Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/463 WOB
tussenuitspraak ex artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
eiser,
gemachtigde mr. J.E. Groenenberg,
en
de minister van Veiligheid en Justitie, als rechtsopvolger van de minister van Justitie,
verweerder,
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om afgifte van de minuten behorende bij de beslissingen omtrent eisers verblijfstatus van 20 januari 2006, 7 april 2006 en 27 juni 2008 afgewezen.
Bij besluit van 21 januari 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Omdat verweerder niet tijdig de op de zaak betrekking hebbende stukken indiende, is op 15 februari 2011 een comparitie gehouden. Verweerder heeft nadien de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
De rechtbank heeft de zaak op de zitting van 16 januari 2012 aan de orde gesteld. Eiser, zijn gemachtigde en verweerder zijn daar allen - zonder voorafgaande kennisgeving - niet verschenen.
Overwegingen
Inleidende opmerkingen
1.1. De rechtbank hecht er aan enige opmerkingen te maken over de opbouw en inhoud van het dossier.
1.2. Op het verzoek van de rechtbank van 14 juni 2010 om een verweerschrift in te dienen heeft verweerder niet meer gereageerd. Evenmin heeft verweerder gereageerd op het verzoek van de rechtbank van 9 maart 2010 om de gedingstukken A5 en A6 van commentaar te voorzien, ook niet toen de rechtbank dit verzoek bij brief van 14 juni 2010 heeft herhaald. Omdat verweerder ondanks herhaald verzoek van de griffier niet de op de zaak betrekking hebbende stukken heeft ingediend heeft de rechtbank op 15 februari 2011 een stukkencomparitie moeten houden.
1.3. Nadat de rechtbank ter gelegenheid van deze stukkencomparitie met verweerder heeft afgesproken dat de op de zaak betrekking hebbende stukken zouden worden ingediend, heeft verweerder een zeer omvangrijk dossier opgestuurd. Het dossier beslaat een -een halve meter hoge- stapel ongesorteerde en deels dubbele of driedubbele kopieën zonder een bijbehorende inventarislijst. De kopieën zijn niet op chronologische volgorde gelegd. Bovendien heeft de rechtbank in deze stapel het oorspronkelijke verzoek van eiser van 17 oktober 2010 niet aangetroffen.
De rechtbank acht de beschreven gang van zaken niet bevorderlijk voor een soepel verloop van de procedure.
1.4. Het inleidend verzoek ontbreekt dus in het dossier. Gelet op het wel in het dossier aanwezige rappel van 4 november 2009 en de daarin genoemde beslissingen ziet eisers verzoek klaarblijkelijk op de minuten behorend bij de beslissingen van 20 januari 2006, 7 april 2006 en 27 juni 2008.
Ten aanzien van de Wbp
2.1. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de minuut geen intern stuk is. Eiser heeft gewezen op de “Voorschriften Toepassing Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp)” van 14 juli 2009. Daaruit volgt volgens eiser dat er voor de Wbp geen interne stukken bestaan. Verweerder weet dit al jaren en verweerders ambtenaren hebben dus ook al jaren rekening kunnen houden met eventuele afgifte van de minuut, aldus eiser. Verweerders beleid terzake is volgens eiser volstrekt inconsequent. Eiser heeft zich beroepen op het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
2.2. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat tot voor kort de minuten in het algemeen werden verstrekt. Thans wordt met grote regelmaat verzocht om de minuut. Verstrekking in deze situatie leidt volgens verweerder tot een ongewenste situatie, aangezien daardoor de functie van de minuut als intern document verloren gaat.
2.3. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Wbp heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. Op grond van het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
2.4. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder overgelegde vertrouwelijke minuten.
2.5. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft overwogen in de uitspraken van 19 oktober 2011 en 2 november 2011 (te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummers BT8554 en BU3136) moeten gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing weliswaar als deze persoon betreffende persoonsgegevens worden beschouwd, maar vormen de in de minuut neergelegde redenen waarom aan betrokkene geen vergunning wordt verleend op grond van artikel 29, eerste lid, onder a tot en met c, van de Vreemdelingenwet 2000 echter geen persoonsgegevens in de zin van de Wbp, maar een juridische analyse.
2.6. De rechtbank gaat er -gelet op de aard en strekking van eisers verzoek- vanuit dat eisers verzoek uitsluitend ziet op de juridische analyse en niet op het verkrijgen van een overzicht van de verwerkte persoonsgegevens, het doel van deze verwerking, de ontvangers en de herkomst van gegevens.
2.7. Voorzover het verzoek van eiser steunt op grond van de Wbp, leidt dit niet tot verstrekking van de juridische analyse. In zoverre houdt het bestreden besluit dus stand en slaagt het beroep niet.
Ten aanzien van de Wob
3.1. Eiser heeft aangevoerd dat zijn verzoek en bezwaar ook gestoeld waren op de Wet openbaarheid bestuur (Wob). Verweerder is hierop in het primaire besluit noch in het bestreden besluit ingegaan. Dit is volgens eiser een schending van een vormvoorschrift.
3.2. De rechtbank stelt vast dat verweerder het verzoek van eiser om inzage in de minuut niet heeft beoordeeld in het kader van de Wob. Verweerder heeft het verzoek van eiser om inzage op grond van de Wob aangemerkt als een verzoek om inzage op grond van de Wbp en een beoordeling aan de hand van de artikelen 10 en 11 van de Wob achterwege gelaten. Gelet op het verschil in toetsingskader is dat naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte.
De beroepsgrond slaagt.
Ten aanzien van de hoorplicht
4.1. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van het horen.
4.2. De rechtbank volgt eiser daarin en overweegt als volgt. Op grond van artikel 7:2 van de Awb dient een bestuursorgaan belanghebbenden te horen voordat het op het bezwaar beslist. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen in bezwaar worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
4.3. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het primaire besluit inzage in de minuut heeft geweigerd op grond van artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp en dat verweerder die motivering in het bestreden besluit heeft gehandhaafd. In beide gevallen heeft verweerder zich niet uitgelaten over het uitdrukkelijke verzoek om afgifte van de minuten op grond van de Wob danwel de daarmee verband houdende bezwaargrond. Er kan in dat licht niet staande worden gehouden dat sprake was van een kennelijk ongegrond bezwaar. Veeleer van een kennelijk gegrond bezwaar, maar in dat geval bestaat - behoudens volledige tegemoetkoming – geen grond voor het achterwege laten van een hoorzitting.
De beroepsgrond slaagt.
Ten aanzien van het beroep op het EVRM
5.1. Eiser heeft gesteld dat hij door het niet afgeven van de gevraagde minuten wordt beperkt in zijn mogelijkheden in de aanhangige civielrechtelijke procedure voor zijn rechten en belangen op te komen. Eiser acht de weigering om de minuten te verstrekken daarom in strijd met de artikelen 6 en 13 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM).
5.4. Eiser heeft zijn beroep op deze artikelen in het geheel niet onderbouwd. De enkele stelling dat het niet verstrekken van de gevraagde minuten zou leiden tot strijd met de geciteerde artikelen van het EVRM is daartoe onvoldoende. Ook overigens is de rechtbank – gelet op doel en strekking van de artikelen 6 en 13 EVRM – niet gebleken dat strijd bestaat met de genoemde artikelen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
6. Gelet op hetgeen is overwogen in overweging 3.2 van deze uitspraak is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit zal worden vernietigd.
Onderzoek naar de mogelijkheid van finale geschilbeslechting
7.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 10 december 2008, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BG6401, heeft overwogen, dient de rechtbank, ingeval een besluit wordt vernietigd, de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken.
7.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
7.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
7.4. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
7.5. De minuut is een door een ambtenaar opgesteld concept van het te nemen besluit en mitsdien een voorstel van een ambtenaar over het te nemen besluit. Als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten worden deze in beginsel niet openbaar gemaakt teneinde ambtenaren in staat te stellen vrijelijk van gedachten te wisselen over een te nemen besluit.
7.6. De rechtbank is van oordeel dat een minuut een stuk is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. De minuut kan persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, te weten het voorstel van de betreffende ambtenaar over de wenselijke afdoening van een te nemen besluit. Verweerder is in beginsel niet gehouden een dergelijk stuk te verstrekken.
7.7. Ingevolge het tweede lid van artikel 11 van de Wob kunnen persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
7.8. De uitoefening van de bevoegdheid om toch informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm moet door de rechtbank terughoudend worden getoetst.
7.9. Tot zover de algemene overwegingen van de rechtbank ten aanzien van de minuut in relatie tot de Wob. Verweerder heeft – ook in verband met zijn afwezigheid ter zitting – geen standpunt ingenomen ten aanzien van verstrekking van de minuut op grond van de Wob. De rechtbank weet dan ook niet of en - zo ja - op welke wijze verweerder gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om informatie te verstrekken over de in de minuut opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen (al dan niet in niet tot de persoon herleidbare vorm). De rechtbank zal om redenen van proces-economie en het streven naar finale geschilbeslechting, verweerder in de gelegenheid stellen zich uit te laten over het wob-verzoek. De rechtbank zal toepassing geven aan de “bestuurlijke lus” als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.
7.10 De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen tot nadere besluitvorming te komen als uitvloeisel van het in rechtsoverweging 3.2 geconstateerde gebrek, al dan niet in de vorm van een wijzigingsbesluit. Verweerder zal in dat verband ook moeten bezien of er al dan niet aanleiding bestaat voor het houden van een hoorzitting voorafgaand aan zijn nadere besluitvorming.
8. De rechtbank neemt nog geen beslissing over eventuele vergoeding van het griffie-recht en gemaakte proceskosten. Zij zal zich daarover uitlaten in de einduitspraak.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na deze uitspraak (al dan niet in besluitvorm) nader gemotiveerd een standpunt in te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. C.J. Polak, voorzitter,
mrs. L.C. Bachrach en A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van
mr. M. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak kan alleen hoger beroep worden ingesteld tegelijk met het hoger beroep tegen de nog te wijzen einduitspraak (artikel 18, derde lid van de Beroepswet).
Afschrift verzonden op:
D: B