Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/1486 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RTL Nederland B.V.,
gevestigd te Hilversum,
eiseres,
gemachtigden: [A] en [B],
en
de minister van Defensie,
verweerder,
gemachtigde mr. E.J. Daalder.
Procesverloop
Bij brief van 8 april 2010 heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van videobeelden, foto’s en geluidsopnames van een aantal gevechtsacties van Nederlandse AH 64 helikopters (hierna Apache helikopters) en F-16 straaljagers in Afghanistan.
Bij besluit van 12 juli 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 8 februari 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2012. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Namens eiseres was eveneens aanwezig
[C]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en door
mr. [D]. Tevens waren namens verweerder aanwezig majoors [E] en [F], beiden werkzaam bij de Koninklijke Luchtmacht.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om besloten kennis te nemen van het geweigerde materiaal. Voorts is eiseres in de gelegenheid gesteld nadere stukken te overleggen. Nadat partijen de rechtbank toestemming hebben verleend zonder nadere zitting uitspraak te doen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1 Naar aanleiding van een eerder verzoek om openbaarmaking van eiseres aan verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), heeft verweerder op 18 december 2009 aan eiseres gegevens verstrekt over het aantal burgerslachtoffers door toedoen van Nederlandse militairen in Afghanistan. In het door verweerder verstrekte overzicht van gewonde en omgekomen Afghaanse burgers worden zeven acties vanuit de lucht vermeld, waarbij Nederlandse Apache helikopters en F-16’s betrokken waren.
Naar aanleiding van de uitkomsten van dit eerdere verzoek heeft eiseres bij brief van 8 april 2010 het in deze zaak centraal staande verzoek om openbaarmaking ingediend. Daarbij heeft eiseres ten aanzien van de hiervoor genoemde acties verzocht om openbaarmaking van alle beschikbare videobeelden, foto’s en geluidsfragmenten. Het gaat daarbij om beelden die zijn opgenomen door camera’s van de Apache helikopters en de F-16’s, door camera’s bevestigd op of aan de overall of helm van de bemanning, dan wel door in munitie ingebouwde camera’s. Verder betreft het onderhavige verzoek geluidsfragmenten die betrekking hebben op voornoemde zeven gevechtsacties. Daarbij gaat het om onderlinge communicatie tussen de bemanning aan boord en om communicatie tussen de bemanning van het toestel met andere toestellen, met troepen op de grond en de centrale meldkamer die de toestellen aanstuurt.
1.2 Bij het primaire besluit van 12 juli 2010, gehandhaafd bij het bestreden besluit van
8 februari 2011, heeft verweerder het verzoek allereerst afgewezen op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob omdat bij openbaarmaking van de betreffende beelden en geluidsfragmenten de veiligheid van de Staat in het geding is. Verder heeft verweerder de gevraagde openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob nu openbaarmaking de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties raakt. Ten slotte heeft verweerder aan de weigering ten grondslag gelegd dat bij openbaarmaking sprake is van bedreiging van de persoonlijke levenssfeer en van onevenredige benadeling, zoals bedoeld in respectievelijk artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob.
1.3 In beroep heeft verweerder twee vertrouwelijke stukken aan de rechtbank overgelegd. De rechtbank heeft de vertrouwelijke kennisname daarvan met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb gerechtvaardigd geacht. Allereerst betreft dit een zogenoemde still van videomateriaal, die inzicht geeft in wat op het door eiseres verzochte materiaal zichtbaar is en die bij openbaarmaking operationele informatie inzichtelijk maakt. Ter zitting is namens verweerder meegedeeld dat de still alsnog aan eiseres is verstrekt. Verder heeft verweerder een afschrift overgelegd van een internationale overeenkomst, gesloten ten behoeve van één van beide systemen waarmee het verzochte materiaal is opgenomen. De geluids- en beeldopnamen waarvan openbaarmaking was verzocht, zijn niet in kopie aan de rechtbank ter kennisneming verstrekt. De rechtbank is uitgenodigd deze op het ministerie van Defensie te komen bekijken en/of beluisteren en heeft van die uitnodiging op 12 maart 2012 gebruik gemaakt.
2. Standpunten partijen
2.1 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, nu bij openbaarmaking van de geweigerde beelden en geluidsfragmenten de staatsveiligheid in het geding is, op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob de openbaarmaking wordt geweigerd. De geweigerde beelden geven inzicht in, onder meer, de wijze van opereren, tactieken, capaciteiten van systemen en de rules of engagement. Een tegenstander kan daarop anticiperen, hetgeen de doeltreffendheid van de acties van de krijgsmacht en de veiligheid van de krijgsmacht kan schaden.
Nu voorts de ISAF-missie in internationaal verband wordt uitgevoerd, zou het openbaar maken van de beelden en geluidsfragmenten de betrekkingen tussen Nederland en de NAVO en de aan de missie verbonden staten schaden. Daar komt bij dat de beelden inzicht geven in de systemen en capaciteiten die zijn ingebouwd in de Apache helikopters en de F-16’s. De Verenigde Staten zijn leverancier van die systemen en het niet nakomen van non-disclosure verklaringen kan verstrekkende gevolgen hebben voor de betrekkingen tussen Nederland en de NAVO lidstaten, waaronder de Verenigde Staten, die bij de ISAF missie zijn betrokken. De weigering om openbaar te maken is daarom ook gebaseerd op artikel 10, tweede lid, onder a van de Wob. Verder heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken militairen en het voorkomen van onevenredige benadeling van hen en de krijgsmacht als geheel zich verzet tegen openbaarmaking van de beelden en geluidsfragmenten. De anonimiteit van de militairen als onderdeel van de krijgsmacht moet zoveel mogelijk worden gewaarborgd, reeds omdat zij regelmatig in conflictsituaties werken, aldus verweerder. Openbaarmaking van de onderlinge communicatie zal er naar verwachting toe leiden dat er terughoudender contact is, hetgeen de operatie als geheel schaadt. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beelden integraal geweigerd dienen te worden en dat gedeeltelijke verstrekking, zoals door eiseres ter zitting is voorgesteld, niet tot de mogelijkheden behoort.
2.2 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd. Eiseres heeft aangevoerd dat vergelijkbare gevechtsfragmenten wel openbaar gemaakt zijn, onder meer door verweerder. Fragmenten kunnen ontdaan van context en setting openbaar gemaakt worden, zodanig dat nog wel dat deel van de operationele technieken en tactieken zichtbaar blijft dat op zichzelf al bekend is. Bij militaire opleidingen en bij openbare debatten worden methoden en technieken herhaaldelijk in de openbaarheid besproken. Eerder zijn beelden van operationele situaties, opgenomen vanuit F-16’s en Apache helikopters, openbaar gemaakt ten behoeve van kranten en omroepen. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres veertien openbaar gemaakte beeld- en geluidsfragmenten overgelegd.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat in de opgevraagde beelden zo goed als zeker geen militair personeel herkenbaar voorkomt en waar dat wel het geval is die beelden onherkenbaar gemaakt kunnen worden door middel van afbalken.
Verweerder heeft de weigeringsgrond dat de betrekkingen met de Verenigde Staten en andere NAVO lidstaten die bij de missie zijn betrokken geschaad zouden kunnen worden ten onrechte niet nader onderbouwd door het overleggen van de non-disclosure overeenkomst tussen Nederland en de Verenigde Staten met betrekking tot de systemen waarmee het verzochte materiaal is opgenomen.
3. Wettelijk kader
3.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
3.2 Ingevolge artikel 3 van Pro de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
3.3 Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
3.4 Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft - voor zover hier van belang - het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
…
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
…
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3.5 Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten heeft de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst in het belang van de nationale veiligheid tot taak:
a. het verrichten van onderzoek:
1°. omtrent het potentieel en de strijdkrachten van andere mogendheden, ten behoeve van een juiste opbouw en een doeltreffend gebruik van de krijgsmacht;
2°. naar factoren die van invloed zijn of kunnen zijn op de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde voor zover de krijgsmacht daarbij is betrokken of naar verwachting betrokken kan worden;
b. het verrichten van veiligheidsonderzoeken als bedoeld in de Wet veiligheidsonderzoeken;
c. het verrichten van onderzoek dat nodig is voor het treffen van maatregelen:
1°. ter voorkoming van activiteiten die ten doel hebben de veiligheid of paraatheid van de krijgsmacht te schaden;
2°. ter bevordering van een juist verloop van mobilisatie en concentratie der strijdkrachten;
3°. ten behoeve van een ongestoorde voorbereiding en inzet van de krijgsmacht als bedoeld in onderdeel a, onder 2°.
d. het bevorderen van maatregelen ter bescherming van de onder c genoemde belangen, waaronder begrepen maatregelen ter beveiliging van gegevens betreffende de krijgsmacht waarvan de geheimhouding is geboden;
e. het verrichten van onderzoek betreffende andere landen, ten aanzien van onderwerpen met een militaire relevantie die door Onze Minister-President, Minister van Algemene Zaken, in overeenstemming met Onze betrokken Ministers, zijn aangewezen;
f. het opstellen van dreigingsanalyses op verzoek van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Onze Minister van Justitie gezamenlijk ten behoeve van de beveiliging van de personen, bedoeld in de artikelen 6, derde lid, onderdeel b, en 38, eerste lid, onderdeel c, van de Politiewet 1993 en de bewaking en de beveiliging van de objecten en de diensten die zijn aangewezen op grond van artikel 15a van die wet, voor zover het betreft personen, objecten en diensten met een militaire relevantie.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vindt op grond van het bezwaarschrift een heroverweging van het primaire besluit plaats. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit het primaire besluit heeft gehandhaafd en de afwijzingsgronden heeft voorzien van een aanvullende motivering. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet gezegd worden dat verweerder de motivering van de weigering van de gevraagde beeld- en geluidsfragmenten heeft gewijzigd. De stelling dat op veel van het ingebrachte door verweerder niet bij de beoordeling van het bezwaar is ingegaan wordt door de rechtbank niet gevolgd, reeds omdat die algemene stelling niet nader is onderbouwd.
Ten aanzien van de weigering op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob
4.2.1 Nu de wetsgeschiedenis geen antwoord geeft op de vraag wat de veiligheid van de Staat inhoudt, wordt voor wat betreft de uitleg van dat begrip aansluiting gezocht bij artikel 7, tweede lid, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv).
4.2.2 De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet aan eiseres verstrekte beelden en geluidsfragmenten en heeft zich daarbij laten voorlichten door deskundigen van de Koninklijke Luchtmacht. Eiseres heeft de rechtbank toestemming gegeven om mede op grondslag daarvan te oordelen.
4.2.3 Naar het oordeel van de rechtbank is op basis van de beelden en de toelichting van de voornoemde deskundigen voldoende aannemelijk geworden dat de gevraagde beelden inzicht geven in de wijzen van opereren, de tactieken en de capaciteiten van de gebruikte systemen. Aannemelijk is dat ook uit heel korte fragmenten de effecten en effectiviteit van de gebruikte systemen kunnen worden afgeleid. Daarbij spelen de hoogte waarop de Apache helikopter of de F-16 zich bevindt, de hoek van waaruit de gevechtshandeling wordt uitgevoerd en de afstand tot het doel een rol. Ook is afdoende duidelijk geworden dat uit het beeldmateriaal informatie kan worden afgeleid met betrekking tot koers, snelheid, aanduikhoek en stand van de Apache helikopter of de F16 straaljager. Daarbij acht de rechtbank tevens van belang dat de wijze van opereren ook bij andere missies gebruikt kan worden. Verder is, met concreet beeldmateriaal aannemelijk gemaakt dat uit de beelden de rules of engagement kunnen worden afgeleid die voor iedere missie of actie worden vastgelegd. Zelfs wanneer alle geluidsmateriaal zou worden weggelaten en het beeldmateriaal zou kunnen worden afgebalkt of in omvang wordt beperkt, blijft het mogelijk om inzicht te krijgen in wijze van opereren, en de gehanteerde tactieken en rules of engagement. Dat dit inzicht kennis van zaken en tactische know-how vereist, doet daar niet aan af. Immers, indien deze beelden naar aanleiding van het verzoek van eiseres openbaar worden, kunnen ze door ieder ander eveneens worden opgevraagd en bestudeerd. Het aanbod van eiseres om prudent met de informatie om te gaan, baat haar dan ook niet, nu niet haar wijze van optreden maar het belang van de openbaarheid voor een ieder voorligt.
4.2.4 Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat uit de geweigerde beelden en geluidsfragmenten de wijze van opereren kan worden afgeleid en dat de beelden inzicht in de tactieken en capaciteiten van de gebruikte systemen bieden. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de geweigerde beelden en geluidsfragmenten bij openbaarmaking de veiligheid van de Staat kunnen schaden. Gelet op het absolute karakter van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob, heeft verweerder, nu de daar beschermde belangen in het geding zijn, dan ook terecht geweigerd voornoemde documenten openbaar te maken.
4.2.5 Dat, zoals eiseres heeft gesteld, vergelijkbaar beeldmateriaal van operationele situaties, opgenomen vanuit F-16’s en Apache helikopters openbaar is gemaakt waaronder de door eiseres overgelegde veertien beeld- en geluidsfragmenten, doet aan het voorgaande niet af. Voor een deel zijn de door eiseres ingebrachte fragmenten afkomstig van anderen dan verweerder. Voor zover de fragmenten wel van verweerder afkomstig zijn, zijn deze, zoals verweerder heeft verklaard het resultaat van een zorgvuldige afweging en volledig afgebalkt op grond van artikel 8 van Pro de Wob openbaar gemaakt.
Ten aanzien van de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob
4.3.1 Verweerder heeft tevens aan de weigering ten grondslag gelegd dat het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties zwaarder moet wegen dan het belang bij openbaarmaking van het gevraagde materiaal. In het onderhavige geval gaat het om de relaties met de andere NAVO lidstaten en in het bijzonder de Verenigde Staten. Zoals hiervoor is overwogen blijkt uit de geweigerde beelden van de Apache helikopters en F-16’s dat het mogelijk is om inzicht te krijgen in de wijze van opereren, capaciteiten van de gebruikte systemen, tactieken en rules of engagement en dat de veiligheid van de Staat met het openbaar maken van die beelden kan worden geschaad wanneer tegenstanders daarvan op de hoogte raken. Nu de ISAF missie in Afghanistan in NAVO verband is uitgevoerd en de bondgenoten evenals Nederland werken met Apache helikopters en F16’s, gelden de gesignaleerde risico’s ook voor die bondgenoten.
4.3.2 Eiseres heeft gesteld dat verweerder de vrees de betrekkingen van Nederland met de NAVO bondgenoten te schaden ten onrechte niet nader heeft onderbouwd. Verweerder heeft immers de bondgenoten niet geconsulteerd, aldus eiseres. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob, wordt met deze weigeringsgrond beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden.
"Voor de toepassing van deze bepaling is het niet noodzakelijk dat men een verslechtering van de goede betrekkingen als zodanig met andere landen of met internationale organisaties voorziet. Voldoende is dat men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties, moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot het verstrekken van bepaalde gegevens dan voorheen", memorie van toelichting (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 34).
4.3.3 Eiseres heeft in dat verband nog aangevoerd dat onder de Amerikaanse Freedom of Information Act ruimhartiger informatie wordt verstrekt dan op grond van de Wob. Ter ondersteuning van dit standpunt heeft eiseres stukken overgelegd met betrekking tot een Wob-verzoek over een briefwisseling tussen de Verenigde Staten en Nederland die zag op het wel of niet deelnemen door Nederlandse grondtroepen of speciale eenheden aan de operatie Enduring Freedom in 2001 en 2002. Openbaarmaking van de brief van
1 februari 2008 van de Amerikaanse autoriteiten is door verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob geweigerd, afgezien van een bepaalde passage. Naar aanleiding van eenzelfde verzoek op grond van de Freedom of Information Act bij de Amerikaanse autoriteiten is die brief van de Amerikaanse autoriteiten alsnog verstrekt.
4.3.4 De rechtbank ziet hierin geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de Verenigde Staten een ruimhartiger beleid voeren waar het gaat om beelden en geluidsfragmenten met betrekking tot concrete gevechtshandelingen. Daar komt bij dat verweerder een eigen afweging dient te maken op grond van de Wob. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat de relatie met de NAVO bondgenoten en meer specifiek met de Verenigde Staten zal verslechteren wanneer de beelden en geluidsfragmenten openbaar worden gemaakt. Dat op het materiaal geen internationale rubricering rust doet aan het voorgaande niet af.
4.3.5 Verweerder heeft dan ook in redelijkheid het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en internationale organisaties met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob zwaarder kunnen laten wegen dan het belang bij openbaarmaking van het gevraagde materiaal.
Ten aanzien van de weigering op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob
4.4.1 Verweerder heeft ten slotte aan de weigering ten grondslag gelegd dat bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken militairen en het voorkomen van onevenredige benadeling van hen en de krijgsmacht als geheel, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob zwaarder moet wegen dan het belang bij openbaarmaking van het materiaal. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat op de geluidsfragmenten de stemmen van de betrokken militairen kunnen worden herkend, als gevolg waarvan hun persoonlijke levenssfeer zou worden geschaad en dat de vrijheid van communicatie nadelig wordt beïnvloed, hetgeen onevenredig nadeel oplevert.
4.4.2 Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze argumenten voor weigering geen stand houden. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat niet valt in te zien dat de stemmen van de militairen niet zodanig zouden kunnen worden afgeschermd of vervormd dat zij niet langer herkenbaar zijn. Dat door de herkenbaarheid van de stemmen van de militairen een open en vrije communicatie tussen de vliegers en de luchtverkeersleiding, de militairen op de grond en andere vliegers geschaad zal worden met als gevolg een onevenredige benadeling van de militairen en de krijgsmacht als geheel is evenmin voldoende gemotiveerd. Dit motiveringsgebrek leidt echter niet tot vernietiging van het bestreden besluit nu de resterende afwijzingsgronden het bestreden besluit tot handhaving van de afwijzing van het verzoek zelfstandig kunnen dragen.
4.5 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren en zij ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of voor vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mrs. T.J.P. van Os van den Abeelen en mr. E.J.W. Verhaagh, leden, in aanwezigheid van M.E. Sjouke, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2012.
de griffier, de voorzitter,
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB