Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/3593 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. Kenmerk Autoruitenservice,
wonende te [plaats],
eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Huizen,
verweerder,
gemachtigde mr. M.A. van Lunteren.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op twee parkeerplaatsen op het parkeerterrein tussen de Betuining en de Bovenmaatweg in Huizen.
Bij besluit van 15 juni 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2011.
Eiser is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde.
De rechtbank heeft op 14 december 2011 het onderzoek heropend en verweerder verzocht nadere stukken over te leggen. Partijen hebben de rechtbank meerdere brieven doen toekomen. De rechtbank heeft de zaak op 23 januari 2012 verwezen voor behandeling door de meervoudige kamer.
De meervoudige kamer heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op 15 mei 2012. Eiser is verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Eiser heeft een bedrijf dat op verschillende locaties in het land autoruiten repareert en kentekenplaten graveert. Eiser heeft in 2009 op incidentele dagen met zijn bedrijf standplaats ingenomen in de gemeente Huizen. Voor die dagen heeft verweerder eiser destijds een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats en het plaatsen van verwijs- en aankondigingsborden in de gemeente Huizen. Voor het jaar 2010 heeft verweerder eiser vergunning verleend om zes dagen per week in de gemeente standplaats in te nemen. Eiser heeft tegen deze vergunning bezwaar en beroep ingesteld met betrekking tot de locatie. Deze rechtbank heeft bij uitspraak van 22 februari 2011 met procedurenummer AWB 10/3496 het beroep van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft naar aanleiding van die uitspraak bij besluit van 30 maart 2011 vergunning verleend voor het jaar 2010 om zes dagen per week standplaats in te nemen op twee verschillende standplaatsen.
1.2. Voor het jaar 2011 heeft eiser een vergunning gevraagd om, net als in 2010, voor meerdere dagen per week standplaats in te nemen op een parkeerplaats in de gemeente Huizen.
1.3. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser een vergunning verleend om vijf dagen in de week standplaats in te nemen met zijn bedrijf op twee parkeerplaatsen op het parkeerterrein tussen de Betuining en de Bovenmaatweg in Huizen. Verweerder heeft in het primaire besluit geen bepalingen opgenomen met betrekking tot verwijsborden.
1.4. In het bestreden besluit heeft verweerder zich – kort samengevat – op het standpunt gesteld dat voor het jaar 2011 het plaatsen van verwijsborden op grond van de beleidsregels over tijdelijke publicatieborden, neergelegd in de beleidsnotitie publicatieborden, niet is toegestaan. Het beleid is vastgesteld vanuit het oogpunt van welstand, de bruikbaarheid en de veiligheid van de weg en ter voorkoming van overlast. Aan dit beleid ligt de gedachte ten grondslag dat het ongewenst is dat de openbare weg volhangt met publicatieborden. Ook de verwijsborden die eiser vijf dagen in de week wenst te plaatsen vallen onder dit beleid. Dat aan eiser in het verleden wel vergunning was verleend om op incidentele werkdagen verwijsborden op te hangen, maakt niet dat voor 2011 ook een vergunning moet worden verleend. Anders dan in het verleden, heeft eiser nu een vergunning gevraagd om structureel borden te plaatsen. Een uitzondering op het beleid is daarom niet op zijn plaats, aldus verweerder.
1.5 Eiser heeft in beroep – kort samengevat – aangevoerd dat het hem de laatste jaren, net als zijn concurrenten, is toegestaan om verwijsborden te plaatsen langs de openbare weg. Verweerder hanteerde een vaste gedragslijn om naast het gemeentelijk beleid voor aankondigingsborden tevens vergunning te verlenen voor verwijsborden, die ook op andere locaties geplaatst mochten worden dan de in het beleid genoemd locaties. Het was eiser in 2010 zelfs toegestaan om zes dagen per week standplaats in te nemen en verwijsborden op te hangen. In de verleende vergunning voor het jaar 2010 zijn de voorschriften voor het jaar 2009 overgenomen. Onderdeel van deze voorwaarden was het mogen plaatsen van verwijsborden op de actiedagen. Er was dan ook geen reden om aan te nemen dat de vergunning voor het plaatsen van verwijsborden voor het jaar 2011 niet zou worden verleend. Ten onrechte schaart verweerder de verwijsborden en de publicatieborden uit het beleid over één kam, aangezien verweerder voorheen een duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen verwijsborden en publicatieborden. Met de vaste locaties uit het beleid, kan eiser geen sluitend verwijssysteem maken. Uit het beleid blijkt niet waarom het ophangen van verwijsborden op andere locaties dan in het beleid genoemd, strijd oplevert met de in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) genoemde belangen. Beleid dient zijn grondslag te vinden in de weigeringsgronden van de APV. Eiser heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 maart 2011 (hierna: de Afdeling), LJN: BP9556.
Voorts heeft eiser aangevoerd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het eigen beleid. Zo heeft verweerder aan eisers concurrent Raypareer vergunning voor het plaatsen van aankondigingsborden verleend voor een langere tijd en op andere locaties dan in het beleid is omschreven. Verweerder heeft in de bezwaarfase aangegeven geen bezwaren te hebben tegen het incidenteel plaatsen van verwijsborden. Dat betekent dat eisers concurrent in 2011 wel verwijsborden mag plaatsen en eiser in het geheel niet.
2. Juridisch kader
2.1 In artikel 2:10, eerste lid, van de APV 2010 (in werking getreden op 11 maart 2011) is bepaald dat het verboden is de weg, een weggedeelte of een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan als:
a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg of openbare plaats, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of de openbare plaats of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg of openbare plaats;
b. het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
In het derde lid is bepaald dat het bevoegd bestuursorgaan ontheffing kan verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.
In het zesde lid is bepaald dat in afwijking van het eerste en het derde lid het verboden is zonder vergunning van het college op of aan de weg reclame- of publicatieborden te plaatsen.
2.2 In de Beleidsnotitie Publicatieborden van 13 juli 2007 (hierna de Beleidsregels) is onder meer bepaald:
Beleid m.b.t. tijdelijke publicatieborden, waarvoor vergunning is vereist
[...]
Toegestaan wordt om langs 8 wegen in de gemeente tijdelijke publicatieborden te plaatsen. […]
Langs deze wegen is het alleen toegestaan om publicatieborden te bevestigen aan 60 daartoe aangewezen lichtmasten. […] Deze lichtmasten zijn in overleg met de afdeling verkeerstechniek en sectie wijkbeheer en service bepaald.
[…]
Maximum te plaatsen borden per aanvrager
Er worden maximaal 15 borden per aanvrager toegestaan. Gelet op de beschikbaarheid van maximaal 60 lantaarnpalen, houdt dit in dat van maximaal 4 vergunninghouders tegelijkertijd borden kunnen staan.
Maximum aantal te verlenen perioden per jaar per bedrijf/instelling
Om te voorkomen dat door een beperkt aantal bedrijven/instellingen het gehele jaar door borden worden geplaatst, is het per bedrijf/instelling toegestaan om maximaal vier keer per jaar voor een periode van 10 dagen borden te plaatsen. Hierbij wordt getoetst aan het bedrijf of de instelling waarvoor de borden worden geplaatst en dus niet aan het bedrijf dat de opdracht uitvoert.
[…]
Maximale plaatsingstermijn
De maximale plaatsingstermijn voor de vergunninghouder is 10 dagen.
Spreiding over categorieën
Omdat er slechts 4 vergunninghouders tegelijk borden kunnen plaatsen, wordt gewerkt met een indeling van de diverse vergunningshouders in categorieën. Hiermee wordt beoogd de schaarse vergunningen evenwichtig over de diverse gegadigden te verdelen.
- Categorie 1
Ideële publieksevementen c.q. publieksactiviteiten welke plaatsvinden binnen Huizen. Hieronder vallen o.a. amateur gezelschappen op het gebied van toneel/muziek, koren, evangelies, wijk-, buurt – en jongerenorganisaties, collectes van charitatieve instellingen en fondswerving.
- Categorie 2
Culturele publieksevenementen c.q. publieksactiviteiten welke plaatsvinden binnen Huizen. Hieronder vallen professionele toneelschappen/theatervoorstellingen, professionele koren, muziekgezelschappen en poppodia, festivals, culturele evenementen.
- Categorie 3
Overige publieksevenementen c.q. publieksactiviteiten binnen Huizen. Hieronder vallen bioscoopvoorstellingen, kermissen/circussen, discotheken, beurzen, markten, tentoonstellingen, autoshows, meubelshows, enz. Verder alle activiteiten welke plaatsvinden buiten Huizen, dus ook uit categorieën 1 en 2.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1 De rechtbank stelt voorop dat het geschil tussen partijen gaat om de weigering van verweerder een vergunning te verlenen voor het plaatsen van verwijsborden in het jaar 2011. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser, ook nu het jaar 2011 reeds voorbij is, nog belang bij een inhoudelijk oordeel hierover. Eiser heeft immers gesteld dat hij schade heeft geleden doordat hij in 2011 geen verwijsborden mocht plaatsen.
3.2 Verweerder heeft met toepassing van de Beleidsregels geweigerd een vergunning te verlenen voor het ophangen van de verwijsborden op de werkdagen van eiser in de gemeente. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de verwijsborden van eiser publicatieborden zijn als bedoeld in de Beleidsregels, omdat ze een wervend karakter hebben.
3.3. Eiser heeft aangevoerd dat zijn verwijsborden niet vallen onder de Beleidsregels, gelet op de aard van zijn borden, de duur dat de borden aanwezig zijn en de locaties waar deze worden opgehangen. De verwijsborden worden immers alleen op de actiedagen
’s ochtends opgehangen en ’s avonds weer verwijderd op de locaties waardoor een sluitend verwijssysteem gecreëerd wordt. Bovendien heeft verweerder in voorgaande jaren in de wijze van vergunningverlening altijd zelf een onderscheid gemaakt tussen verwijsborden en aankondigingsborden, die wel onder de Beleidsregels vallen, aldus eiser.
3.3.1 Ter zitting heeft eiser desgevraagd de verwijsborden die hij wil ophangen omschreven. Het gaat om hardboard borden met een afmeting van 61 cm bij 40 cm. Eiser heeft twee varianten. De eerste is oranje van kleur, met de afbeelding van een zwarte pijl en de tekst “Voorruit repareren en kenteken graveren” in zwarte letters. De tweede variant is wit van kleur met de afbeelding van een zwarte pijl en de tekst “autoruiten repareren” erboven en de tekst “Gratis met WA plus” eronder in zwarte letters. Op de verwijsborden is de bedrijfsnaam van eiser niet opgenomen.
3.3.2 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de verwijsborden van eiser zijn aan te merken als publicatieborden in de zin van de Beleidsregels. In de Beleidsregels is opgenomen dat voor de aankondiging van allerlei activiteiten, zoals concerten, voorstellingen, bepaalde kerkdiensten, en evenementen in de gemeente Huizen vergunning wordt verleend voor het plaatsen van tijdelijke publicatieborden. In de Beleidsregels worden de aanvragers van vergunningen ingedeeld in drie categorieën, waarbij het in Categorie 3 gaat om borden voor “overige publieksevenementen c.q. publieksactiviteiten binnen Huizen”. In navolging van de Afdeling in de uitspraak van 30 maart 2011 (LJN: BP9556) overweegt de rechtbank dat de verwijsborden van eiser een wervend karakter hebben door aandacht te vragen voor een commerciële (publieks)activiteit. In Categorie 3 worden weliswaar een aantal activiteiten benoemd, maar deze opsomming is niet limitatief, zodat ook de activiteiten van eiser hieronder geschaard kunnen worden. Doordat eiser met zijn borden aandacht vraagt voor een commerciële (publieks)activiteit, te weten het repareren van voorruiten en het graveren van kentekens, zijn de verwijsborden aan te merken als publicatieborden in de zin van de Beleidsregels. De beroepsgrond van eiser faalt.
3.4. Eiser heeft eerst ter zitting aangevoerd dat de Beleidsregels rechtskracht hebben verloren na het inwerkingtreden van de huidige APV 2010 op 26 februari 2010. De Beleidsregels zijn opgesteld toen de eerdere versie van de APV (de oude APV) nog gold en als gevolg van het inwerkingtreden van de APV 2010 is de grondslag voor de Beleidsregels komen te vervallen. Eiser heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Leeuwarden in een zaak waarbij hij partij was. Desgevraagd kon eiser zijn beroep op deze uitspraak van de rechtbank Leeuwarden niet onderbouwen met een registratienummer van de uitspraak of een vindplaats.
3.4.1 De rechtbank ziet geen aanleiding om eiser in zijn de stellingname met betrekking tot de rechtskracht van de Beleidsregels te volgen. De rechtbank overweegt dat in de Beleidsregels de drie belangen uit artikel 2.1.5.1, vijfde lid, van oude APV, met het oog waarop een vergunning kon worden geweigerd, zijn uitgewerkt. Deze belangen waren – kort gezegd – de verkeersveiligheid, redelijke eisen van welstand en het voorkomen of beperken van overlast. In de APV 2010 zijn in artikel 2.10 twee van deze drie belangen (opnieuw) opgenomen, te weten de verkeersveiligheid en redelijke eisen van welstand. Naar het oordeel van de rechtbank hebben de Beleidsregels voor zover die zien op deze twee belangen hun rechtskracht bij de inwerkingtreding van de APV 2010 niet verloren. De tekst van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat daaraan niet in de weg.
3.5. Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat beleid zijn grondslag dient te vinden in de weigeringsgronden van de APV en dat uit de Beleidsregels niet volgt waarom het ophangen van verwijsborden op andere locaties dan in het beleid genoemd, strijd oplevert met de in de APV genoemde belangen. Eiser wil verwijsborden plaatsen vaker en op andere plekken dan in de Beleidsregels is opgenomen.
3.5.1 Met de Beleidsregels heeft verweerder invulling gegeven aan de aan hem op grond van artikel 2.10, eerste en zesde lid van de APV 2010 toekomende, discretionaire bevoegdheid om vergunningen om de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, te weigeren met het oog op de in het eerste lid genoemde belangen. Op grond van artikel 4:81 van de Awb diende verweerder bij het opstellen van de Beleidsregels te blijven binnen de grenzen van de hem toekomende bevoegdheid. Voor de toepasselijkheid van de in de Beleidsregels opgenomen voorwaarden dient dan ook beoordeeld te worden of deze hun grondslag vinden in de APV 2010. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 20 april 2005 (LJN: AT4255) en van 30 maart 2011 (LJN: BP9556).
3.5.2 Het uitgangspunt van de Beleidsregels is dat de publicatie van borden op twee manieren wordt beperkt. Ten eerste heeft verweerder de locaties waar publicatieborden opgehangen mogen worden beperkt tot 60 daartoe aangewezen lichtmasten langs acht specifieke wegen (beperking naar plaats). Ten tweede heeft verweerder de duur van de publicatie beperkt tot maximaal vier maal tien dagen per jaar (beperking in tijd).
3.5.3 Naar het oordeel van de rechtbank valt zonder nadere onderbouwing niet in te zien op welke wijze de in de Beleidsregels neergelegde beperkingen naar plaats en in tijd gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de in artikel 2.10 van de APV 2010 genoemde belangen. De beperkingen naar plaats en in tijd zijn onvoldoende gerelateerd aan de in de APV genoemde belangen van verkeersveiligheid en welstand. Uit de enkele omstandigheid dat een (klein) aantal locaties is geselecteerd, blijkt niet waarom het plaatsen van verwijsborden op een niet-geselecteerde locatie per definitie afbreuk doet aan deze belangen. De door verweerder overgelegde verklaring van twee medewerkers van het team verkeer en het team openbare ruimte over het destijds mondeling gevoerde overleg is hiervoor onvoldoende. De enkele mededeling van de medewerkers dat destijds mondeling overleg is gevoerd, geeft geen inzicht in waarom het ophangen van (verwijs)borden op andere locaties onaanvaardbaar zou zijn. Daarbij weegt de rechtbank mee dat verweerder in het verleden, onder andere aan eiser, het plaatsen van verwijsborden voor een beperkt aantal dagen heeft toegestaan op locaties buiten die aangewezen in de Beleidsregels. De medewerkers hebben verder in hun verklaring opgenomen dat zij in 2010 de wens hebben geuit om de route, die in 2010 voor verkiezingsaanplakborden is aangewezen, toe te voegen aan de reeds aanwezen wegen. Kennelijk levert het plaatsen van borden langs die route volgens hen geen bezwaren op. Het overgelegde welstandsadvies van 8 december 2004 kan de beperkingen naar plaats en in tijd evenmin dragen, aangezien het advies ziet op een voorstel van verweerder om zogenoemde signs te gaan plaatsen. Dit advies bevat geen overwegingen die de keuzes in de Beleidsregels motiveren. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de weigering, voor zover gebaseerd op de beperking naar plaats, in strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb, niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de te beschermen belangen in de APV geen aanknopingspunten bieden om de duur van een publicatie in te perken, waarin de Beleidsregels voorzien. De rechtbank ziet daarom aanleiding de Beleidsregels ten aanzien van de beperking in tijd buiten toepassing te laten. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2011. Verweerder mocht de aanvraag dus niet afwijzen op de enkele grond dat de aanvraag niet voldeed aan de hiervoor genoemde punten. Dit betekent dat de beroepsgrond van eiser slaagt.
3.6 Gelet op het bovenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen. De overige beroepsgronden van eiser, ten aanzien van de positie van concurrent Raypareer en het effect van de achteraf verleende vergunning voor het jaar 2010, behoeven daarom geen bespreking meer. De rechtbank zal eveneens bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoedt.
3.7.1 De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Eiser heeft om vergoeding verzocht van zijn reis- en verletkosten. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) bedraagt het tarief voor vergoeding van reiskosten een tarief waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse dan wel een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer indien openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is. Gesteld nog gebleken is dat het gebruik van openbaar vervoer voor eiser niet of niet voldoende mogelijk was. Eiser komt daarom voor een reiskostenvergoeding in aanmerking ter hoogte van € 92,80 ( 2 x 46,40 voor een dagretour [woonplaats] – Amsterdam Zuid per zitting).
3.7.2 Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d van het Bpb wordt het bedrag van de verletkosten vastgesteld overeenkomstig een tarief dat, afhankelijk van de omstandigheden tussen de € 4,54 en € 53,09 per uur bedraagt. De rechtbank dient hierbij acht te slaan op de beroepsuitoefening, de gegoedheid van partijen en de aard van de zaak. De rechtbank acht het door eiser genoemde uurtarief van € 53,09 per uur niet onredelijk als vergoeding van de verletkosten. De rechtbank kan zich vinden in de inschatting van eiser dat per zitting sprake is geweest van 5 uren tijdverzuim. Voor verletkosten dient verweerder aldus een vergoeding te geven van (10 uur x € 53,09 per uur =) € 530,90.
3.8 Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van schade. De rechtbank ziet geen aanleiding om in deze fase van de procedure inhoudelijk op dit verzoek in te gaan. Verweerder zal in zijn nieuw te nemen besluit op bezwaar ook in moeten gaan op eisers verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van
€ 152,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 623,70 te betalen aan eiser;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter,
mrs. H.G. Schoots en C. Bakker, leden, in aanwezigheid van
mr. J.M.T. Plouvier, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB