Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/1995 AW
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de Ondernemingsraad van de Penitentiaire Inrichting Amsterdam,
gevestigd te Amsterdam,
eiser,
gemachtigde mr. N. Ruiter,
en
de minister van Veiligheid en Justitie,
verweerder,
gemachtigden mr. E.C.M. Roelvink en mr. R.J. Vos.
Procesverloop
Bij besluit van 23 november 2009 (het primaire besluit) heeft de vestigingsdirecteur van de P.I. Amsterdam geweigerd om terug te komen op het besluit van 21 april 2009, waarbij het bezwaar tegen de oplegging van disciplinaire maatregelen ongegrond is verklaard.
Bij besluit van 7 maart 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit bekrachtigd, de rechtsgevolgen van het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten en het bezwaar van eiser voor het overige ongegrond verklaard.
Eiser (hierna te noemen: de OR) heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2012. De OR is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Namens de OR is tevens verschenen [persoon]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Bij besluit van 7 november 2008 heeft de locatiedirecteur van het Huis van Bewaring ‘De Weg’ namens de minister van Justitie (de rechtsvoorganger van verweerder) de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping op grond van het bepaalde in artikel 81, eerste lid, van het Algemeen Reglement Ambtenaren Rijksoverheid (ARAR) opgelegd aan twee leden van de Onderdeelscommissie (OC).
1.2. Bij besluit van 21 april 2009 heeft de minister van Justitie het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is tevens overwogen dat geen sprake is van benadeling als bedoeld in artikel 21 van Pro de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Tegen dit besluit is geen beroep ingesteld.
1.3. Naar aanleiding van een verzoek van de OR om bemiddeling heeft de Bedrijfscommissiekamer voor Rijk en Politie (hierna: de Bedrijfscommissie) bij rapport van 27 oktober 2009 de minister van Justitie geadviseerd terug te komen op de besluiten van 7 november 2008 en 21 april 2009 omdat de Bedrijfscommissie van oordeel is dat er wel sprake is van benadeling als bedoeld in artikel 21 van Pro de WOR.
1.4. Bij brief van 23 november 2009 heeft de locatiedirecteur van de Penitentiaire Inricht (P.I.) Amsterdam meegedeeld dat hij het advies van de Bedrijfscommissie niet volgt omdat de (straf)besluiten in rechte vast staan.
1.5. Op 27 november 2009 heeft de OR bij de kantonrechter te Amsterdam een verzoek ingediend als bedoeld in artikel 21, in samenhang met artikel 36, van de WOR. De kantonrechter heeft het verzoek bij beschikking van 8 april 2011 (nr. 11066995 EA VERZ 09-5151) niet-ontvankelijk verklaard en heeft bepaald dat de OR bezwaar kan maken tegen de beslissing van 23 november 2009 (het primaire besluit).
1.6. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd en het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard met verwijzing naar artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2. Wettelijk kader
2.1. Artikel 21 van Pro de WOR luidt als volgt:
“De ondernemer draagt er zorg voor, dat de in de onderneming werkzame personen die staan of gestaan hebben op een kandidatenlijst als bedoeld in artikel 9, alsmede de leden en de gewezen leden van de ondernemingsraad en van de commissies van die raad niet uit hoofde van hun kandidaatstelling of van hun lidmaatschap van de ondernemingsraad of van een commissie van die raad worden benadeeld in hun positie in de onderneming. Indien de ondernemer aan de ondernemingsraad een secretaris heeft toegevoegd is de eerste volzin op die secretaris van overeenkomstige toepassing. Op degene die het initiatief neemt of heeft genomen tot het instellen van een ondernemingsraad is de eerste volzin van overeenkomstige toepassing. De ondernemingsraad, alsmede iedere in de onderneming werkzame persoon als in de eerste tot en met derde volzin bedoeld, kan de kantonrechter verzoeken te bepalen dat de ondernemer gevolg dient te geven aan hetgeen in de vorige volzin is bepaald. Ten aanzien van personen die krachtens publiekrechtelijke aanstelling in de onderneming werkzaam zijn, treedt een andere kamer van de rechtbank in de plaats van de kantonrechter.”
2.2. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.3. Artikel 4:6 Awb Pro luidt:
“1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.”
3. Beoordeling van het geschil
Ambtshalve overwegingen
3.1. De OR beoogt met deze procedure, zo is ter zitting bevestigd, aan de bevoegde rechter de rechtsvraag voor te leggen of verweerder artikel 21 van Pro de WOR heeft geschonden door het opleggen van disciplinaire straffen aan twee OC-leden. Daarnaast beoogt de OR te bewerkstelligen dat deze straffen worden ingetrokken. De OR stelt zich op het standpunt dat de desbetreffende OC-leden door deze besluiten zijn benadeeld in de zin van artikel 21 van Pro de WOR. De rechtbank oordeelt dat de OR daarmee is aan te merken als belanghebbende bij de besluiten waarbij aan zijn leden disciplinaire straffen zijn opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 21 van Pro de WOR volgt dat de OR bij gestelde benadelingshandelingen een zelfstandig beroepsrecht toekomt. Uit de laatste volzin van artikel 21 van Pro de WOR volgt immers dat de OR, indien hij meent dat sprake is van benadeling van individuele ambtenaren, als belanghebbende bij de bestuursrechter in beroep dient te gaan tegen het besluit waarmee die ambtenaar volgens hem is benadeeld. De bestuursrechter en de voorzieningenrechter in kort geding te Amsterdam, beslisten onderscheidenlijk bij uitspraken van 20 juni 2000 (LJN: AK6653) en 17 juni 2004 (LJN: AP7224) in soortgelijke zin. De rechtbank stelt verder vast dat, nu de OR belanghebbende was bij de oorspronkelijke strafbesluiten, hij ook belanghebbende is bij het besluit waarbij is geweigerd op deze eerdere besluiten terug te komen. De OR is dus als belanghebbende ontvankelijk in deze procedure.
3.4. De rechtbank stelt vast dat zowel de bestrafte ambtenaren als de OR destijds niet binnen de door de wet gestelde termijn bij de bevoegde rechter in beroep zijn gegaan tegen de handhaving van de (straf)besluiten. De gemachtigde van de OR en het daar aanwezige OC-lid hebben ter zitting desgevraagd verklaard dat de bestrafte OC-leden destijds van het instellen van beroep tegen de beslissing op bezwaar van 21 april 2009 hebben afgezien omdat de OR had aangegeven de individuele ambtenaren niet in die procedure te zullen steunen, maar alleen te zullen optreden in een procedure omtrent de principiële zaak. Deze verklaring sluit aan bij de weergave van de redenen voor de OR om niet tegen deze besluiten in beroep te gaan op pagina 132 in het rapport van de Bedrijfscommissie. Daar is vermeld dat de OR betwijfelt of het verzoek door de bestuursrechter in behandeling zal worden genomen, dat de OR meent dat het ambtenarenrecht niet het toetsingskader is, dat de individuele ambtenaren geen procedures willen voeren en dat de OR wenste dat het geschil door middel van bemiddeling zou worden opgelost. De rechtbank stelt vast dat zowel de bestrafte ambtenaren als de OR, door om hen moverende redenen niet in beroep te gaan, hebben berust in het oordeel dat artikel 21 van Pro de WOR door het opleggen van de disciplinaire straffen niet is geschonden. De omstandigheid dat zij kennelijk veronderstelden dat zij verweerder ook op andere wijze zouden kunnen bewegen om op de strafbesluiten terug te komen, maakt dit niet anders. Daarmee zijn de beslissingen op bezwaar van 21 april 2009 onherroepelijk, en hetgeen daarin is beslist, staat in rechte vast.
Inhoudelijke beoordeling
3.5. Nu de beslissingen op bezwaar van 21 april 2009 onherroepelijk zijn, is de vraag aan de orde of verweerder, gelet op hetgeen de OR in deze procedure naar voren heeft gebracht gehouden was zijn eerdere beslissingen te herzien.
3.6. Overeenkomstig hetgeen over herhaalde aanvragen is bepaald in artikel 4:6 van Pro de Awb mag van degene die een bestuursorgaan verzoekt van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen worden verlangd dat bij dit verzoek nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld die zulk een terugkomen kunnen rechtvaardigen (nova), zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van
6 november 2003, LJN: AN7838.Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan het verzoek zonder nader onderzoek afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit.
3.7. De OR heeft aangevoerd dat het advies van de Bedrijfscommissie van 27 oktober 2009 een nieuw feit is dat verweerder ertoe zou moeten brengen van zijn eerdere besluiten terug te komen. De rechtbank is van oordeel dat het advies van de Bedrijfscommissie, anders dan de OR betoogt, niet kan worden aangemerkt als nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb. De omstandigheid dat de Bedrijfscommissie heeft geoordeeld dat het nemen van de strafbesluiten wel degelijk een benadeling inhoudt als bedoeld in artikel 21 van Pro de WOR is immers niet een nieuw feit, maar een (andere) waardering van de reeds bekende feiten en omstandigheden, waarover verweerder in de onherroepelijke beslissingen van 21 april 2009 ook uitdrukkelijk heeft geoordeeld. De rechtbank wijst er in dit verband verder op dat ook nieuwe jurisprudentie volgens vaste rechtspraak geen novum oplevert dat grond biedt voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen (zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 4 mei 2011, LJN: BQ3857). De OR heeft geen andere feiten of omstandigheden naar voren gebracht die als nieuw gebleken feiten of omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb zouden moeten worden aangemerkt.
3.8. Nu de OR geen andere omstandigheden heeft aangedragen die als nieuwe feiten of omstandigheden zouden moeten worden aangemerkt, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid, om het verzoek zonder nader onderzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit overeenkomstig artikel 4:6 van Pro de Awb, gebruik heeft kunnen maken.
3.9. Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil omtrent de vermeende schending van artikel 21 van Pro de WOR. Voor zover de OR met het instellen van dit beroep heeft beoogd om daarover een verklaring voor recht te krijgen, miskent hij dat procedures in het bestuursrecht enkel kunnen worden geëntameerd door het instellen van rechtsmiddelen tegen appellabele besluiten. De wet voorziet er niet in dat de bestuursrechter in andere gevallen, zoals bijvoorbeeld de wens een principieel oordeel te verkrijgen, uitspraak doet.
3.10. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren en ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Reiling, voorzitter, en mrs. P.H.A. Knol en A.D. Belcheva, rechters, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2012.
de griffier, de rechter,
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB