Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/6112 VEROR en AWB 11/1559 VEROR
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[eisers sub 1],
gemachtigde mr. J.M. Bruggeman,
hierna: eisers sub 1,
en
[eisers sub 2],
gemachtigde prof. mr. E.J. Dommering,
hierna: eisers sub 2,
allen wonende te [woonplaats],
hierna gezamenlijk aangeduid als eisers,
en
de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
hierna: verweerder,
gemachtigden mr. drs. C.M. van der Vlies en [gemachtigde].
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen,
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid IDTV Live360 B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
hierna: vergunninghouder.
Procesverloop
Bij primair besluit van 23 november 2010 heeft verweerder aan vergunninghouder een evenementenvergunning verleend voor het Staatsloterij Oud- en Nieuwfeest 2010-2011 op het Museumplein te Amsterdam (hierna: het evenement).
Bij beslissing op bezwaar van 21 december 2010 (hierna: het bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eisers sub 1 voor zover gericht tegen de geluidsvoorschriften deels gegrond verklaard en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2010 heeft de voorzieningenrechter in deze rechtbank het verzoek van eisers om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen (zaaknummer AWB 10/5996 VEROR).
Bij beslissing op bezwaar van 14 februari 2010 (hierna: het bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eisers sub 2 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat het bestreden besluit I in stand wordt gelaten.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld op de zitting van 18 augustus 2011.
Eisers [naam 1], [naam 2], [naam 3] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1 Tijdens de jaarwisselingen van 1999-2000 tot en met 2008-2009 heeft jaarlijks een oud- en nieuwevenement plaatsgevonden op de Dam te Amsterdam.
1.2 Met ingang van de jaarwisseling 2009-2010 heeft het Staatsloterij Oud- en Nieuwfeest op het Museumplein te Amsterdam plaatsgevonden.
1.3 Vergunninghouder heeft het evenement voor 1 november 2009 aangemeld. Op 24 augustus 2010 heeft vergunninghouder in concept een evenementenvergunning aangevraagd voor het organiseren van het evenement. De definitieve vergunningaanvraag dateert van 21 oktober 2010.
1.4 Bij het primaire besluit heeft verweerder aan vergunninghouder vergunning verleend voor het evenement, waarbij is bepaald dat het evenement zal duren van 31 december 2010 vanaf 21.00 uur tot 1 januari 2011 01.00 uur en het evenement door maximaal 40.000 bezoekers zal worden bezocht. Voorts is bepaald dat de opbouw van het evenement mag plaatsvinden vanaf 24 december 2010 vanaf 07.00 uur en de afbouw op 4 januari 2011 om 20.00 uur dient te eindigen.
1.5 Het evenement heeft ongeveer 25.000 bezoekers getrokken. Het betrof het negende grote evenement dat in 2010 op het Museumplein heeft plaatsgevonden.
1.6 Aan de bestreden besluiten ligt, kort gezegd, het volgende ten grondslag.
Voor zover al sprake zou zijn van afwijking van het beleid dat zes grote evenementen per jaar worden toegestaan op het Museumplein, is sprake van een bijzonder geval.
Voor wat betreft het commerciële karakter van het evenement is verweerder van oordeel dat het evenement niet strijdig is met het evenementenprofiel voor het Museumplein. De in de vergunning opgenomen toegestane geluidswaarden liggen onder het op grond van het beleid maximaal toegestane niveau. Ten aanzien van geluids- en trillingsoverlast, heeft verweerder aanpassingen noodzakelijk geacht in de voorschriften bij de vergunning. Er is een groot aantal maatregelen getroffen om het evenement ordelijk en veilig te laten verlopen. De in de vergunning opgenomen voorwaarden inzake schoonmaak, sanitaire voorzieningen en bescherming van de grasmat moeten voldoende worden geacht. De toegestane op- en afbouwperiode acht verweerder voor een evenement als dit niet ongebruikelijk.
1.7 Eisers, allemaal woonachtig in de directe omgeving van het Museumplein, hebben gemotiveerd beroep ingesteld.
2. Juridisch kader
2.1 In artikel 2.40, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: de APV) is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden.
In artikel 2.43 van de APV is bepaald dat de burgemeester de vergunning kan weigeren als naar zijn oordeel:
a. het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden;
b. een onevenredig groot aantal bezoekers te verwachten is;
c. het evenement zich niet verdraagt met het karakter of de bestemming van de plaats waarop het wordt gehouden;
d. het evenement en onevenredig groot beslag legt op de beschikbare ruimte of tijd dan wel de inzet van hulpdiensten;
e. het evenement een belemmering vormt voor het verkeer of het scheepvaartverkeer;
f. van het evenement een onevenredige belasting voor het woon- of leefklimaat in de omgeving te verwachten is;
g. het evenement verontreiniging tot gevolg heeft, afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien van de omgeving dan wel schade toebrengt aan groenvoorzieningen of voorzieningen van openbaar nut;
h. de organisator onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement, gelet op de hiervoor genoemde belangen, of
i. de organisator onvoldoende waarborgen biedt om schade aan het milieu als gevolg van het evenement te voorkomen of te beperken.
In artikel 2.44, eerste lid, van de APV is bepaald dat de burgemeester aan de vergunning bedoeld in artikel 2.40, eerste lid voorschriften en beperkingen kan verbinden ter bescherming van de in artikel 2.43 genoemde belangen.
2.2 De Nota Evenementenbeleid (hierna: de Nota) formuleert een aanvullend kader om aanvragen voor een evenementenvergunning aan te toetsen.
Uit paragraaf 3.7. van de Nota volgt dat bij grote evenementen het besluit of de aanvraag voor de evenementenvergunning uiterlijk zes weken voor het evenement dient plaats te vinden.
In paragraaf 3.13 is bepaald dat commerciële evenementen in principe niet zijn toegestaan. Onder een commercieel evenement wordt verstaan: een evenement waarbij de promotie van een product, dienst, bedrijf of persoon hoofdactiviteit van het evenement is, dan wel nadrukkelijk deel uitmaakt van de activiteiten. Hierbij gaat het dus duidelijk om meer dan alleen het voeren van reclame. Zuiver commerciële evenementen zijn onder meer niet toegestaan op het Museumplein. De stadsdeelvoorzitter kan besluiten om in bepaalde gevallen bij een evenement een commerciële nevenactiviteit ter promotie van een product, dienst of persoon toe te staan.
In paragraaf 4.2 van de Nota is het locatieprofiel van het Musuemplein neergelegd. Hierin is onder meer bepaald dat maximaal 6 grote evenementen per jaar op het Museumplein mogen plaatsvinden.
In paragraaf 5.2 van de Nota is bepaald dat het zou kunnen voorkomen dat er een groter aantal vergunningaanvragen voor evenementen zijn dan er op grond van de voorschriften in de locatieprofielen mogelijk zijn. Voor het Museumplein maakt de stadsdeelvoorzitter een keuze op grond van de Programmacommissie.
2.3 Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
2.4 Artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) luidt als volgt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1 De rechtbank stelt voorop dat zij, met partijen, van oordeel is dat eisers belang hebben bij een beoordeling van het onderhavige beroep ondanks dat het evenement al heeft plaatsgevonden. Het evenement is immers een jaarlijks terugkerend evenement en verweerder heeft het voornemen om ook in de toekomst met de jaarwisseling een feest te laten plaatsvinden op het Museumplein. Bovendien heeft vergunninghouder inmiddels een vergunning aangevraagd voor het Staatsloterij Oud- en Nieuwfeest voor de jaarwisseling 2011-2012.
3.2 Eisers hebben ter zitting – kort gezegd – aangevoerd dat zij het wenselijk achten dat de burgemeester de bevoegdheid tot het verlenen van deze evenementenvergunning laat uitoefenen door de stadsdeelvoorzitter omdat de stadsdeelvoorzitter het beheer heeft over de openbare ruimte waarin het evenement plaatsvindt. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de burgemeester op zichzelf bezien bevoegd is een vergunning voor het evenement te verlenen. Evenmin is in geschil dat de burgemeester deze bevoegdheid heeft gemandateerd aan de stadsdeelvoorzitters. De rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat de burgemeester de stadsdeelvoorzitters heeft gemandateerd, niet maakt dat hij de gemandateerde bevoegdheid niet langer zelf kan uitoefenen. De enkele omstandigheid dat eisers dat onwenselijk achten, doet aan de bevoegdheid van de burgemeester tot vergunningverlening niet af.
3.3 Verweerder heeft de vergunningaanvraag getoetst aan de Nota. De rechtbank acht het beleid zoals neergelegd in de Nota niet onjuist of anderszins onredelijk.
3.4 Eisers hebben in beroep aangevoerd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met zijn beleid omdat in 2010 meer dan zes evenementen op het Museumplein hebben plaatsgevonden. De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat in 2010 het maximum aantal evenementen van zes is overschreden. De oorzaak van die overschrijding is, zo heeft verweerder betoogd, gelegen in de omstandigheid dat verweerder in juli 2010 tot vier maal toe een vergunning heeft verleend voor een evenement op het Museumplein in verband met wedstrijden van het wereldkampioenschap voetbal en de huldiging van het Nederlands voetbalelftal. De oorspronkelijke evenementenkalender voor 2010 omvatte niet meer dan zes evenementen, waaronder dit jaarswisselingsfeest, zo heeft verweerder voorts – onbetwist – gesteld. Ter zitting is gebleken dat in 2009 een zestal evenementen op het Museumplein heeft plaatsgevonden en voor 2011 staan vier evenementen geagendeerd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat 2010 een bijzonder evenementenjaar was en dat daarom een uitzondering kon worden gemaakt op het ingevolge het beleid maximaal toegestane aantal van zes evenementen. Daarbij acht de rechtbank niet van belang of het onderhavige evenement danwel een van de overige evenementen als boventallig evenement dient te worden aangemerkt.
3.5 Eisers hebben aangevoerd dat verweerder in strijd met paragraaf 5.2 van de Nota heeft gehandeld, omdat op grond van deze paragraaf, bij een groter aantal aanvragen dan is toegestaan, een keuze gemaakt dient te worden op grond van advies van de Programmacommissie. Dit standpunt kan de rechtbank niet volgen. Ter zitting is gebleken dat de Programmacommissie voorafgaand aan het evenementenjaar een advies heeft gegeven over het evenement. Voor zover eisers hebben willen betogen dat voor verweerder een verplichting bestond om – na vergunning van de WK-evenementen – over dit evenement nogmaals advies te vragen aan de Programmacommissie, ziet de rechtbank hiervoor geen aanknopingspunten in het beleid.
3.6 Eisers hebben voorts betoogd dat sprake is van strijd met het beleid (paragraaf 3.13 van de Nota), omdat het evenement een commercieel evenement is, danwel een evenement met een commerciële nevenactiviteit. De rechtbank stelt voorop dat het primair aan verweerder is om te beoordelen of een evenement dient te worden beschouwd als een commercieel evenement danwel een evenement met een commerciële nevenactiviteit in de zin van de Nota. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een dergelijk evenement maar van een muziekfeest ter gelegenheid van de jaarwisseling dat deels rechtstreeks op landelijke televisie wordt uitgezonden. Weliswaar vinden gedurende een uur diverse trekkingen van de Staatsloterij plaats, maar het grootste deel van de avond bestaat uit muziek(optredens). Omdat een feestavond van een dergelijke omvang veel kosten met zich brengt, dient het evenement gesponsord te worden, aldus verweerder. Volgens verweerder zijn er op het feestterrein op schermen reclame-uitingen van de Staatsloterij te zien, maar ook van andere commerciële partijen. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder aldus oordelend de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid heeft overschreden. De omstandigheid dat eisers het evenement naar zijn uiterlijke verschijningsvorm wel als een commercieel evenement beschouwen, maakt dat niet anders.
3.7 Eisers hebben aangevoerd dat verweerder de belangen van omwonenden onvoldoende heeft meegewogen. De rechtbank stelt hiertoe voorop dat het in de artikelen artikel 2.40, eerste lid en 2.43 van de APV neergelegde vergunningenstelsel strekt ter bescherming van specifiek genoemde belangen. Bij zijn beslissing tot vergunningverlening dient verweerder te toetsen aan de in artikel 2.43 van de APV genoemde belangen. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid dient verweerder de belangen van de aanvrager bij een vergunning af te wegen tegen het belang dat of de belangen die met het vergunningvereiste zijn gediend, in dit geval vooral het belang van de openbare orde (voorkomen van ongeregeldheden, overlast en gevaar). De rechtbank zal zich bij de beoordeling van die belangenafweging terughoudend moeten opstellen en slechts dienen te toetsen of het besluit strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat verweerder niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
3.8 De stelling van eisers dat verweerder in zijn besluitvorming onvoldoende aandacht heeft besteed aan – kort gezegd – het beheer van de openbare ruimte en de grasmat van het Museumplein, treft geen doel. Immers, in de vergunning zijn onder de bijzondere voorwaarden 30-33 diverse verplichtingen voor de vergunninghouder opgenomen met betrekking tot het milieu en schoonmaak van het terrein.
3.9 Ook het betoog van eisers dat de gestelde voorwaarden om lawaai en trillingen te voorkomen onvoldoende zijn, kan niet slagen. Verweerder heeft bij het bestreden besluit (aanvullende) voorwaarden gesteld qua geluid en trillingen. Daarbij zijn onder andere voorwaarden gesteld aan het maximale geluidniveau op 25 meter van het podium en op de gevels van de omliggende woningen en de positionering van de geluidboxen, alsmede aan het tegengaan en meten van trillingen. De stelling van eisers dat deze voorwaarden onvoldoende zouden zijn, is op geen enkele wijze geconcretiseerd of onderbouwd. De omstandigheid dat verweerder aanleiding heeft gezien om tijdens de Koninginnedagviering op het Museumplein onderzoek te laten verrichten naar trillingen, betekent niet dat de gestelde voorwaarden onvoldoende zouden zijn.
3.10 De stelling van eisers dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of het evenement op een andere locatie zou kunnen plaatsvinden, kan reeds niet slagen op de grond dat verweerder dient te beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend, derhalve een aanvraag voor een evenement op het Museumplein (zie ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling), 27 april 2011, LJN: BQ2666)).
3.11 Eisers hebben betoogd dat verweerder inconsistent handelt omdat met het evenement eerst grote aantallen bezoekers naar de stad worden gelokt en vervolgens met het argument van openbare orde en veiligheid voor het evenement een vergunning wordt verleend. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het evenement niet is bedoeld om tijdens de jaarwisseling bezoekers naar de stad te trekken, omdat Amsterdam reeds spontaan vele bezoekers trekt met de jaarwisseling. Volgens verweerder wordt het evenement georganiseerd om de spontane bezoekers tijdens de jaarwisseling een feestelijk evenement te bieden op een geschikte locatie, teneinde zoveel mogelijk grip te kunnen houden op de openbare orde. Het door verweerder daarnaast meegewogen belang van city marketing is gelegen in de publiciteit die het evenement onder meer op televisie krijgt en die toeristen ertoe moet bewegen om nadien de stad te bezoeken. Gelet op deze uitleg van verweerder, kan de rechtbank eisers niet volgen in de door hen gestelde inconsistentie. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat sprake is van vooringenomenheid aan de zijde van verweerder.
3.12 Eisers hebben aangevoerd dat het evenement in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Volgens eisers worden de omwonenden gedwongen om rond de jaarwisseling hun woningen te verlaten. Bovendien is sprake van schade aan woningen als gevolg van trillingen, aldus eisers. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat het evenement een bepaalde mate van geluidsoverlast voor omwonenden met zich brengt. In het bestreden besluit zijn echter specifieke voorschriften gesteld met betrekking tot de maximale geluids- en trillingsniveaus. Daarbij komt dat, zoals verweerder ook heeft toegelicht, bij de programmering van het evenement is gekozen voor muziek die niet uitnodigt tot springen, zodat trillingen zoveel mogelijk worden beperkt. De rechtbank is niet gebleken dat naar objectieve maatstaven bezien, mede gelet op de beperkte duur van het evenement, sprake is van een onaanvaardbare geluids- of trillingsoverlast voor eisers. Van de door eisers gestelde schade aan woningen is de rechtbank niet gebleken. Van een dusdanige (geluids- of trillings)belasting van het milieu dat deze onevenredige gevolgen heeft voor de betrokkenen, is niet, althans onvoldoende gebleken. Voor het oordeel dat sprake is van schending van artikel 8 van het EVRM, ziet de rechtbank dan ook geen grond.
3.13 Nog daargelaten of de vergunning rechtmatig is verleend en of eisers schade hebben geleden, kan de rechtbank eisers niet volgen in hun stelling dat verweerder aan hen voorafgaand aan het evenement een schadevergoeding zou moeten toekennen. Een afzonderlijke procedure biedt immers voldoende waarborgen voor een volledige schadevergoeding (zie ook de Afdeling 6 juli 2011, LJN: BR0514).
3.14 Eisers sub 1 stellen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met paragraaf 3.7 van de Nota door minder dan zes weken voor het evenement het primaire besluit te nemen.
3.15 De rechtbank stelt vast dat verweerder zich niet aan deze termijn heeft gehouden. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om hieraan consequenties te verbinden. Niet is gebleken dat eisers sub 1 in hun belangen zijn geschaad doordat tussen de vergunningverlening en het evenement minder dan zes weken is gelegen. Daarbij is van belang dat eisers voorafgaand aan het evenement de gelegenheid hebben gehad en ook genomen om zienswijzen, een bezwaarschrift en een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de vergunning zo ver vóór het plaatsvinden van het evenement had behoren te worden verstrekt dat een volledige bezwaar- én beroepprocedure gevolgd had kunnen worden.
3.16 Eisers sub 1 stellen dat verweerder tevens heeft gehandeld in strijd met artikel 7:10, eerste lid, van de Awb door te beslissen op hun bezwaar voor ommekomst van de bezwaartermijn.
3.17 De rechtbank stelt vast dat verweerder op het bezwaar van eisers sub 1 heeft beslist nog voordat de beslistermijn was aangevangen. Het bezwaarschrift van eisers sub 2 heeft verweerder niet bij zijn heroverweging van het primaire besluit betrokken, gezien de datering ervan. Door voorbarig een beslissing op bezwaar te nemen heeft verweerder gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 7:10, eerste lid, onder b, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om het bestreden besluit I te vernietigen wegens strijd met de wet omdat door deze gang van zaken een volledige heroverweging van het primaire besluit, waarbij alle hiertegen gerichte bezwaren in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld, achterwege is gebleven. De rechtbank merkt ter voorlichting op dat het verweerder, met inachtneming van artikel 6:18 van de Awb, vrij staat om tijdens de bezwaarfase een gewijzigd primair besluit te nemen. Op die wijze had verweerder voorafgaand aan het evenement nog verscherpte voorschriften omtrent geluid en trilling aan de vergunning kunnen verbinden.
3.18 De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand te laten. Daartoe is van belang dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat hij ook na kennisneming van alle bezwaren niet tot een andere beslissing zou zijn gekomen dan de hier aan de orde zijnde (aangescherpte) vergunning.
3.19 Hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dit betekent dan ook dat het beroep van eisers sub 1 gegrond is en dat het bestreden besluit I in aanmerking komt om te worden vernietigd. De rechtbank zal bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank zal bepalen dat verweerder het door eisers sub 1 betaalde griffierecht dient te vergoeden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding voor eisers sub 1 nu niet gebleken is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het beroep van eisers sub 2 is ongegrond. Voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht in de zaak van eiseres sub 2 ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers sub 1 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit I in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eisers sub 1 het door hen betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
- verklaart het beroep van eisers sub 2 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.R. Docter, voorzitter, mrs. L.H. Waller en C. Bakker, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 oktober 2011.
de griffier de voorzitter
de griffier is buiten staat deze uitspraak te tekenen
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB