Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11/4910, 11/4916, 11/4917 en 11/5605 AWBZ
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1],
eiser 1,
[eiser 2],
eiser 2,
gezamenlijk te noemen: eisers,
beiden wonende te [woonplaats],
gemachtigde mr. M. Peels-Nooter,
en
Agis zorgkantoor,
verweerder,
gemachtigde D. Lake.
Procesverloop
Bij afzonderlijke primaire besluiten van 16 december 2010 heeft verweerder met ingang van 31 maart 2011 het persoonsgebonden budget (pgb) van zowel eiser 1 als eiser 2 beëindigd.
Bij afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 7 september 2011 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd, onder toekenning van een ruimere overgangstermijn.
Bij de besluiten van 7 oktober 2011 en 10 oktober 2011 (hierna: de herzieningsbesluiten) heeft verweerder de verzoeken van achtereenvolgens eiser 1 en eiser 2 om herziening van de bestreden besluiten afgewezen.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld en, met instemming van verweerder, rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingesteld tegen de herzieningsbesluiten.
Verweerder heeft in alle zaken tezamen één verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 8 februari 2012.
Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde en hun ouders, [ouder 1] en [ouder 2]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Eisers lijden aan meerdere psychische en/of fysieke handicaps en beschikken beiden over een pgb. Ten tijde in geding verbleven zij voor lange perioden in het buitenland, waar zij in overeenstemming met hun orthodox-Joodse leefwijze onderwijs volgden en zorg ontvingen ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Hun ouders kochten de AWBZ-zorg in vanuit Nederland. In de bezwaarfase heeft de Sociale verzekeringsbank (Svb) op verzoek van verweerder onderzocht of eisers nog ingezetenen van Nederland zijn. De Svb heeft bij afzonderlijke beschikkingen van 26 augustus 2011 beslist dat dit niet langer het geval was. Kort daarop heeft verweerder de bestreden besluiten genomen. Op 3 oktober 2011 hebben eisers verzocht om de bestreden besluiten te herzien, nadat de Svb bij afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 27 september 2011 had beslist dat eisers nog steeds ingezetenen van Nederland zijn. Met de herzieningsbesluiten heeft verweerder die verzoeken afgewezen.
1.2. Aan de bestreden besluiten en de herzieningsbesluiten ligt, kort gezegd, ten grondslag dat verweerder analoog aan artikel 2.6.2., lid 5 van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: Rsa) (Stcrt 2005, 242) bevoegd is om de verzekeringsstatus van eisers te beoordelen. Verweerder stelt, in afwijking van het standpunt van de Svb, dat eisers door verhuizing naar het buitenland geen ingezetenen van Nederland meer zijn, zodat hun recht op pgb dient te worden beëindigd.
1.3. Eisers hebben de bestreden besluiten in beroep gemotiveerd bestreden.
2. Wettelijk kader
2.1. In artikel 2 van de AWBZ is bepaald dat ingezetene in de zin van deze wet is degene, die in Nederland woont.
In artikel 5, eerste lid, onder a, van de AWBZ is bepaald dat verzekerd is overeenkomstig de bepalingen van deze wet degene, die ingezetene is.
In het vierde lid is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in afwijking van het eerste lid, uitbreiding dan wel beperking kan worden gegeven aan de kring der verzekerden. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (hierna: het Besluit 1999).
In artikel 5b, onder a, van de AWBZ is bepaald dat zo nodig in afwijking van artikel 5 en de daarop berustende bepalingen als verzekerde wordt aangemerkt de persoon van wie de verzekering op grond van deze wet voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder het pgb van eiser 1 en eiser 2 heeft beëindigd op de grond dat eisers in het buitenland wonen en dus geen ingezetenen zijn als bedoeld in artikel 2 van de AWBZ, zodat zij niet kunnen worden aangemerkt als verzekerden in de zin van de artikelen 5 en 5b van de AWBZ.
3.2. In geding is of verweerder bevoegd is vast te stellen dat eisers geen ingezetenen zijn van Nederland en op die grond het pgb van eiser 1 en eiser 2 te beëindigen.
4.1. De rechtbank stelt vast dat bij wet van 26 februari 2011 (Stb. 2011, 111) artikel 5c is ingevoegd in de AWBZ en dat deze wetswijziging met ingang van 15 maart 2011 in werking is getreden (Stb. 2011, 113).
4.2. In artikel 5c van de AWBZ is bepaald dat de Sociale verzekeringsbank ambtshalve en, desgevraagd, op aanvraag vaststelt of een natuurlijke persoon voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 5 of 5b vastgestelde voorwaarden voor het verzekerd zijn ingevolge deze wet.
4.3. In de Memorie van Toelichting (MvT) bij deze wetswijziging (TK vergaderjaar 2009-2010, 32 150, nr. 3, bladzijden 9 en 10) staat hierover het volgende vermeld:
“De regering acht het wenselijk dat er één instantie is die vaststelt of iemand AWBZ-verzekerd is. Aangezien de Svb ook voor de andere volksverzekeringen de verzekeringsstatus vaststelt, is de Svb hierin gespecialiseerd. Om tot een eenduidige vaststelling te komen, is er in dit wetsvoorstel gekozen om de Svb hierbij de exclusieve bevoegdheid te geven om de AWBZ-verzekeringsstatus vast te stellen.
(. . .)
Op dit moment dient iedere verzekeraar voor zich nader onderzoek te plegen naar de verzekeringsstatus, hetgeen in gelijke situaties tot verschillende conclusies zou kunnen leiden. Met de vaststelling door de Svb zullen dit soort situaties niet meer kunnen voorkomen. “
4.4. In de artikelsgewijze toelichting van de MvT staat op bladzijde 21 het volgende vermeld:
“artikel 5c bevat de opdracht aan de Svb om ambtshalve en, indien iemand daarom verzoekt, op aanvraag vast te stellen of iemand AWBZ verzekerd is.”
5.1. Blijkens de gedingstukken en hetgeen ter zitting is verklaard, ontleent verweerder zijn bevoegdheid aan artikel 2.6.2., vijfde lid, van de Rsa. Artikel 5c van de AWBZ ziet niet op gevallen die onder het bereik van de Rsa vallen, aldus verweerder.
6.1. De rechtbank stelt vast dat de Rsa een ministeriële regeling betreft, die op 1 januari 2006 in werking is getreden. Vanaf de inwerkingtreding is in artikel 2.6.2. van de Rsa (toen: in het vierde lid, nu: in het vijfde lid) bepaald dat het zorgkantoor slechts subsidie verleent voor persoonsgebonden budgetten voor verzekerden woonachtig in zijn regio.
In de toelichting bij de Rsa staat vermeld dat artikel 2.6.2 de subsidieverlening aan de zorgkantoren regelt. Voorts staat in de toelichting vermeld dat het vierde lid tot gevolg heeft dat geen pgb kan worden toegekend aan verzekerden die niet in Nederland woonachtig zijn.
6.2. De rechtbank overweegt dat een hogere regeling voorrang heeft op een lagere regeling. Als een lagere regeling niet verenigbaar is met een hogere regeling, zal de rechter de lagere regeling onverbindend verklaren, dan wel in een voorliggend geval buiten toepassing verklaren. Dit is een algemeen erkend en aanvaard principe.
6.3. De rechtbank stelt vast dat de Rsa van een lagere orde is dan de AWBZ. De Rsa is een ministeriële regeling, terwijl de AWBZ een wet in formele zin is. Dit betekent dat de vraag welk orgaan bevoegd is om de verzekeringspositie van natuurlijke personen vast te stellen beantwoord moet worden aan de hand van het bepaalde in artikel 5c van de AWBZ.
6.4. De tekst van artikel 5c van de AWBZ is eenduidig. Blijkens de tekst van dit artikel is de Svb vanaf 15 maart 2011 exclusief bevoegd de verzekeringspositie voor de AWBZ vast te stellen. De AWBZ bevat geen bepaling op grond waarvan andere organen of instanties dan de Svb (aanvullend) hiertoe bevoegd zijn. De stelling van verweerder dat de bevoegdheid van de Svb uitsluitend betrekking heeft op de opsporing van verzekeringsplichtige personen die geen zorgverzekering hebben, treft geen doel. De tekst van deze wetsbepaling biedt geen enkel aanknopingspunt voor de juistheid van deze stelling. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat aan de tekst van de wet doorslaggevende betekenis toekomt.
6.5. Evenmin slaagt de stelling van verweerder dat artikel 2.6.2., vijfde lid, van de Rsa voor het vaststellen van de verzekeringspositie een lex specialis is ten opzichte van artikel 5c van de AWBZ. Gelet op het voorgaande is van twee gelijkwaardige regelingen immers geen sprake. De rechtbank merkt in dit verband ten overvloede nog op dat in artikel 5c van de AWBZ expliciet tot uitdrukking is gebracht dat dit artikel gaat over de vaststelling van de verzekeringsstatus van personen, terwijl artikel 2.6.2. van de Rsa de subsidieverlening betreft door het College voor zorgverzekeringen aan de zorgkantoren en dus niet aan zorgbehoevende personen.
6.6. De rechtbank constateert voorts dat artikel 5c van de AWBZ van recentere datum is dan artikel 2.6.2., vijfde lid, van de Rsa. Dit betekent dat - ook al zou er van uit moeten worden gegaan dat verweerder op grond van artikel 2.6.2, vijfde lid, van de Rsa bevoegd was de verzekeringsstatus vast te stellen - deze bevoegdheid met de inwerkingtreding van artikel 5c van de AWBZ is komen te vervallen. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat uit de MvT bij de Wet van 26 februari 2011 kan worden opgemaakt dat met de invoering van artikel 5c van de AWBZ is beoogd een einde te maken aan de tot dan toe bestaande praktijk dat iedere verzekeraar voor zich de verzekeringsstatus dient vast te stellen.
7.1. Gelet op het bovenstaande zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten en de herzieningsbesluiten vernietigen wegens strijd met de wet.
7.2. De rechtbank ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de bezwaren gegrond te verklaren en de primaire besluiten te herroepen nu deze besluiten berusten op ondeugdelijk gebleken grondslagen en niet aannemelijk is dat deze gebreken kunnen worden hersteld.
7.3. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers in beroep gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden begroot op tweemaal € 874,- (1 x een punt voor het beroepschrift en 1 x een punt voor het verschijnen ter zitting, € 437,- per punt, wegingsfactor 1).
7.4. Nu de rechtbank tot herroeping van de primaire besluiten zal overgaan wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, komen op grond van het bepaalde in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb de door eisers in bezwaar gemaakte kosten voor vergoeding in aanmerking. Verweerder heeft in bezwaar ten onrechte de helft van die kosten vergoed. De rechtbank zal verweerder daarom veroordelen in de overige in bezwaar gemaakte kosten, die met toepassing van het Bpb worden begroot op tweemaal € 437,- (1 x 0,5 punt voor het bezwaarschrift en 1 x 0,5 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, € 437,- per punt, wegingsfactor 1).
7.5. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van de Awb, dient verweerder de door eisers betaalde griffierechten te vergoeden.
8.1. Eiser 1 heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade als bedoeld in artikel 8:73 van de Awb. De rechtbank ziet daartoe geen aanleiding, nu niet gebleken is dat in het geval van eiser 1 sprake is geweest van geestelijk letsel dat kan worden beschouwd als een aantasting van zijn persoon als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het Burgerlijk Wetboek.
9.1. De rechtbank ziet tot slot geen aanleiding voor vergoeding van de door (een van) de ouders van eisers gevorderde reis- en verletkosten, omdat zij in dit geding geen partij of belanghebbende zijn, als bedoeld in artikel 1, onder c en d, van het Bpb.
Beslissing
De rechtbank
In de zaken met nummers AWB 11/4910 en 11/5606 AWBZ
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- herroept het primaire besluit;
- vernietigt het herzieningsbesluit van 7 oktober 2011;
- wijst de verzoeken om schadevergoeding af;
- bepaalt dat verweerder aan eiser 1 een bedrag van € 437,00 (vierhonderd en zevenendertig euro) aan proceskosten in bezwaar vergoedt, te betalen aan de griffier van deze rechtbank;
- bepaalt dat verweerder aan eiser 1 het door hem betaalde griffierecht van € 82,00 (tweeëntachtig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,00 (achthonderd en vierenzeventig euro), te betalen aan de griffier van deze rechtbank.
In de zaken met nummers AWB 11/4916 en 11/4917 AWBZ
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond;
- herroept het primaire besluit;
- vernietigt het herzieningsbesluit van 10 oktober 2011;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- bepaalt dat verweerder aan eiser 2 een bedrag van € 437,00 (vierhonderd en zevenendertig euro) aan proceskosten in bezwaar vergoedt, te betalen aan de griffier van deze rechtbank;
- bepaalt dat verweerder aan eiser 2 het door hem betaalde griffierecht van € 82,00 (tweeëntachtig euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874,00 (achthonderd en vierenzeventig euro), te betalen aan de griffier van deze rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.H. Waller, voorzitter,
mrs. M.P. Verloop en A.C. Loman, leden,
in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2012.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB