Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/4885 WBP
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3],
wonende te [woonplaats],
eisers,
gemachtigde mr. C.J. Ullersma,
en
de minister voor Immigratie en Asiel,
gevestigd te Den Haag,
verweerder,
gemachtigde: mr E. van der Weijden
Procesverloop
Bij brief van 27 oktober 2009 hebben eisers verzocht om toezending van de minuut.
Bij besluit van 3 december 2009 (primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers afgewezen.
Bij besluit van 8 april 2010 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit kennelijk ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep behandeld ter zitting van 29 september 2011 alwaar partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Aan het eind van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Bij besluiten van 26 augustus 2009 heeft verweerder besloten om de behandeling van de aanvragen om een machtiging tot voorlopig verblijf van eisers niet in behandeling te nemen.
2. Bij brief van 21 september 2009 hebben eisers verzocht om verstrekking in de minuut bij de besluiten van 26 augustus 2009.
3. Bij brief van 8 oktober 2009 heeft verweerder een opsomming gegeven van de gegevens die in de minuut zouden zijn vermeld.
4. Bij brief van 27 oktober 2009 hebben eisers verzocht om toezending van de minuut.
5. Bij besluit van 3 december 2009 (primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om inzage van de minuut van de besluiten van 26 augustus 2009 afgewezen omdat de persoonsgegevens van eisers, neergelegd in de minuut van 26 augustus 2009, niet ter inzage worden gegeven. Dit zou in strijd zou komen met artikel 43, onder e, van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), aangezien de rechten en vrijheden van anderen in het geding zijn.
6. Bij besluit van 8 april 2010 heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit kennelijk ongegrond verklaard (het bestreden besluit). De minuut bij een brief of beschikking dient als weergave van een voorstel van een ambtenaar aan zijn leidinggevende(n). Daarin wordt, naast de persoonsgegevens van de betrokken vreemdeling waarvan bekend is dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) die bezit, een analyse van de zaak gegeven. Die analyse valt niet onder het inzagerecht van de Wbp. De verantwoordelijke, in het onderhavige geval verweerder en de onder diens verantwoordelijkheid werkende personen, waaronder begrepen de ambtenaren van de IND, hebben er belang bij om in vrijheid met elkaar van gedachten te kunnen wisselen over individuele zaken, zonder dat de persoon om wie het gaat kennis kan hebben van hetgeen daarover op papier is gezet. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst verweerder naar de Nota naar aanleiding van het Verslag bij het wetsvoorstel voor Vreemdelingenwet 2000 (Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, hierna: de Nota). In de brief van 8 oktober 2009 is reeds aangegeven welke persoonsgegevens in de minuut van 26 augustus 2009 zijn opgenomen. Daarmee is volgens verweerder aan het verzoek tot inzage tegemoet gekomen.
7. In beroep hebben eisers aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de minuut met daarin de analyse van de zaak niet onder het inzagerecht van de Wbp valt. Volgens eisers zijn de gegevens in de minuut persoonsgegevens in de zin van de Wbp. Eisers menen voorts onder verwijzing naar een uitspraak van de Hoge Raad van 29 juni 2007 (te vinden op www.rechtspraak.nl, onder LJN: AZ4663) dat het recht op inzage in het kader van de Wbp niet beperkt, maar juist ruim, moet worden opgevat. Verder stellen eisers dat een minuut een voorstel voor een afdoening is op basis van de persoonsgegevens van eisers. Het is niet goed denkbaar waarom de noodzaak tot de bescherming van de rechten van verweerder thans – sinds de nieuwe IND-werkinstructie – aan de orde zou zijn, terwijl vóór de werkinstructie de minuten wel werden verstrekt. Daarnaast heeft eiser in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft getoetst of een openbaarmaking van de minuut op grond van de Wob had kunnen plaatsvinden. Dit terwijl eisers in hun aanvullende beroepsgronden van 1 juli 2010 nog expliciet aan de Wob hebben gerefereerd. Tot slot menen eisers dat verweerder hem ten onrechte niet heeft gehoord als bedoeld in artikel 7:2 van Pro de Awb.
8. Op 16 juni 2011 hebben eisers nog aanvullende beroepsgronden ingediend.
Wettelijk kader
9.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
9.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
9.3. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Inhoudelijke beoordeling
10. Voor wat betreft de beroepsgrond van eiseres dat verweerder ten onrechte niet heeft ingestemd met rechtstreeks beroep overweegt de rechtbank dat rechtstreeks beroep alleen zin heeft als partijen het erover eens zijn dat zij het oneens zijn en ook eens zijn over de punten die hen verdeeld houden. Aan het bestuursorgaan komt uit de aard van het discretionaire karakter van de bevoegdheid beleidsvrijheid toe met betrekking tot de vraag of het wil instemmen met een verzoek. In dit geval heeft verweerder in het bestreden besluit uitgelegd dat in bezwaar niet is gebleken van een herhaling van zetten die reeds eerder in het verzoek van betrokkenen naar voren zijn gebracht. Om die reden heeft verweerder niet ingestemd met het verzoek van eisers op grond van artikel 7:1a van de Awb. Hoewel dit standpunt niet geheel juist is, aangezien in bezwaar door eisers tevens is verwezen naar de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), staat het verweerder vrij niet in te stemmen met het verzoek. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
11. Eisers hebben in de aanvraag niet aangegeven op welke grondslag hun verzoek berust. Nu het evenwel niet ging om een verzoek om inzage of verstrekking van persoonsgegevens maar om een verzoek om toezending van een afschrift van een document, heeft verweerder het verzoek ten onrechte alleen beoordeeld op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Verweerder had ofwel nadere informatie aan eisers moeten vragen over de grondslag van hun verzoek ofwel de Wob moeten toepassen. De Wbp voorziet immers niet in de toezending van een document, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2011 (LJN: BP2831). Ter zitting hebben eisers bevestigd dat het hen er niet om te doen was een opsomming te verkrijgen van de persoonsgegevens, te meer waar zij reeds de beschikking hebben over de stukken in de vreemdelingenzaak, maar om toezending van een afschrift van de minuut.
12. Nu verweerder het verzoek van eisers ten onrechte niet heeft beoordeeld in het kader van de Wob, te meer waar eisers daar in hun bezwaarschrift om hebben gevraagd, is het bestreden besluit mitsdien niet deugdelijk gemotiveerd, zodat het beroep gegrond is en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
13. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 10 december 2008, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN BG6401, heeft overwogen, dient de rechtbank, ingeval een besluit wordt vernietigd, de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken.
14. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder ter zitting overgelegde vertrouwelijke minuut.
15. Een minuut is een door een ambtenaar opgesteld concept van het te nemen besluit en mitsdien een voorstel van een ambtenaar over het te nemen besluit. Als sprake is van interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten worden deze in beginsel niet openbaar gemaakt teneinde ambtenaren in staat te stellen vrijelijk van gedachten te wisselen over een te nemen besluit. Verweerder heeft ter zitting aangegeven niet bereid te zijn de minuut te verstrekken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
16. De rechtbank is van oordeel dat een minuut een stuk is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. De minuut bevat persoonlijke beleidsopvattingen, te weten het voorstel van de betreffende ambtenaar over de wenselijke afdoening van een te nemen besluit. Verweerder is niet gehouden een dergelijk stuk te verstrekken.
17. Ingevolge het tweede lid van artikel 11 van Pro de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
18. De uitoefening van de bevoegdheid om toch informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm moet door de rechtbank terughoudend worden getoetst.
19. Verweerder heeft ter zitting aangegeven niet bereid te zijn van deze bevoegdheid gebruik te maken, mede omdat het beleid terzake van het verstrekken van minuten is gewijzigd. Waar deze voorheen wel werden verstrekt, worden deze nu niet langer openbaar gemaakt.
20. De rechtbank stelt vast dat de minuut, behoudens een voorblad met de personalia en proceduregegevens van eisers, bestaat uit persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om informatie te verstrekken over de in de minuut opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm. Dit betekent dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder gedeelten van de minuut aan eisers had dienen te verstrekken.
21. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Ook zal de rechtbank bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit zodat verweerder geen nieuw besluit behoeft te nemen.
22. Nu het beroep gegrond wordt verklaard zal de rechtbank verweerder in de proceskosten van eisers veroordelen. De kosten van eisers worden onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair begroot op een bedrag van € 874 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting). Tevens dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 150 te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 874 (zegge: vierhonderd zevenendertig euro), te betalen aan eisers;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door eisers betaalde griffierecht van € 150 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.A.A.G. de Vries, rechter,
in aanwezigheid van M. Niersman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 oktober 2011.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB