Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/1803 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Bouw- en Exploitatiemaatschappij [X] B.V,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. M.O. Klaassen,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel West van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. K. el Kasah.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres de verplichting opgelegd om vóór 1 november 2010 de in de lijst opgenomen voorzieningen te treffen aan het pand aan de [adres] te Amsterdam, op straffe van het verbeuren van een dwangsom.
Bij besluit van 1 maart 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiseres tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak aan de orde gesteld ter zitting van de enkelvoudige kamer op
3 november 2011. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak onder toepassing van artikel 8:10, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verwezen naar een meervoudige kamer.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van de meervoudige kamer behandeld op 23 november 2011. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens is namens eiseres verschenen [bouwkundig consulent], bouwkundig consulent van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. M.E. Hageman.
Overwegingen
Feiten
1.1. Eiseres is eigenaar en verhuurder van het pand aan de [adres] te Amsterdam (hierna ook: het pand).
1.2. Op 26 februari 2002 is het Stedelijk Vernieuwingsplan Chassébuurt 2002-2010 vastgesteld. Hoofddoelstelling van dit plan is het verbeteren van de kwaliteit van samenleven in de buurt. Verweerder wil eigenaren bewegen het achterstallig onderhoud aan hun panden aan te pakken en woningverbetering te realiseren op een zo hoog mogelijk niveau, door middel van het aanbrengen van energiebesparende maatregelen. Op 1 mei 2001 is eveneens de nota “Actief aanschrijven in een integrale complexmatige aanpak Stadsdeel De Baarsjes” vastgesteld. Deze nota is in 2004 geactualiseerd en laatstelijk op 22 april 2008 herzien en vastgesteld als de “Herziening nota actief aanschrijven Stadsdeel De Baarsjes” (hierna ook: de herziene nota actief aanschrijven). In deze nota, die op 1 mei 2008 in werking is getreden, is opgenomen dat ten aanzien van glas- en dakisolatie dient te worden voldaan aan de nieuwbouweis.
1.3. Inspecteurs van de afdeling Handhaving/Bouw- en woningtoezicht hebben in 2008 vastgesteld dat het pand gebreken vertoont en dat de bouwkundige staat van het pand in strijd is met de eisen, zoals gesteld in het Bouwbesluit 2003, de Bouwverordening Amsterdam 2003 en de Woningwet.
1.4. Bij brief van 24 februari 2009 heeft verweerder eiseres op de hoogte gebracht van zijn bevindingen en eiseres uitgenodigd om een aantal noodzakelijk geachte werkzaamheden te verrichten, waaronder het aanbrengen van energiebesparende maatregelen.
1.5. Bij brief van 29 september 2009 heeft verweerder aan eiseres een conceptbesluit toegezonden, waarbij verweerder eiseres gelast de genoemde werkzaamheden uit te voeren onder verbeurte van een dwangsom. Bij brief van 6 oktober 2009 is namens eiseres haar zienswijze over het conceptbesluit kenbaar gemaakt.
1.6. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres, op grond van artikel 1b, tweede lid, en artikel 13 van de Woningwet, de verplichting opgelegd om vóór 1 november 2010 de in de lijst opgenomen voorzieningen en energiebesparende maatregelen te treffen. De energiebesparende maatregelen betreffen het vervangen van alle enkele beglazing door thermisch isolerend glas en het aanbrengen van een thermische isolatielaag op het platte dak. Verweerder heeft voornoemde verplichtingen opgelegd op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 5.000 indien eiseres op of na 1 december 2010 niet of niet geheel aan de genoemde verplichtingen heeft voldaan en van € 10.000 indien eiseres op of na 1 mei 2011 niet geheel aan de genoemde verplichtingen heeft voldaan met een maximum van € 15.000.
1.7. Verweerder heeft op 11 oktober 2010 en 24 februari 2011 redelijkheidstoetsen opgesteld, waarin de lonendheid van de te treffen voorzieningen is berekend en uiteen is gezet.
1.8. Verweerder heeft de begunstigingstermijn voor het uitvoeren van de bij het primaire besluit opgelegde verplichtingen verlengd tot zes weken na de uitspraak van deze rechtbank.
1.9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Hieraan heeft verweerder het ongedateerde advies van de Algemene bezwaarschriftencommissie (de bezwarencommissie) ten grondslag gelegd.
Juridisch kader
2.1. Ingevolge artikel 1b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden een bestaand gebouw in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat gebouw van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid.
2.2. Ingevolge artikel 13 van de Woningwet, zoals deze bepaling gold ten tijde hier van belang, kunnen Burgemeester en wethouders, indien dit naar hun oordeel noodzakelijk is, degene die als eigenaar van een gebouw, bouwwerk, niet zijnde een gebouw, of standplaats, dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen, verplichten tot het binnen een door hen te bepalen termijn treffen van zodanige voorzieningen, dat de staat van dat gebouw, dat bouwwerk of die standplaats nadien komt te liggen op een niveau dat hoger is dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, tweede lid, onderdeel a, b, respectievelijk c, zonder dat deze hoger komt te liggen dan het niveau dat overeenkomt met de voorschriften, bedoeld in artikel 1b, eerste lid, onderdeel a, b, respectievelijk c.
2.3. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Woningwet, zoals deze bepaling gold ten tijde hier van belang, kunnen burgemeester en wethouders gelijktijdig met een besluit als bedoeld in artikel 13, 13a of 14, eerste lid, besluiten tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, gericht op naleving van het eerstgenoemde besluit. In dat geval worden beide besluiten gelijktijdig bekendgemaakt.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel maakt het besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom, wat betreft de mogelijkheid van bezwaar en beroep, deel uit van het in artikel 13, 13a of 14, eerste lid, bedoelde besluit, indien toepassing wordt gegeven aan het eerste lid.
Beoordeling van het geschil
3.1. Verweerder heeft bij het primaire besluit aan eiseres de verplichting opgelegd bepaalde voorzieningen te treffen op grond van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet, alsmede voorzieningen te treffen op grond van artikel 13 van de Woningwet.
3.2. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het grootste deel van de op grond van artikel 1b van de Woningwet opgelegde voorzieningen reeds tijdens de bezwaarfase zijn verricht. Slechts ten aanzien van het herstellen van de doortocht van de ventilatieroosters van de woning op de eerste verdieping en het goed functionerend maken van de ventilatiemaatregel van de bad- en toiletruimte in die woning, heeft verweerder voorafgaand aan het bestreden besluit nog niet kunnen vaststellen of de voorgeschreven voorzieningen ook daadwerkelijk zijn getroffen, zoals eiseres heeft aangegeven. Partijen zijn ter zitting overeengekomen om in onderling overleg een datum en tijdstip te bepalen waarop verweerder één en ander door middel van een plaatsopname kan vaststellen.
3.3. Ter beoordeling van de rechtbank staan slechts nog de door verweerder opgelegde energiebesparende maatregelen op grond van artikel 13 van de Woningwet. Dit betreft het vervangen van alle enkele beglazing door thermisch isolerend glas en het aanbrengen van een thermische isolatielaag op het platte dak (glas- en dakisolatie).
3.4. Eiseres voert in de eerste plaats aan dat verweerder de noodzaak van glas- en dakisolatie van het betreffende pand niet heeft onderbouwd, terwijl uit artikel 13 van de Woningwet volgt dat de noodzaak concreet moet worden gemotiveerd. Volgens eiseres kan verweerder in dit verband niet slechts verwijzen naar zijn actieve aanschrijfbeleid dat is neergelegd in de herziene nota actief aanschrijven. De enkele omstandigheid dat het pand in een actief aanschrijfgebied ligt en het een traditioneel gebouwd pand betreft, is onvoldoende. Ter ondersteuning van haar standpunt verwijst eiseres naar de wetsgeschiedenis van artikel 13 van de Woningwet.
3.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de noodzaak van de opgelegde voorzieningen is gemotiveerd in de herziene nota actief aanschrijven. Daarnaast is in het conceptbesluit van 29 september 2009 gemotiveerd waarom de energiebesparende maatregelen nodig zijn. Verweerder ziet in het isoleren van ramen in uitwendige scheidingsconstructies en daken een belangrijke bijdrage tot het verminderen van de CO2-uitstoot.
3.4.2. De rechtbank overweegt als volgt.
In de Memorie van Toelichting inzake de wijziging van de woningwet (Kamerstukken II 2003/2004, 29 392, nr. 3, p. 6 en 7) is ten aanzien van het noodzakelijkheidsvereiste van aanvullende voorzieningen onder meer het volgende opgenomen: “Op grond van artikel 3:46 van de Awb dient een dergelijk besluit deugdelijk te worden gemotiveerd en dient gemotiveerd te worden dat aan het noodzakelijkheidscriterium wordt voldaan. Indien van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt zal per geval of categorie van gevallen aangegeven moeten worden waarom het door het Bouwbesluit 2003 voorgeschreven kwaliteitsniveau voor bestaande bouwwerken in de desbetreffende situatie niet toereikend is en waarom het noodzakelijk is dat aanvullende voorzieningen getroffen worden. […] Hoewel het opleggen van een verplichting tot het treffen van aanvullende voorzieningen naar het oordeel van burgemeester en wethouders noodzakelijk moet zijn, hetgeen ook specifiek moet worden gemotiveerd, is sprake van een discretionaire bevoegdheid waarbij evenwel voldaan moet worden aan de ingevolge artikel 3:4 van de Awb vereiste belangenafweging (eerste lid) en de eveneens vereiste toepassing van het evenredigheidsbeginsel (tweede lid). Het noodzakelijkheidsvereiste mag er niet toe leiden dat via het opleggen van dergelijke verplichtingen een hoger kwaliteitsniveau dan het in het Bouwbesluit 2003 opgenomen kwaliteitsniveau voor bestaande gebouwen, bouwwerken of standplaatsen als algemene regel gaat gelden. Het gegeven dat de in het Bouwbesluit 2003 opgenomen voorschriften voor de staat van bestaande gebouwen, andere bouwwerken of standplaatsen daarvoor in beginsel toereikend moeten worden geacht, brengt met zich mee dat de betreffende bevoegdheid per definitie slechts toepasbaar kan zijn op een beperkt aantal bijzondere gevallen. Toepassing van de bevoegdheid zal van geval tot geval specifiek gemotiveerd en op consistente wijze toegepast moeten worden. In dit verband kan het de voorkeur hebben om gemeentelijke beleidsregels terzake vast te stellen waarbij op grond van artikel 4:84 van de Awb op het bestuursorgaan de verplichting rust om overeenkomstig de beleidsregel te handelen tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Beleidsregels kunnen bijdragen aan de onderbouwing en motivering van het gebruik van deze bevoegdheid overeenkomstig het noodzakelijkheidsvereiste. Uit het feit dat de staat van een bouwwerk zou beantwoorden aan de in die beleidsregels opgenomen criteria voor het opleggen van een verplichting tot het treffen van aanvullende voorzieningen volgt overigens nog niet een noodzaak daartoe. […]”
In de Memorie van antwoord inzake de wijziging van de woningwet (Kamerstukken I 2005/2006, 29 392, C, p. 4) staat bij artikel 13 van de Woningwet: “Hoewel erkend kan worden dat de uit het oogpunt van veiligheid en gezondheid gegeven voorschriften evident en essentieel zijn, wil en kan ik niet uitsluiten dat ook ten aanzien van de eisen voor bruikbaarheid en energiezuinigheid in bijzondere gevallen het opleggen van een verplichting tot het treffen van een extra voorziening noodzakelijk kan worden geacht. Dit laatste geldt met name met het oog op de grootstedelijke problematiek van de integrale en complexgewijze aanpak van slecht onderhouden en verwaarloosde woningen.”
3.4.3. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder de noodzaak van de te treffen voorzieningen concreet, per geval, dient te motiveren. Hierbij mag een complexmatige aanpak wel als uitgangspunt gelden, maar deze aanpak ontslaat verweerder niet van de verplichting om specifiek voor het pand aan de [adres] te motiveren waarom in dit geval energiebesparende maatregelen noodzakelijk zijn. Het enkel verwijzen naar beleid, zoals verweerder in dit geval heeft gedaan, is onvoldoende. Hieruit volgt immers nog niet de concrete noodzaak voor het aanbrengen van glas- en dakisolatie voor het pand aan de [adres]. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank niet alleen in de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis, maar ook in de herziene nota actief aanschrijven van verweerder zelf. Daarin is opgenomen dat in het aanschrijfbesluit kan worden verwezen naar het beleid, maar dat dit niet voldoende is. In het besluit zal ook moeten worden aangegeven waarom in dit specifieke geval extra eisen worden gesteld. De rechtbank acht de toelichting van verweerder dat het hier gaat om een traditioneel gebouwd pand en dat sprake is van verouderde bouw te algemeen. Ook de verwijzing van verweerder naar het “Milieubeleidsplan Amsterdam 2007-2010” en het “Milieuprogramma stadsdeel De Baarsjes 2007-2008, Met passie werken aan zichtbaar milieuresultaat” acht de rechtbank onvoldoende. In deze documenten staan slechts algemene milieudoelstellingen. Een enkele verwijzing naar (delen van) deze documenten houdt geen zelfstandige motivering in zoals voor een dergelijk aanschrijvingbesluit is vereist. Tot slot neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis volgt dat in bijzondere gevallen het opleggen van een verplichting tot het treffen van een extra voorziening noodzakelijk kan worden geacht. Verweerder dient dan ook in ieder geval te motiveren waarom in dit geval sprake is van een bijzonder geval, hetgeen verweerder heeft nagelaten.
3.4.4. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het bestreden besluit met betrekking tot het noodzakelijkheidsvereiste onvoldoende is gemotiveerd, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal in een nieuw te nemen besluit op het bezwaar de noodzaak van de te treffen energiebesparende maatregelen (glas- en dakisolatie) concreet moeten motiveren, toegespitst op het pand aan de [adres]. De rechtbank laat het aan verweerder over of hij daarbij gebruik maakt van een interne deskundige (bijvoorbeeld een inspecteur van Bouw- en woningtoezicht), dan wel dat hij een extern deskundige inschakelt.
3.5. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat het bestreden besluit onevenredig is en er geen gedegen belangenafweging heeft plaatsgevonden, stelt de rechtbank vast dat de bezwarencommissie in haar advies slechts zeer summier op deze bezwaargrond is ingegaan.
Verder ziet de rechtbank niet in dat, zoals door verweerder ter zitting is toegelicht, de omstandigheid dat voor het uitvoeren van de werkzaamheden geen subsidie (meer) beschikbaar is, niet is meegenomen in de door verweerder gemaakte belangenafweging en evenredigheidstoets. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit de wet- en regelgeving niet valt af te leiden dat slechts kan worden aangeschreven, indien voor het treffen van voorzieningen subsidie beschikbaar is. Echter, het ontbreken van de beschikbaarheid van subsidie als tegemoetkoming in de kosten van dergelijke werkzaamheden raakt de financiële positie van de partij die verplicht wordt de voorzieningen te treffen, zodat verweerder dit gegeven in het kader van de belangenafweging en de beoordeling van de evenredigheid van het besluit had moeten meewegen. Naar het oordeel van de rechtbank is verder onduidelijk of en in welke mate eiseres (een deel van) de kosten van de uitgevoerde werkzaamheden kan doorberekenen in de huurprijs, hetgeen voor de beoordeling van de evenredigheid van het aanschrijvingsbesluit van belang kan zijn. In het nieuw te nemen besluit op het bezwaar dient verweerder in het kader van de belangenafweging dan ook aandacht te besteden aan deze aspecten. Ook op dit punt acht de rechtbank het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid.
3.6. Ten aanzien van de lonendheid van de energiebesparende maatregelen stelt de rechtbank vast dat partijen ter zitting overeenstemming hebben bereikt over de berekeningswijze daarvan, in die zin dat het niet gaat om de kosten van het treffen van de voorzieningen ten opzichte van de totale (huur)opbrengsten, maar om de kosten van het treffen van de voorzieningen ten opzichte van de verhoging van de (huur)inkomsten nadat de voorzieningen zijn getroffen. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat in het aanvullend verweerschrift de door eiser voorgestelde berekeningsmethode is toegepast, waarbij verweerder echter niet de contante waarde van de huuropbrengsten als uitgangspunt heeft genomen.
3.7. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De besluitvorming vergt een nadere motivering en belangenafweging van verweerder, zodat de rechtbank zich niet in staat acht om thans zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Bij de totstandkoming van de nieuwe beslissing op bezwaar dient verweerder eveneens in te gaan op hetgeen eiseres voor het overig heeft aangevoerd met betrekking tot de lonendheidsberekening.
4.1. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
4.2. Voorts ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze kosten zijn onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.092,50 ((1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 3 november 2011 x factor 1 en 1 punt voor het verschijnen ter nadere zitting x factor 0,5 x € 437).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiseres, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt van
€ 302,- (zegge: driehonderd en twee euro);
- veroordeelt verweerder in de kosten van beroep begroot op € 1.092,50 (zegge: duizend en tweeënnegentig euro en vijftig eurocent), te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter en mrs. L.C. Bachrach en M.C. Eggink, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. Heijman, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2012.
griffier, voorzitter,
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB