere keer dat tijdens het van kracht zijn van de last wordt geconstateerd dat eiseres in het gebied van de Nederlandse Territoriale Zee en de Nederlandse Exclusieve Economische Zone de volgende artikelen overtreedt:
artikel 6.3, eerste lid, onderdeel a en c van de Waterwet en/of
artikel 6.13, eerste lid, onderdeel c van het Waterbesluit en/of
artikel 6.13, eerste lid, onderdeel d van het Waterbesluit. Het totale, maximaal te verbeuren bedrag is vastgesteld op € 800.000. Er is geen begunstigingstermijn verleend.
Bij besluit van 10 september 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2013. Eiseres is vertegenwoordigd door [A], [functie], alsmede door bovengenoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde. Voorts zijn namens verweerder verschenen [B], [C] en [D].
Overwegingen
1.
Feiten en omstandigheden
1.1.
In juni 2011 heeft eiseres 27 grote stenen, waarbij aan een aantal daarvan een houten beeld van een zeepaard was bevestigd, laten afzinken in de Noordzee ter plaatse van de Klaverbank.
1.2.
Bij brief van 25 juni 2011 heeft verweerder eiseres gewaarschuwd en verzocht om onmiddellijk te stoppen met het storten van voorwerpen in de Noordzee.
1.3.
Bij brief van 6 juli 2011 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om een last onder bestuursdwang op te leggen waarin eiseres - kort samengevat - wordt opgedragen de stenen te verwijderen.
1.4.
Bij brief van 12 oktober 2011 heeft verweerder meegedeeld dat de last onder bestuursdwang niet zal worden opgelegd. Wel heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om een last onder dwangsom op te leggen.
1.5.
Bij het primaire besluit heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd van
€ 200.000 voor iedere keer dat tijdens het van kracht zijn van de last wordt geconstateerd dat eiseres in het gebied van de Nederlandse Territoriale Zee en de Nederlandse Exclusieve Economische Zone de volgende artikelen overtreedt:
artikel 6.3, eerste lid, onderdeel a en c van de Waterwet en/of
artikel 6.13, eerste lid, onderdeel c van het Waterbesluit en/of
artikel 6.13, eerste lid, onderdeel d van het Waterbesluit. Het totale, maximaal te verbeuren bedrag wordt vastgesteld op € 800.000. Er wordt geen begunstigingstermijn verleend.
1.6.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar tegen het deel van het primaire besluit voor zover dat ziet op handelen in strijd met artikel 6.13, eerste lid, onderdeel c en d, van het Waterbesluit, gegrond verklaard. Ook is het bezwaar dat de last duidelijker moet worden omschreven gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Hoorcommissie, zijn primaire besluit gehandhaafd en zijn de bezwaren ongegrond verklaard. Het besluit is gewijzigd in die zin dat eiseres de volgende overtreding begaat: zich ontdoen van stoffen in zee zonder vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet/artikel 6.8 van het Waterbesluit.
Voorts is het besluit gewijzigd in zoverre dat de opgelegde last thans luidt dat eiseres een last onder dwangsom wordt opgelegd van € 200.000 voor iedere keer dat zij opnieuw stoffen stort in de Noordzee (EEZ) ter plaatse van de Klaverbank dan wel in de nabije omgeving van de Klaverbank.
2.
Wettelijk kader
2.1.
Artikel 1, vierde lid, van het Protocol van 1996 bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen van 1972 (hierna: Londen protocol) bepaalt:
1.
Onder "storten" wordt verstaan:
.1 het zich opzettelijk ontdoen in zee van afval of andere stoffen vanaf schepen, vanuit luchtvaartuigen, vanaf platforms of andere kunstmatige bouwwerken in zee;
.2 het zich opzettelijk ontdoen in zee van schepen, luchtvaartuigen, platforms of andere kunstmatige bouwwerken in zee;
[..]
2.
Wordt onder „storten” niet verstaan:
[..]
.2 het plaatsen van stoffen met een ander oogmerk dan er zich enkel en alleen van te ontdoen, mits zulks niet strijdig is met het doel van dit Protocol; en
.3 onverminderd het bepaalde in het vierde lid, sub 1, onder 4, het achterlaten in zee van stoffen (bijvoorbeeld kabels, pijpleidingen en voorzieningen voor zee-onderzoek) geplaatst met een ander oogmerk dan zich hiervan enkel en alleen te ontdoen;
[..]
2.2.
In artikel 4 van het Londen protocol is het volgende bepaald:
.1 De verdragsluitende partijen verbieden het storten van afval of andere stoffen, met uitzondering van die welke worden genoemd in Bijlage 1 (http://wetten.overheid.nl/BWBV0003139/geldigheidsdatum_10-03-2010).
.2 Voor het storten van afval of andere stoffen genoemd in Bijlage 1 (http://wetten.overheid.nl/BWBV0003139/geldigheidsdatum_10-03-2010) is een vergunning vereist. De verdragsluitende partijen nemen administratieve of wettelijke maatregelen aan om ervoor zorg te dragen dat de verlening van vergunningen en de bijbehorende vergunningsvoorwaarden in overeenstemming zijn met de bepalingen van Bijlage 2 (http://wetten.overheid.nl/BWBV0003139/geldigheidsdatum_10-03-2010). Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan de mogelijkheden storten te voorkomen en in plaats daarvan alternatieven te benutten die uit milieu-oogpunt de voorkeur genieten.
2.
Geen enkele bepaling van dit Protocol mag worden geïnterpreteerd als beletsel voor een verdragsluitende partij om, wat haar betreft, het storten van afval of andere stoffen die in Bijlage 1 (http://wetten.overheid.nl/BWBV0003139/geldigheidsdatum_10-03-2010) zijn genoemd te verbieden. De desbetreffende Partij stelt de Organisatie in kennis van dergelijke verbodsmaatregelen.
2.3.
In artikel 6.3 van de Waterwet is bepaald:
1.
Het is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister verboden:
. zich van stoffen te ontdoen door deze vanaf of vanuit een vaartuig dan wel een luchtvaartuig in zee te brengen of op zee te verbranden;
. zich in zee te ontdoen van vaartuigen, luchtvaartuigen of op de zeebodem opgerichte werken;
. stoffen aan boord van een vaartuig of luchtvaartuig te nemen met het oogmerk zich daarvan op een wijze als bedoeld in onderdeel a te ontdoen, dan wel met dat oogmerk stoffen af te geven of op te slaan.
2.
Het eerste lid is mede van toepassing op handelingen die plaatsvinden op in Nederland geregistreerde vaartuigen en luchtvaartuigen die zich bevinden buiten Nederland en de Nederlandse exclusieve economische zone.
[..]
2.4.
In artikel 6.8 van het Waterbesluit is bepaald:
1.
Een vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de wet kan slechts worden verleend in overeenstemming met het Protocol en het Verdrag.
2.
Van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de wet, zijn de volgende gedragingen vrijgesteld:
. het plaatsen van vaste substanties of voorwerpen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen;
. het achterlaten van vaste substanties of voorwerpen die aanvankelijk in zee zijn geplaatst met een ander oogmerk dan het zich ervan ontdoen.
[..]
3.
Inhoudelijke beoordeling
3.1.
Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
3.2.
De rechtbank begrijpt het toetsingskader aldus, dat de hoofdregel van het Londen protocol en de vertaling daarvan in de Waterwet is dat het storten van stoffen (zonder vergunning) in zee verboden is (artikel 6.3 van de Waterwet). Het maakt daarbij niet uit of sprake is van het storten van afval, van verontreinigende of van niet-verontreinigende stoffen. In dit kader zijn de stenen en de daaraan bevestigde houten zeepaarden ook te kwalificeren als stoffen. Uit artikel 6.8, eerste lid, van het Waterbesluit volgt dat een vergunning als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet slechts kan worden verleend in overeenstemming met het Protocol en het Verdrag. Gelet op de systematiek van het Londen protocol kan een vergunning uitsluitend worden verleend voor stoffen als genoemd in bijlage 1 bij het Londen protocol, met inachtneming van de voorwaarden, opgesomd in bijlage 2 bij het Londen protocol.
3.3.
In artikel 1, vierde lid, onder 2 sub 2, van het Londen protocol is bepaald dat geen sprake is van “storten” en het daarvoor geldende verbod, indien stoffen worden geplaatst met een ander oogmerk dan enkel en alleen zich er van te ontdoen, mits geen sprake is van strijd met het doel van het Londen protocol. De hoofddoelstelling van het Londen protocol is het tegengaan van verontreiniging van de zee. In de nationale wetgeving is dit uitgewerkt in artikel 6.8, tweede lid van het Waterbesluit, namelijk als vrijstellingsmogelijkheid van de vergunningplicht, bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet. Zo is in artikel 6.8, tweede lid, aanhef en onder a, van het Waterbesluit bepaald dat het plaatsen van vaste substanties of voorwerpen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen, van de vergunningplicht, als bedoeld in artikel 6.3 van de Waterwet, is vrijgesteld.
3.4.
Verweerder heeft uiteengezet dat het beheer van en het toezicht op de onder Nederlands gezag vallende deel van de Noordzee berust bij de Staat der Nederlanden. Met het verbod en de vergunningplicht in de Waterwet reguleert verweerder het gebruik van de Noordzee. De Waterwet, het Waterbesluit en het Integraal Beheerplan Noordzee bieden een afwegingskader voor de toetsing of, en op welke wijze dient te worden omgegaan met (voorgenomen) handelingen die de Noordzee betreffen. In dat verband heeft verweerder ter zitting uitdrukkelijk aangegeven, dat bij die toetsing van dat handelen op zee niet alleen de natuurwaarden worden betrokken maar ook alle andere te wegen belangen.
3.5.
De rechtbank stelt vast dat eiseres geen vergunning heeft aangevraagd voor het plaatsen van de stenen, al dan niet met houten beelden, op de zeebodem ter plaatse van de Klaverbank. Nu eiseres de stenen heeft geplaatst zonder voorafgaande vergunningaanvraag, heeft verweerder niet vooraf kunnen toetsen of voor die handeling een vergunning kon worden verleend, met inachtneming van alle daarbij te betrekken belangen. Evenmin heeft een beoordeling kunnen plaatsvinden van de vraag of de uitzondering op de vergunningplicht ex artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit van toepassing was.
3.6.
De rechtbank dient te toetsen of het in zee plaatsen van de stenen, waarvan sommige met houten beelden, kan worden gekwalificeerd als “plaatsen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen”. Indien dat het geval was, vielen de handelingen van eiseres niet als “storten” in de zin van het Londen protocol aan te merken. Aldus zouden ze buiten de reikwijdte van de verbodsbepaling en het vergunningstelsel uit de Waterwet vallen, waardoor geen overtreding van die voorschriften is begaan. Dat zou er dan toe leiden dat verweerder geen bevoegdheid toekwam om handhavend op te treden.
3.7.
Uit de stukken van eiseres, zoals ter zitting nader toegelicht, blijkt dat met het plaatsen van de stenen is beoogd een publieke verklaring of signaal af te geven gericht aan de Staat der Nederlanden en in het bijzonder de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. De strekking daarvan is dat de Natura2000-gebieden in de Nederlandse EEZ, en meer specifiek de Klaverbank, daadwerkelijk bescherming van de biodiversiteit behoeven tegen de schadelijke gevolgen van de visserij.
3.8.
De rechtbank begrijpt de zinsnede "met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen" aldus dat er sprake moet zijn van een directe relatie tussen de te plaatsen vaste substantie of voorwerpen (bijvoorbeeld kabels, pijpleidingen en voorzieningen voor zee-onderzoek) en het beoogde gebruiksdoel voor plaatsing. De voorwerpen, in dit geval de stenen, enkele met houten zeepaarden, zouden dan gebruikt moeten worden in verband met dat doel.
Eiseres heeft toegelicht dat de stenen zijn geplaatst met het oogmerk een verklaring af te geven. De stenen zelf worden derhalve niet gebruikt, maar zijn veeleer een middel om die verklaring vorm te geven, althans om aandacht te genereren. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt er dan ook een noodzakelijk direct en fysiek verband tussen de voorwerpen en het beoogde gebruiksdoel. De (voortdurende) aanwezigheid onder water noch het afzinken zelf is noodzakelijk voor het afgeven van een publiek signaal of een verklaring. Daarin verschilt dit geval van de voorbeelden die in het Londen protocol worden aangehaald, te weten, het plaatsen van kabels, pijpleidingen en voorzieningen voor zee-onderzoek. In die gevallen worden de voorwerpen juist ten behoeve van de (eerst na plaatsing aan te vangen) functie op de zeebodem gezet en is het beoogde doel niet zonder de fysieke aanwezigheid van de substantie of het voorwerp te bereiken. Aldus kan niet worden geoordeeld dat het plaatsen van de stenen, met of zonder houten beelden, op de zeebodem is geschied met een ander oogmerk dan het zich enkel ervan ontdoen. Dat die stenen niet zouden verschillen van reeds van nature voorkomende stenen op de Klaverbank, wat daar ook van zij, is in dat verband niet relevant. Evenmin is daarbij van belang dat het, naar eiseres stelt, uitsluitend natuurproducten zijn, nu dit het oogmerk voor plaatsing niet beïnvloedt. De rechtbank wijst er met verweerder nog op dat indien eiseres zou worden gevolgd in haar betoog, er geen juridische belemmeringen bestaan om te voorkomen dat een ieder die een statement wenst te maken natuurproducten in zee (terug) kan plaatsen, of dit nu stenen zijn met grote houten zeepaarden, zoals eiseres, of grote hoeveelheden zand, grind of andere in de Noordzee te vinden voorwerpen. Ook eiseres kon ter zitting niet aangeven waarom van haar handelen geen precedentwerking uit zou kunnen gaan.
3.9.
Voor zover eiseres nog heeft bedoeld aan te voeren dat de stenen ook na plaatsing een functie hebben, te weten het bevorderen van de biodiversiteit, alsmede het herstel van een eerdere situatie door het terugplaatsen van stenen die door vissers zouden zijn meegenomen, kan deze grond reeds bij gebrek aan enige concrete feitelijke onderbouwing van die stellingen van eiseres, niet slagen.
3.10.
Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat het plaatsen van stenen niet valt onder de vrijstellingsbepaling van artikel 6.8, tweede lid van het Waterbesluit. Dit betekent dat de stenen niet zonder vergunning mochten worden geplaatst, waarbij de rechtbank in het midden laat of het plan van eiseres ook daadwerkelijk tot verlening van een vergunning had kunnen leiden. Niet in geschil is dat die vergunning niet is aangevraagd en dus niet is verleend. Gelet daarop heeft eiseres de verbodsbepaling van artikel 6.3 van de Waterwet overtreden en was verweerder bevoegd daartegen handhavend op te treden.
3.11.
Nadat verweerder eerst voornemens was om eiseres te gebieden de geplaatste stenen te (laten) verwijderen middels een last onder bestuursdwang, heeft verweerder, omdat hij deze te nemen maatregel onevenredig belastend voor eiseres vond, besloten tot het opleggen van de last onder dwangsom teneinde herhaling van de overtreding te voorkomen.
3.12.
Eiseres heeft aangevoerd dat sprake is van een preventieve last onder dwangsom terwijl er geen sprake is van een (eerste) dreigende toekomstige overtreding. De rechtbank overweegt dat vast is komen te staan dat er sprake is van een eerdere overtreding en dat de last beoogt om herhaling daarvan te voorkomen. Gelet hierop is geen sprake van een preventieve last. Deze grond faalt.
3.13.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat - voor zover de rechtbank zou oordelen dat verweerder in beginsel bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom - verweerder onvoldoende is nagegaan in hoeverre de bestaande situatie zou kunnen worden gelegaliseerd. De rechtbank ziet niet in hoe het achteraf legaliseren van de overtreding, waarbij alsnog een vergunning voor het plaatsen van de stenen zou worden verleend, eiseres zou baten. Zoals hiervoor is overwogen heeft verweerder ervan afgezien om handhavend op te treden tegen de reeds geplaatste stenen. Het bestreden besluit, te weten, de last om herhaling van die overtreding te voorkomen, ziet immers niet op de reeds geplaatste stenen, maar richt zich op de toekomst. Legalisatie van toekomstig handelen vindt plaats door het, indien vergunbaar, verkrijgen van een vergunning. Deze grond kan dan ook niet slagen.
3.14.
Ten aanzien van de grond van eiseres dat er een begunstigingstermijn aan de last had moeten worden verbonden overweegt de rechtbank het volgende. De last is erop gericht te voorkomen dat in de toekomst wederom een overtreding zal worden begaan en heeft, als hiervoor reeds vastgesteld, geen betrekking op de nog voortdurende overtreding van de reeds geplaatste stenen. De rechtbank ziet niet in met welk doel een begunstigingstermijn voor mogelijke toekomstige overtredingen had moeten worden verleend. Verweerder heeft daar dan ook op goede gronden van kunnen afzien. Eiseres heeft het immers steeds in haar macht om een nieuwe overtreding te voorkomen.
3.15.
De grond van eiseres dat de dwangsom in het bestreden besluit ten onrechte niet is gemaximaliseerd slaagt. Verweerder heeft in het bestreden besluit de opgelegde last geherformuleerd. In dit kader had verweerder in het bestreden besluit bij die nieuw geformuleerde last ook het op grond van artikel 5:32, tweede lid, van de Awb voorgeschreven maximaal aan totaal te verbeuren bedragen moeten opnemen. Door verweerder is gesteld dat dit onderdeel van de last ongewijzigd bleef en uit het primaire besluit zou blijken. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet voldoende duidelijk is. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Zij zal het bestreden besluit dan ook vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.
3.16.
De rechtbank ziet in dit specifieke geval, gelet op haar hiervoor weergegeven overwegingen evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel in stand te laten. Voor eiseres is thans immers afdoende kenbaar en voorzienbaar dat het door verweerder te hanteren maximum aan te verbeuren dwangsommen € 800.000 bedraagt.
4.
Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht op € 944 (1 punt voor het opstellen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, € 472 per punt, wegingsfactor 1). Verweerder dient tevens het door eiseres betaalde griffierecht van € 310 aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van €944 (zegge: negenhonderdvier en veertig euro), te betalen aan eiseres;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 310 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mrs. A.D. Belcheva en
M.M. Verberne, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. de Savornin Lohman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juli 2013.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB