Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/6218 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
De besloten vennootschap Rederij Belle B.V.,
gevestigd te Muiderberg,
eiseres,
gemachtigde mr. Nicolaï,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum,
verweerder,
gemachtigde mr. E. G. Blees.
Procesverloop
Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft verweerder eiseres gelast om binnen acht weken na dagtekening van het besluit de salonboot Emma (voorheen diverse andere benamingen, hierna te noemen: de salonboot) te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het beheersgebied van verweerder onder verbeurte van een dwangsom van € 50.000,-.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en verweerder verzocht in te stemmen met een rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij brief van 28 december 2011 heeft verweerder met dit verzoek ingestemd.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2012. Eiseres en verweerder waren op die zitting vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek heropend, onder toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Awb. Bij brieven van 27 maart 2012 en 3 mei 2012 hebben respectievelijk verweerder en eiseres nadere stukken in het geding gebracht.
Bij beslissing van 10 mei 2012 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank, die de zaak op 14 juni 2012 ter zitting heeft behandeld. Partijen zijn verschenen bij voornoemde gemachtigden. Tevens zijn van de zijde van eiseres verschenen de heren [A] en [B]. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Bij het besluit ‘Instelling beëindiging vergunningverlening bedrijfsvaartuigen binnenstad en Havenatlasgebied’ van 17 december 1996 (zie Gemeenteblad 1996, volgnummer 103) heeft verweerder bepaald dat alleen bedrijfsvaartuigen die op 18 december 1996 ligplaats hebben in de binnenstad voor een ligplaatsvergunning in aanmerking komen. Na 18 december 1996 ingediende aanvragen voor nieuwe ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen in de binnenstad en het Havenatlasgebied worden afgewezen. In afwijking hiervan kunnen ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen worden verleend, indien de exploitatievergunning op grond van artikel 2.12 Verordening op de haven en het binnenwater 1995 is verleend.
1.2. De salonboot nam ten tijde van het afgeven van dit besluit ligplaats in in de Bickersgracht in het centrum van Amsterdam en bleef die met regelmaat op die locatie innemen totdat zij op 4 mei 2007 naar Friesland is gebracht voor groot onderhoud.
1.3. Op 11 december 2007 heeft verweerder de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad (hierna: de Uitvoeringsnota) vastgesteld, die als doelstelling heeft overzicht en duidelijkheid te creëren in de geldende beleidsregels voor het afmeren van bedrijfsvaartuigen in de binnenstad.
1.4. Bij brief van 17 oktober 2008 heeft de toenmalige eigenaar van de salonboot, UvA Vastgoed B.V., bij verweerder een aanvraag ingediend om een ligplaatsvergunning voor de salonboot. Bij die aanvraag is aangegeven dat de salonboot na het groot onderhoud in Friesland is overgebracht naar een winterstalling in Aalsmeer en dat de salonboot na de winterstalling weer in exploitatie zal worden genomen. Bij brief van 11 december 2008 aan UvA Vastgoed B.V. heeft verweerder aangegeven dat de aanvraag onvolledig is nu niet is aangegeven voor welke locatie ligplaatsvergunning wordt aangevraagd. Blijkens een brief van verweerder van 24 augustus 2011 heeft verweerder op verzoek van UvA Vastgoed B.V. de beslissing op de aanvraag vervolgens aangehouden totdat alle meldingen zouden zijn beoordeeld en een eventueel openvallende locatie zou kunnen worden toegewezen. Bij genoemde brief van 24 augustus 2011 heeft verweerder aan UvA Vastgoed B.V. meegedeeld dat het dossier wordt gesloten omdat door de overname van de salonboot door eiseres (op 2 maart 2011) het belang van UvA Vastgoed B.V. bij een ligplaatsvergunning is komen te vervallen.
1.5. De salonboot beschikte tot 1 november 2008 over een exploitatievergunning. Nadat op 2 maart 2011 de eigendom van de salonboot was overgegaan op eiseres, heeft eiseres op 13 juli 2011 aan verweerder verzocht om wijziging van de tenaamstelling van de exploitatievergunning. Verweerder heeft dit verzoek opgevat als een nieuwe aanvraag van een exploitatievergunning. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat hij de beslissing op deze aanvraag aanhoudt totdat het onderhavige geschil is beslecht.
1.6. Op 11 juli 2011 heeft verweerder geconstateerd dat de salonboot ligplaats inneemt in de Nieuwe Vaart nabij scheepswerf ’t Kromhout zonder dat hiervoor een ligplaatsvergunning is verleend. Om die reden heeft verweerder eiseres op 24 augustus 2011 in kennis gesteld van zijn voornemen om handhavend op te treden. Eiseres heeft hierop haar zienswijze kenbaar gemaakt.
1.7. Bij het primaire besluit van 24 oktober 2011 heeft verweerder eiseres vervolgens gelast om binnen acht weken na dagtekening van het besluit de salonboot te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water van het beheersgebied van verweerder onder verbeurte van een dwangsom van € 50.000,-. Verder is aangegeven dat eiseres in de gelegenheid wordt gesteld om gedurende een periode van zes weken na dagtekening van dit besluit de salonboot te verwijderen en verwijderd te houden uit de wateren van Amsterdam. Tegen dit besluit is het rechtstreekse beroep van eiseres gericht.
2. Standpunten van partijen
2.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het op grond van artikel 2.4.1 van de Verordening op het Binnenwater 2010 (hierna: de VOB) verboden is om zonder vergunning ligplaats in te nemen met een bedrijfsvaartuig. Op grond van artikel 2.2.1, onder c, van de VOB worden die passagiersvaartuigen als bedrijfsvaartuigen gedefinieerd, die hoofdzakelijk worden gebruikt voor het vervoeren van personen. Gelet hierop heeft verweerder de salonboot aangemerkt als een passagiersvaartuig. Aan de salonboot is geen vergunning verleend als bedoeld in artikel 2.4.1 van de VOB. Een vergunning als bedoeld in dit artikel kan gelet op de bewoordingen van de Uitvoeringsnota ook niet in het vooruitzicht worden gesteld. Daarvoor diende de salonboot`volgens verweerder op 18 december 1996 een ligplaats in het stadsdeel Centrum (hierna: het centrum) in te nemen en die op het moment van de vaststelling van de Uitvoeringsnota op 11 december 2007 nog steeds in te nemen. Nu de salonboot op 11 december 2007 geen ligplaats innam in het centrum is verweerder van mening dat er geen concreet zicht bestaat op legalisatie en dat hij daarom gehouden is om handhavend op te treden.
2.2. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat uit de Uitvoeringsnota niet blijkt dat alleen die vaartuigen die ook op 11 december 2007 een ligplaats innamen in het centrum in aanmerking komen voor een ligplaatsvergunning.
3. Wettelijk kader
3.1. Op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
3.2. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
3.3. Op grond van artikel 2.4.1 van de VOB is het verboden om zonder vergunning een ligplaats in te nemen met een bedrijfsvaartuig.
4. Inhoudelijke beoordeling
4.1. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de salonboot van eiseres moet worden aangemerkt als een passagiersvaartuig als bedoeld in artikel 2.2.1, onder c, van de VOB en dat het op grond van artikel 2.4.1 van de VOB verboden is om zonder vergunning hiermee een ligplaats in te nemen. Evenmin is in geschil dat de salonboot niet beschikt over een ligplaatsvergunning als bedoeld in dit artikel. Gelet hierop is sprake van een overtreding van artikel 2.4.1 van de VOB en is verweerder op grond van artikel 5:21 in Pro samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
4.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat (zie onder meer de uitspraak van 5 oktober 2011, LJN: BT6683).
4.3. Partijen verschillen van mening over de vraag of in het onderhavige geval concreet zicht bestaat op legalisatie. Volgens verweerder is legalisatie niet mogelijk, omdat de salonboot niet voldoet aan de eisen die de Uitvoeringsnota stelt om – alsnog – voor een ligplaatsvergunning in aanmerking te komen. Daarvoor had de salonboot, aldus verweerder, niet alleen op 18 december 1996, maar ook op 11 december 2007 feitelijk ligplaats moet hebben in het centrum. Eiseres stelt zich echter op het standpunt dat uit de Uitvoeringsnota niet volgt dat er ook op 11 december 2007 ligplaats moet zijn ingenomen in het centrum om in aanmerking te komen voor een ligplaatsvergunning.
4.4. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt gewezen op de volgende passages uit de Uitvoeringsnota:
Pagina vier:“De vaartuigen die er nu liggen en waarvoor een vergunning kan worden afgegeven, worden niet getoetst aan de Vervangings- en verbouwingsrichtlijnen en aan (nieuwe)welstandseisen.”
Pagina zeven: “Om een goed beeld te krijgen van alle bedrijfsvaartuigen die ligplaats ingenomen hebben in het water van het stadsdeel is er een inventarisatie gemaakt. Het gaat om circa 332 objecten. (…) Voor de goede orde: Het betreft een grove inventarisatie, zowel in aantal als in soort activiteit. Dit komt omdat niet ieder vaartuig op de ligplaats aanwezig is, bijvoorbeeld vanwege een bezoek aan de werf. Daarnaast omdat op voorhand niet met absolute zekerheid kan worden gezegd of een vaartuig onder de juiste soort activiteit is
ondergebracht. Elk vaartuig wordt (later) afzonderlijk getoetst. In de loop van de tijd zal de inventarisatie worden gecompleteerd met informatie die later toegevoegd wordt.”
Pagina dertien: “Eigenaren van passagiersvaartuigen die beschikken over een exploitatievergunning en een ligplaats innemen, krijgen naast een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig ook een huurovereenkomst aangeboden voor het gebruik van het water. Dit maakt onderdeel uit van het eind 2007 vast te stellen Steigerplan.”
Pagina veertien: “Dat komt niet overeen met de wens van het stadsdeel om het aantal ligplaatsen voor passagiersvaartuigen (voorlopig) niet uit te breiden. Het afgeven van een ligplaatsvergunning is dus ook nodig om te voorkomen dat boten uit andere stadsdelen naar het centrum komen.”
Pagina zestien:“Er worden géén nieuwe ligplaatsen voor passagiersvaartuigen in het beheersgebied van stadsdeel Amsterdam-Centrum uitgegeven tot het facetbestemmingsplan onherroepelijk is vastgesteld. Hierover heeft het dagelijks bestuur in 2005 - bij de uitgifte van nieuwe exploitatievergunningen door de centrale stad - al een standpunt ingenomen. Dat betekent dat voorlopig alleen voor bestaande passagiersvaartuigen, die al vóór de uitgifte van nieuwe exploitatievergunningen in 2006 dergelijke vergunningen hadden, ligplaatsen zullen worden gehonoreerd. (…) Over het algemeen beschikken de eigenaren van deze legale rondvaartboten over een ligplaats. In principe kan daarvoor een ligplaatsvergunning worden afgegeven. Er zal echter wel een aantal passagiersvaartuigen zijn, dat niet op een geschikte plaats ligt (zie paragraaf 5.5 en 6.1). Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij sommige salonboten. Deze zijn na 1996 her en der neergelegd (wél met exploitatievergunning maar zonder ligplaatsvergunning). Deze boten liggen over het algemeen niet in overeenstemming met het bestemmingsplan en soms ook binnen de door de centrale stad vast te stellen doorvaartprofielen. Hiervoor zullen met de vaststelling van het facetbestemmingsplan voor het water van de binnenstad andere ligplaatsen moeten worden gezocht. In afwachting daarvan wordt wél een ligplaatsvergunning verstrekt voor de huidige ligplaats.”
4.5. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat na de vaststelling van de Uitvoeringsnota in december 2007 is geïnventariseerd welke vaartuigen toen in het centrum ligplaats innamen. Bij deze inventarisatie is geen gebruik gemaakt van de gegevens van de reeds bij verweerder bekende vaartuigen die al over een exploitatievergunning beschikten. Verweerder is daadwerkelijk het centrum ingetrokken om na te gaan welke vaartuigen op welke locatie een ligplaats innamen. Aangezien de salonboot van eiseres bij die inventarisatie niet is gesignaleerd, is zij destijds ook niet in aanmerking gebracht voor een ligplaatsvergunning.
4.6. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de door verweerder aangehaalde passages uit de Uitvoeringsnota onvoldoende grondslag bieden voor verweerders stelling dat het innemen van een ligplaats in het centrum op 11 december 2007 als een vereiste is gesteld om op grond van de Uitvoeringsnota voor een ligplaatsvergunning in aanmerking te komen. Ook leidt de rechtbank een dergelijk eis niet af uit andere delen van de Uitvoeringsnota.
4.7. De rechtbank acht daartoe van belang dat uit pagina zeven van de Uitvoeringsnota (zie het citaat onder rechtsoverweging 4.4) blijkt dat de inventarisatie van de vaartuigen die een ligplaats innamen ten tijde van de vaststelling van de Uitvoeringsnota een grove inventarisatie betrof, omdat er rekening mee werd gehouden dat op het moment van inventariseren niet alle vaartuigen op de ligplaats aanwezig zouden zijn. Daarom zou de inventarisatie worden gecompleteerd met informatie die later toegevoegd zou worden. Hieruit leidt de rechtbank af dat vaartuigen die op 11 december 2007 tijdelijk geen ligplaats innamen in het centrum wel degelijk later nog aan de lijst van vaartuigen met ligplaats konden worden toegevoegd, indien deze vaartuigen tijdelijk niet op hun ligplaats lagen. Indien, zoals verweerder stelt, de eis van het innemen van een ligplaats in het centrum op 11 december 2007 wel als strikte voorwaarde zou gelden om in aanmerking te komen voor een ligplaatsvergunning, had het naar het oordeel van de rechtbank uit een oogpunt van zorgvuldigheid op de weg van verweerder gelegen om de eigenaren van de vaartuigen die reeds bij hem bekend waren met een exploitatievergunning hierover uitdrukkelijk moeten informeren. Het gaat immers om een recht op een ligplaatsvergunning dat hen zou kunnen worden ontnomen, mocht niet aan de gestelde voorwaarde worden voldaan. De toenmalige eigenaar van de salonboot had in dat geval kunnen aangeven dat de salonboot slechts voor groot onderhoud tijdelijk afwezig was. Daarmee zou de in de Uitvoeringsnota aangegeven uitzondering, afwezig vanwege een bezoek aan de werf, van toepassing zijn.
4.8. Uit de onder 1.4 weergegeven gang van zaken met betrekking tot de aanvraag van 17 oktober 2008 om een ligplaatsvergunning door UvA Vastgoed B.V. blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat het ook voor verweerder niet duidelijk was dat het innemen van een ligplaats op 11 december 2007 in het centrum een harde eis was om voor een ligplaatsvergunning in aanmerking te komen. Uit de aanvraag zelf bleek immers al dat de salonboot in december 2007 geen ligplaats innam in het centrum. In plaats van de aanvraag op die grond af te wijzen heeft verweerder de aanvraag tot augustus 2011 aangehouden in afwachting van een eventueel vrijkomende locatie.
4.9. De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot de slotsom dat haar, anders dan verweerder, niet is gebleken dat legalisatie van de overtreding van het ligplaatsverbod gelet op de tekst van de Uitvoeringsnota niet mogelijk is. De rechtbank concludeert daarom dat de opgelegde last onder dwangsom niet kan worden gedragen door de motivering die verweerder daaraan ten grondslag heeft gelegd. Het bestreden besluit dient daarom te worden vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel, neergelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep zal gegrond worden verklaard.
4.10. Gelet op voorgaande conclusie behoeven de gronden van eiseres gericht tegen de onduidelijkheden in de last verder geen bespreking. Daarnaast laat de rechtbank buiten beschouwing de stelling van verweerder dat indien aan eiseres ten behoeve van de salonboot wel een ligplaatsvergunning was verleend, deze ook weer zou zijn ingetrokken op het moment dat de salonboot geen ligplaats meer innam in het centrum. Nu de ligplaatsvergunning niet is verstrekt, kan niet worden beoordeeld hoe de situatie in een dergelijk geval zou zijn verlopen. Daar komt nog bij dat het hier een bevoegdheid tot intrekking betrof op grond van artikel 1.8 van de destijds geldende Verordening op de haven en het binnenwater 1995, of die bevoegdheid zou zijn gebruikt is nu niet te beoordelen
4.11. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De hoogte van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) op € 1.311,-. Daarbij zijn drie punten toegekend (één voor het indienen van het beroep en twee voor het tweemaal verschijnen ter zitting), is wegingsfactor één gehanteerd en geldt per punt een tarief van € 437,-.
4.12. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van Pro de Awb, dient verweerder tevens het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 1.311,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.I. van der Does, voorzitter,
mrs. G.M. Beunk en M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van
mr. N. Abu Ghazaleh, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB