Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11/2365, AWB 11/2366 en AWB 11/2558
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2012 in de zaak tussen
[naam eiser], te [plaatsnaam], eiser,
(gemachtigde: F. Lavell),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2011 (primair besluit 1) heeft verweerder bepaald dat de aanvraag van eiser van 7 januari 2011 om voor studiefinanciering in aanmerking te komen niet in behandeling wordt genomen.
Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 2 augustus 2011 (bestreden besluit 1: buiten behandelingstelling) ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Deze procedure is bij de rechtbank bekend onder AWB 11/2558.
Bij besluit van 14 april 2011 (primair besluit 2) heeft verweerder vastgesteld dat eiser over de periode juni 2010 tot en met oktober 2010 ten onrechte studiefinanciering heeft ontvangen omdat eiser in deze periode niet als migrerend werknemer kan worden beschouwd.
Bij besluit van 2 augustus 2011 (bestreden besluit 2: herziening) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft dit besluit beroep ingesteld. Deze procedure is bij de rechtbank bekend onder AWB 11/2366.
Bij besluit van 16 april 2011 (primaire besluit 3) heeft verweerder bepaald dat eiser vanaf 1 juni 2010 geen recht heeft op studiefinanciering omdat hij niet aan de nationaliteitseis voldoet. Over de periode van juni 2010 tot en met november 2010 is een bedrag van € 3.860,37 te veel aan studiefinanciering betaald en dit bedrag is een kortlopende schuld geworden.
Bij besluit van 16 april 2011 (primaire besluit 4) heeft verweerder bepaald dat eiser vanaf 1 januari 2011 geen recht op studiefinanciering heeft omdat hij niet aan de nationaliteitseis voldoet.
Bij besluit van 2 augustus 2011 (bestreden besluit 3: terugvordering) heeft verweerder het bezwaar tegen de besluiten van 16 april 2011 deels gegrond verklaard en de intrekking en terugvordering van het collegegeldkrediet over de periode van juni 2010 tot en met november 2010 ongedaan gemaakt. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. . Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Deze procedure is bij de rechtbank bekend onder AWB 11/2365.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2012. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser heeft de Bulgaarse nationaliteit en verblijft sinds 1 september 2008 in Nederland. Hij studeert bedrijfswiskunde aan de Hogeschool Inholland in Diemen. Sinds 8 maart 2010 staat hij ingeschreven bij de Kamer van Koophandel met een eenmanszaak. Op het uittreksel uit het handelsregister staat bij de bedrijfsomschrijving vermeld: webdeveloper en –designer en tevens het onderhouden en repareren van computersystemen. Eiser verricht vanuit Nederland werkzaamheden aan computers van zijn in Engeland werkzame vader.
Ten aanzien van het bestreden besluit 1 (buiten behandelingstelling: procedure 11/2558)
2.1. Eiser heeft gesteld dat verweerder ten onrechte zijn aanvraag van 7 januari 2011 om studiefinanciering buiten behandeling heeft gesteld.
2.2. Het is vaste rechtspraak dat slechts sprake is van voldoende procesbelang indien het resultaat, dat de indiener van een beroepschrift met het instellen van beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben.
2.3. Bij besluit van 16 april 2011 (het primaire besluit 4) heeft verweerder bepaald dat eiser per januari 2011 geen recht heeft op studiefinanciering omdat hij niet aan de nationaliteitseis voldoet. Nu verweerder met het besluit van 16 april 2011 een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de aanspraak van eiser op studiefinanciering per januari 2011, kan niet geoordeeld worden dat eiser nog (voldoende) procesbelang heeft bij de beoordeling van de buiten behandelingstelling van zijn aanvraag.
2.4. De rechtbank zal het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2011 dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
Ten aanzien van het bestreden besluit 2 (herzieningsbesluit: procedure 11/2366).
3.1. Op grond van artikel 7.1 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) is verweerder bevoegd een beschikking waarbij studiefinanciering is toegekend te herzien op grond van elk van de in het tweede lid opgesomde feiten. Bij gebruikmaking van die bevoegdheid kan verweerder met terugwerkende kracht de toekenning van studiefinanciering alsnog in overeenstemming met het recht brengen. Dit impliceert dat bij toetsing van een besluit op bezwaar waarbij een belastend herzieningsbesluit is gehandhaafd allereerst dient te worden beoordeeld of en zo ja in hoeverre de beschikking die is herzien onjuist was en of bij het herzieningsbesluit de toekenning van studiefinanciering alsnog (meer) in overeenstemming is gebracht met het recht daarop.
3.2. Verweerder heeft, gelet op de overgelegde gegevens, aan eiser op grond van de veronderstelling dat hij is aan te merken als werknemer in de zin van artikel 39 van het EG-Verdrag (thans: artikel 45 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) studiefinanciering toegekend in de vorm van een prestatiebeurs voor een uitwonende studerende en een aanvullende beurs. Van deze beurs maakt een OV-studentenkaart deel uit. Daarnaast is aan eiser collegegeldkrediet toegekend.
3.3. Gezien het primaire besluit van 14 april 2011 en het bestreden besluit 2 heeft verweerder eisers studiefinanciering over de periode juni 2010 tot en met oktober 2010 herzien. Anders dan verweerder betoogt kan uit het terugvorderingsbesluit (dat ziet op de periode juni 2010 tot en met november 2010) niet worden afgeleid dat de studiefinanciering ook over de maand november 2010 is herzien. De herziening beperkt zich dan ook tot de uitdrukkelijk in de besluiten genoemde periode van juni tot en met oktober 2010.
3.4. In het bestreden besluit 2 gaat verweerder ervan uit dat de eerdere toekenningsbesluiten onjuist waren omdat na controle is gebleken dat eiser over de maanden juni 2010 tot en met oktober 2010 niet de hoedanigheid van migrerend werknemer had. Eiser had dan ook niet onder gelijke voorwaarden als studerenden met de Nederlandse nationaliteit recht op volledige studiefinanciering.
3.5. De vraag of een student als migrerend werknemer kan worden aangemerkt, wordt door verweerder beantwoord aan de hand van de “Beleidsregel van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 17 december 2009, nr. HO&S/BS/2009/178031, inzake het controlebeleid migrerend werknemerschap op grond van artikel 11.5 Wet studiefinanciering 2000”, die in werking is getreden per 23 maart 2009 (hierna: de Beleidsregel).
In deze beleidsregel is, onder meer, het volgende vermeld.
“Studerenden, afkomstig uit één van de lidstaten van de Europese Unie, kunnen net als Nederlandse studerenden in aanmerking komen voor volledige studiefinanciering indien zij aangemerkt kunnen worden als migrerend werknemer. Na toegelaten te zijn tot de Nederlandse studiefinanciering laat ik de Dienst Uitvoering Onderwijs na verloop van tijd controleren of de studerende over een afgesloten studiefinancieringstijdvak ook daadwerkelijk als migrerend werknemer kon worden beschouwd.
Het begrip “migrerend werknemer’ is niet echt vastomlijnd, in alle omstandigheden voldoende duidelijk en toepasbaar op individuele situaties. (…) Kernelement van de toetsing is ‘Als werknemer slechts kan worden beschouwd degene die reële en daadwerkelijk arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het louter om marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat (…).’
De Dienst Uitvoering Onderwijs gaat ervan uit dat iedere studerende, die over de controleperiode 32 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee terecht studiefinanciering heeft ontvangen over het gecontroleerde studiefinancieringstijdvak. Bij het vaststellen van het criterium van 32 uur gemiddeld per maand zal eveneens tot een hoogte van één maand rekening worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte.
Voldoet de studerende niet aan bovengenoemd criterium, dan is een nader onderzoek naar de individuele omstandigheden van het geval noodzakelijk. Bij de controle van de voorwaarden voor het bestaan van het werknemerschap moeten de objectieve criteria en alle omstandigheden die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordeeld worden. Hierbij kan een veelheid van factoren van belang zijn, bijvoorbeeld de aard van het afgesloten arbeidscontract, het aantal gegarandeerde werkuren per maand, de hoogte van het loon enzovoorts”.
3.6. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij een vaste gedragslijn hanteert ten aanzien van migrerende zelfstandigen die afkomstig zijn uit een lidstaat van de Europese Unie. Deze vaste gedragslijn houdt in dat de Beleidsregel - die uitsluitend ziet op studerenden uit de Europese Unie die werknemer zijn - analoog op deze categorie van personen wordt toegepast. Verweerder toetst derhalve of de migrerende zelfstandige recht heeft op volledige studiefinanciering en daarbij is het in de Beleidsregel neergelegde 32-uurs criterium van toepassing. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting voorts aangegeven dat eiser, anders dan in het besluit op bezwaar staat vermeld, niet langer wordt tegengeworpen dat hij voor een niet in Nederland wonende opdrachtgever werkt en dat zijn werkzaamheden geen binding met Nederland hebben. Wel heeft verweerder volgens zijn gemachtigde juist gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om de studiefinanciering van eiser te herzien. Er wordt in het geval van eiser niet voldaan aan de voorwaarde dat “reële en daadwerkelijke arbeid [wordt verricht] die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat”. Uit de verklaring van de belastingdienst blijkt volgens verweerder dat eisers omzet in 2010
€ 1.556,00 bedroeg en dat zijn vader zijn enige klant is. Uitgaande van deze omzet en het feit dat de onderneming 10 maanden heeft bestaan, is sprake van een uurtarief van € 4,80, wat volgens verweerder niet realistisch is voor een zelfstandig ondernemer. Om dezelfde redenen wordt het aantal gewerkte uren niet realistisch geacht. Anders dan eiser heeft verklaard, blijkt uit de gegevens van de belastingdienst dat hij in 2011 geen werkzaamheden heeft verricht. Deze wetenschap steunt verweerder bij zijn twijfels ten aanzien van de omvang van eisers werkzaamheden in 2010.
3.7. Eiser heeft gesteld dat hij recht heeft op volledige studiefinanciering over de periode van juni 2010 tot en met oktober 2010. Dat hij in deze periode maandelijks 32 uur werkzaamheden heeft verricht, blijkt uit de freelance contracten en de facturen. Eiser is in Nederland belastingplichtig en heeft gegevens van de belastingdienst overgelegd.
3.8. De rechtbank overweegt dat verweerder zoals blijkt uit de aangepaste motivering vermeld in het nadere verweerschrift - en de daarop gegeven toelichting ter zitting - het standpunt inneemt dat eiser in 2010 minimaal 32 uur per maand als zelfstandige heeft gewerkt. Nu tussen partijen klaarblijkelijk niet in geschil is dat eiser in 2010 32 uur als zelfstandige heeft gewerkt, volgt uit de analoge toepassing van de Beleidsregel dat eiser zonder meer de status van migrerend werknemer (lees: migrerend zelfstandige) heeft. Er hoeft in dat geval geen nader onderzoek naar de individuele omstandigheden plaats te vinden ter beantwoording van de vraag of sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid in de zin van de Beleidsregel. Verweerder heeft een dergelijke toets ten onrechte wel uitgevoerd en daarbij betrokken de inkomsten van eiser en het feit dat zijn vader zijn enige klant is. Verweerder heeft dus in strijd met zijn vaste gedragslijn gehandeld door eisers studiefinanciering over de periode van juni 2010 tot en met oktober 2010 te herzien, terwijl aan de zogenoemde 32- uurs eis is voldaan.
3.9 De rechtbank overweegt hierbij - ten overvloede - dat verweerder niet kan worden gevolgd in zijn betoog dat, gelet op het uurloon, geen sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid die niet louter marginaal van aard is. Uitgaande van de bij de aangifte omzetbelasting aangegeven omzet van € 1.926,00 hanteert eiser een uurloon van € 6,00 bruto, wat vrijwel overkomt met het wettelijk minimumjeugdloon in 2010 van € 5,89 bruto per uur voor een 21-jarige.
3.10 Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en dus voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal, met het oog op een finale beslechting van het geschil, zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit 2 herroepen.
3.11. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.311,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,00 en een wegingsfactor 1).
Ten aanzien van het bestreden besluit 3 (terugvordering: procedure 11/2365)
4.1. De rechtbank stelt voorop dat eiser in bezwaar geen gronden heeft aangevoerd tegen het primaire besluit 4 en dat hij in beroep ook geen gronden heeft aangevoerd tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaar tegen dat besluit. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat het beroep slechts is gericht tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar tegen het primaire besluit 3.
4.2. Nu verweerder eisers studiefinanciering over de periode juni 2010 tot en met oktober 2010 ten onrechte heeft herzien, kan de terugvordering van deze studiefinanciering evenmin in stand blijven. De terugvordering ziet ook op de maand november 2010. Zoals de rechtbank hiervoor onder rechtsoverweging 3.3 heeft overwogen, ziet het primaire besluit 2 niet op de maand november 2010. Er is door verweerder geen ander herzieningsbesluit genomen. Nu aan de terugvordering voor de maand november 2010 geen herzieningsbesluit ten grondslag ligt, kan de terugvordering over die maand eveneens geen stand houden. Eisers beroep is dan ook gegrond, het terugvorderingbesluit van 2 augustus 2011 wordt vernietigd en de rechtbank ziet aanleiding om het primaire besluit 3 te herroepen.
4.3. Bij deze beslissing is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser voor de behandeling van zijn beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank stelt op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 437,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift). Hierbij merkt de rechtbank op dat verweerder voor de proceskosten in de bezwaarprocedure al € 437,00 heeft vergoed.
5. De rechtbank ziet gelet op de uitkomst van de procedures aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht in de procedures met nummers 11/2366 en 11/2365 vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 en 3 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten 2 en 3;
- herroept het primaire besluit van 14 april 2011 (het primaire besluit 2) en het primaire besluit van 16 april 2011 (het primaire besluit 3);
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 82,00 (2 x € 41,00) aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een totaal bedrag van € 1.748,00 te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A. Swildens, voorzitter, mr. N.O.P. Roché en
mr. B. Liefting-Voogd, leden, in aanwezigheid van D.M.M. Luijckx, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 oktober 2012.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.