Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/623 WWB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2],
wonende te Amsterdam,
eisers,
gemachtigde: mr. T.A. Vetter,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde: mr. B.A. Veenendaal.
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2010 (hierna: het primaire besluit I) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiser opgeschort. Bij besluit van 22 november 2010 (hierna: het primaire besluit II) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiser met ingang van 27 oktober 2010 beëindigd.
Bij besluit van 18 januari 2011 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2011.
Eiser is in persoon verschenen bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door bovengenoemde gemachtigde.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Eisers ontvangen een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Eiser werkt parttime bij naaiatelier de Blinde Zoom in Amsterdam. Bij brief van 28 september 2010 heeft verweerder eiser onder meer verzocht om dagelijks het formulier ‘Registratie werkzaamheden’ in te vullen en bij zich te dragen op het werkadres. Eiser dient volgens de brief de ingevulde formulieren, ondertekend door de werkgever, wekelijks op te sturen naar de Dienst werk en inkomen (DWI). Tot slot dient eiser maandelijks zijn inkomsten op te geven en wijzigingen in zijn werkrooster door te geven.
1.2. Bij het primaire besluit I heeft verweerder de bijstandsuitkering van eisers opgeschort met ingang van 15 november 2010. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiser op die datum niet op een afspraak op het DWI-kantoor is verschenen.
1.3. Bij het primaire besluit II heeft verweerder de bijstandsuitkering van eisers beëindigd (lees: ingetrokken) met ingang van 27 oktober 2010. Daaraan is ten grondslag gelegd dat met ingang van deze datum het inkomen van eiser niet is vast te stellen als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB. Aan de intrekking is een onderzoek in het kader van het project “Extra Rechtmatigheid” voorafgegaan, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport dat op 18 november 2010 is afgesloten. Uit het rapport blijkt dat handhavingsmedewerkers van verweerder in het kader van het onderzoek in de periode van 27 oktober 2010 tot en met 15 november 2010 in totaal zeventien waarnemingen ter plaatse hebben verricht bij naaiatelier De Blinde Zoom met als doel vast te stellen of eiser meer uren bij het naaiatelier werkt dan hij opgeeft bij de bijstandsverlenende instantie. Tijdens deze waarnemingen hebben handhavingsmedewerkers eiser vanaf de openbare weg telkens gedurende vijf tot vijftien minuten geobserveerd tijdens zijn werkzaamheden in het naaiatelier.
1.4. Tegen beide besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de bezwaren bij besluit van 18 januari 2011 ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich, voor zover hier van belang, op het standpunt gesteld dat het college op grond van artikel 53a, tweede lid van de WWB de bevoegdheid heeft een onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens. Een aanleiding voor het onderzoek, dat is geschied in het kader van het project “Extra Rechtmatigheid”, acht verweerder niet nodig. Voorts acht verweerder de afdeling Handhaving bevoegd om observaties te verrichten op grond van artikel 53a, tweede lid van de WWB. De observaties waren niet zodanig intensief dat is gehandeld in strijd met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De observaties voldoen aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Verweerder heeft geconcludeerd dat de opgave die eiser van zijn werktijden heeft gedaan, niet overeenkomt met de bevindingen van de observaties waarbij de handhavingspecialisten eiser werkend in het naaiatelier hebben gezien. Verweerder concludeert daaruit dat eiser de inlichtingenplicht heeft geschonden. Daarom is het recht op bijstand volgens verweerder terecht met ingang van 27 oktober 2010 ingetrokken.
1.5. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 8 maart 2011 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank dit verzoek afgewezen.
1.6. Eisers hebben in beroep – samengevat – aangevoerd dat er geen concreet fraudesignaal bestond ten aanzien van eiser, zodat er geen observaties verricht hadden mogen worden. De observaties hadden daarnaast door sociaal rechercheurs moeten worden uitgevoerd en niet door handhavingspecialisten, omdat sprake is van een inbreuk op eisers privéleven. Bovendien is geen cautie gegeven voorafgaande aan de verklaring die eiser op 18 november 2010 heeft afgelegd, zodat deze verklaring niet voor het bewijs mag worden gebruikt. Tot slot heeft verweerder het fair play beginsel geschonden omdat verweerder de gegevens die eiser op het formulier heeft ingevuld over zijn gewerkte uren voor het bewijs heeft gebruikt, terwijl er geen wettelijke grondslag bestaat voor de bij brief van 28 september 2010 opgelegde verplichtingen.
2. Inhoudelijke beoordeling
2.1. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat hij het besluit tot opschorting van de bijstandsuitkering van 15 november 2010 niet langer handhaaft. Dat heeft tot gevolg dat het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit I is gehandhaafd voor vernietiging in aanmerking komt en dat het primaire besluit I herroepen dient worden.
2.2. Artikel 17, eerste lid, van de WWB bepaalt dat de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed zijn op het recht op bijstand.
2.3. Artikel 53a, tweede lid, van de WWB bepaalt dat het college bevoegd is onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft, kan het college besluiten tot herziening van de bijstand.
2.4. Artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB bepaalt - voor zover hier van belang - dat het college een besluit tot toekenning van bijstand kan herzien of intrekken, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
2.5. Uit vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) volgt dat, indien het college de intrekking niet heeft beperkt tot een bepaalde periode, de beoordeling door de bestuursrechter in een dergelijk geval de periode bestrijkt vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het primaire (intrekkings)besluit (zie onder andere de uitspraak van 18 juli 2006, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: AY5142). Nu verweerder de intrekking niet beperkt heeft tot een bepaalde periode bestrijkt de beoordeling de periode van 27 oktober 2010 tot en met 22 november 2010.
2.6. Artikel 8, eerste lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. De rechtbank zal allereerst de vraag beantwoorden of met het verrichten van de observaties een inbreuk is gemaakt op het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM.
2.7. Naar het oordeel van de rechtbank moet deze vraag bevestigend worden beantwoord. Vast staat dat eiser is geobserveerd terwijl hij aan het werk was in het naaiatelier. Naar het oordeel van de rechtbank kan in een dergelijk geval worden gesproken van een inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van de betrokkene. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de CRvB van 14 december 2010, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: BO8512.
2.8. Op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM is de overheid bevoegd om inbreuk te maken op het in het eerste lid genoemde recht, voor zover dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is, onder meer in het belang van het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en de voorkoming van strafbare feiten. De rechtbank zal dan ook vervolgens de vraag dienen te beantwoorden of in het voorliggende geval sprake is van een geoorloofde inbreuk op het recht op respect voor het privéleven.
2.9. Daartoe is allereerst van belang of de inbreuk is gebaseerd op een wetsbepaling. Naar het oordeel van de rechtbank biedt artikel 53a, tweede lid, van de WWB een afdoende wettelijke grondslag voor het onderzoek zoals dat in dit geval is verricht. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de door de DWI aangewezen ambtenaren (handhavingsspecialisten) niet bevoegd zouden zijn dit onderzoek te verrichten, zoals eisers hebben betoogd. Allereerst heeft de CRvB eerder overwogen dat (stelselmatige) observaties hun wettelijke grondslag in artikel 53a, tweede lid, van de WWB vinden (zie de uitspraak van 14 december 2010, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BO8512). De rechtbank verwijst voorts naar de uitspraak van de CRvB van 12 juli 2011, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BR2211. Naar het oordeel van de CRvB vallen werkzaamheden die zijn omschreven als uitvoering of toepassing van wettelijke voorschriften, waaronder de CRvB ook het doen van (her)onderzoek dat tot wijziging of herziening van de uitkering aanleiding kan geven schaart, niet onder de reikwijdte van titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat de daartoe door de DWI benoemde ambtenaren ook zonder aanwijzing als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb de algemene onderzoeksbevoegdheid van artikel 53a, tweede lid, van de WWB hebben. De rechtbank komt tot de conclusie dat de handhavingsspecialisten bevoegd waren observaties te verrichten.
2.10. Nu vast staat en tussen partijen ook niet in geschil is dat de inbreuk een legitiem doel dient, namelijk de opsporing en voorkoming van uitkeringsfraude, ziet de rechtbank zich vervolgens voor de vraag gesteld of de inbreuk noodzakelijk was. Bij deze toets dient te worden onderzocht of de redenen voor een observatie genoegzaam aanwezig waren en of de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht zijn genomen. Met betrekking tot dat laatste punt is van belang of de betrokken regeling in de nationale wetgeving voldoende waarborgen bevat tegen misbruik van bevoegdheid.
2.11. Naar het oordeel van de rechtbank kan de door de observaties gemaakte inbreuk de onder 2.10 genoemde toets niet doorstaan. De rechtbank acht daarbij het volgende van belang.
Allereerst heeft verweerder erkend dat in deze zaak geen sprake is geweest van een concreet vermoeden van fraude. Evenmin bestond anderszins een concrete aanleiding voor het verrichte onderzoek. De omstandigheid dat het onderzoek is verricht in het kader van het project “Extra Rechtmatigheid” acht de rechtbank in dit verband niet voldoende, nu de gemachtigde van verweerder niet kon toelichten op welke concrete doelgroepen dit project ziet, waarom deze doelgroepen een hoog risicoprofiel hebben en in het bijzonder waarom eiser onder dit risicoprofiel zou vallen.
Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte niet eerst een minder belastend onderzoeksmiddel dan observaties ingezet. Verweerder had bijvoorbeeld eerst nader onderzoek kunnen doen naar de opgegeven werkzaamheden via het raadplegen van Suwinet. De gemachtigde van verweerder heeft verklaard dat observaties naar de mening van verweerder het enige mogelijke onderzoeksmiddel in deze zaak vormen, omdat onderzoek in de diverse systemen voor gegevensopslag geen onregelmatigheden zal laten zien wanneer de werkgever van de fraude op de hoogte is en de werknemer hierin steunt. De rechtbank acht deze verklaring niet voldoende, nu verweerder geen enkele aanwijzing of onderbouwing heeft gegeven voor de veronderstelling dat gezamenlijk door de werkgever en de werknemer fraude is gepleegd.
Naar het oordeel van de rechtbank biedt de door verweerder gevolgde werkwijze tegen deze achtergrond geen enkele waarborg tegen mogelijk misbruik van bevoegdheid. Daarbij weegt de rechtbank mee dat observaties per definitie heimelijk plaatsvinden, dat verweerder ten tijde van het onderzoek als enige de opportuniteit, kwantiteit, duur en reikwijdte ervan kan beoordelen en dat voorafgaand aan en tijdens het onderzoek geen rechterlijke controle plaatsvindt. De inbreuk is onder de hierboven genoemde omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank niet proportioneel in verhouding tot het nagestreefde doel en in strijd met het beginsel van subsidiariteit. Gelet hierop was de inzet van het onderzoeksmiddel observaties in dit geval niet gerechtvaardigd. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat, hoewel de observaties uitsluitend de werkplek van eiser betreffen en kort van duur zijn geweest, de daarmee gemaakte inbreuk op het privéleven van eiser niet gerechtvaardigd is.
2.12. Nu in het geval van eisers sprake is van een niet gerechtvaardigde inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer kan de rechtbank niet anders dan tot het oordeel komen dat de tijdens de observaties aan het licht gekomen gegevens moeten worden bestempeld als onrechtmatig verkregen bewijs. Zoals de CRvB – onder meer in de uitspraak van 11 april 2007, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BA2410 – heeft overwogen, is het gebruik van (onrechtmatig) verkregen bewijs slechts dan niet toegestaan, indien de daartoe gebezigde bewijsmiddelen zijn verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval sprake. De rechtbank overweegt daartoe dat aan het uitgangspunt dat bij onderzoek als hier aan de orde sprake moet zijn van een gerechtvaardigde inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer alle kracht wordt ontnomen, indien het betreffende bestuursorgaan de resultaten van onrechtmatige observaties niettemin bij de beoordeling van het recht op bijstand zou mogen meenemen. Dit bewijs in rechte toelaten zou naar het oordeel van de rechtbank in dit geval neerkomen op een schending van het beginsel van fair trial als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. De resultaten van het onderhavige onderzoek dienen dan ook buiten beschouwing te worden gelaten. Ander bewijs op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat eiser zijn inlichtingenplicht heeft geschonden, is niet voorhanden. Dit betekent dat het bestreden besluit voor zover daarbij het intrekkingsbesluit is gehandhaafd op een onvoldoende draagkrachtige motivering berust en daarom in strijd is met art. 7:12, eerste lid, van de Awb.
2.13. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen behoeven de overige grieven geen bespreking meer.
2.14. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen. Nu aan het primaire besluit van 22 november 2010 hetzelfde motiveringsgebrek kleeft en niet aannemelijk is dat dit zal kunnen worden hersteld, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 22 november 2010 te herroepen. Aangezien de rechtbank zoals onder 2.1. overwogen ook het opschortingsbesluit zal herroepen, betekent dit dat het recht op bijstand van eisers over de periode van 27 oktober 2010 tot en met 22 november 2010 herleeft. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers zowel in bezwaar als in beroep, die onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden begroot op
€ 1748,- (4 punten x € 437,- x wegingsfactor 1) en te bepalen dat het griffierecht aan eisers moet worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit I van 15 november 2010;
- herroept het primaire besluit II van 22 november 2010;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1748,- (zegge: zeventienhonderd achtenveertig euro) te betalen door verweerder aan de griffier van deze rechtbank;
- bepaalt dat verweerder het door eisers gestorte griffierecht ten bedrage van € 41,- (zegge: eenenveertig euro) aan eisers vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter,
mrs. H.G. Schoots en C. Bakker, leden, in aanwezigheid van
mr. S. Leijen, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2011.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB