Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 10/976 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Hema B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde mr. A.M.M. Ferwerda,
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder,
gemachtigde mr. J. van Vucht.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 27 januari 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit van 29 juni 2009 gedeeltelijk gegrond verklaard, een kostenvergoeding toegekend en voor het overige ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2011. Eiseres is vertegenwoordigd door mr. C. de Rond en mr. A.M.M. Ferwerda. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. J. van Vucht.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1. Eiseres heeft bij brieven van 8 januari 2009 en 2 april 2009 verzoeken ingediend om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op asbestbesmetting en/of sloopwerkzaamheden rond de winkelvestiging van de Hema aan de Bagijnhof te Dordrecht.
Bij het primaire besluit van 29 juni 2009 heeft verweerder het verzoek gedeeltelijk ingewilligd. Voor zover belanghebbenden geen bezwaren hadden tegen openbaarmaking van de voor hen relevante documenten, zijn deze openbaar gemaakt.
1.2. Tijdens de hoorzitting op 8 oktober 2009 heeft eiseres het verzoek aangevuld ten aanzien van documenten die dateren van na de indiening van het primaire Wob-verzoek, dus van na 2 april 2009. Verweerder heeft ten aanzien van dat (aanvullende) verzoek een separaat primair besluit genomen. Daarop ziet het beroep niet.
Korte omschrijving van het geschil
2.1. Verweerder heeft voorafgaand aan het primaire besluit van 29 juni 2009 alle belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven over eventuele openbaarmaking van de boeterapporten. Voor zover belanghebbenden geen bezwaren hadden tegen openbaarmaking van de voor hen relevante documenten, zijn deze openbaar gemaakt. Één belanghebbende heeft echter wel bezwaren geuit tegen openbaarmaking van het betreffende derde boeterapport (KOOY/A889/48). Daarnaast hebben twee andere belanghebbenden bezwaren geuit tegen openbaarmaking van twee bijlagen bij dit boeterapport.
2.2. Het beroep van eiseres richt zich concreet tegen de weigering van verweerder om de volgende documenten openbaar te maken:
1. het boeterapport, met kenmerk KOOY/A889/48 en de hierbij behorende bijlagen (Inventarislijst B Deel1 Wob stukken b.);
2. twee bij het boeterapport met kenmerk KOOY/A889/48 behorende brieven (Inventarislijst B Deel1 Wob stukken c. en d.);
3. de aantekeningen van de inspecteur (Inventarislijst B Deel1 Wob stukken a.).
De beoordeling door de rechtbank
3.1. Nadat partijen toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank kennis genomen van deze stukken. Bij de hierna volgende overwegingen wordt uitgegaan van de nummering van documenten die is aangehouden in de Inventarislijst B van verweerder.
Het boeterapport, met kenmerk KOOY/A889/48 en de bijlagen
(Inventarislijst B Deel1 Wob stukken b.)
4.1. Verweerder heeft de openbaarmaking om het boeterapport met kenmerk KOOY/A889/48 en 17 bijlagen (hierna: het boeterapport) geweigerd onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Verweerder stelt in de eerste plaats dat, gelet op de aard en inhoud van een boeterapport, openbaarmaking kan leiden tot onevenredige benadeling van de betrokken rechtspersoon. Openbaarmaking kan bijvoorbeeld de economische belangen van de betrokken rechtspersonen onnodig schaden omdat deze daardoor in een negatief daglicht komen te staan. Het feit dat hun naam in verband wordt gebracht met een overtreding kan leiden tot concurrentieschade en aantasting van de goede naam. Verweerder heeft voorts overwogen dat openbaarmaking van namen van natuurlijke personen die in de gevraagde documenten worden genoemd een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer betekent. Het boeterapport is daarom niet openbaar gemaakt.
4.2. In beroep heeft eiseres er ondermeer op gewezen dat de informatie ook voor burgers van groot belang is, aangezien de asbestbesmetting de nodige media-aandacht heeft gehad en tot onrust heeft geleid.
4.3. In deze stelling van eiseres heeft de rechtbank aanleiding gezien om allereerst de vraag te beantwoorden of het boeterapport en de 17 bijlagen milieu-informatie bevatten. Onder milieu-informatie wordt, gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob, op grond van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer – voor zover van belang – onder meer verstaan alle informatie neergelegd in documenten, over:
a-d. (…)
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
De rechtbank stelt vast dat het boeterapport, met kenmerk KOOY/A889/48 en de bijlagen milieu-informatie bevat. De gegevens in het boeterapport en de bijlagen betreffen immers onder meer een onderzoek of er emissie van asbestvezels heeft plaatsgevonden en of er passende maatregelen zijn getroffen die horen bij het werken met asbesthoudend materiaal.
4.4. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder niet mocht weigeren deze gegevens openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, nu deze weigeringsgrond ingevolge het zesde lid niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie.
4.5. Ten aanzien uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) heeft eiseres aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of in dit geval niet had kunnen volstaan met het weglakken dan wel anonimiseren van de desbetreffende documenten. Eiseres heeft zelf eveneens bezwaren geuit tegen openbaarmaking van de namen van eigen medewerkers. Deze namen zijn door verweerder uit de brieven aan eiseres weggelakt, aangezien openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, zoals bedoeld In artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob.
4.6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat genoemd belang zich tegen volledige openbaarmaking van het boeterapport verzet. Aangezien de te verstrekken informatie kan worden ontdaan van persoonsgegevens en gegevens die tot personen herleidbaar zijn, ziet de rechtbank voor het overige niet in dat het openbaar maken van het rapport met geanonimiseerde gegevens leidt tot een ongerechtvaardigde inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers.
4.7. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en g van de Wob genoemde belangen zich tegen openbaarmaking van het boeterapport, met kenmerk KOOY/A889/48 en de bijlagen verzetten.
Twee bij het boeterapport met kenmerk KOOY/A889/48 behorende brieven
(Inventarislijst B Deel1 Wob stukken c. en d.).
5.1. Verweerder heeft eveneens openbaarmaking van twee bij het boeterapport met kenmerk KOOY/A889/48 behorende brieven geweigerd. Het betreft een brief waarmee het boeterapport aan de Afdeling bestuurlijke boete wordt gezonden van 24 maart 2009 en een uitstelbrief van de Afdeling bestuurlijke boete van 26 maart 2009. Aangezien
belanghebbenden bezwaren hebben tegen openbaarmaking van deze twee brieven heeft verweerder deze documenten niet verstrekt. Verweerder stelt daarbij de door betrokkenen geuite zienswijzen te hebben "vertaald" naar in de Wob genoemde uitzonderingsgronden en beperkingen. Verweerder heeft voorts daarover een zelfstandig oordeel gevormd. Verweerder hanteert daarbij echter als uitgangspunt dat documenten die boete-informatie bevatten, zoals boeterapporten en boetebeschikkingen niet openbaar wordt gemaakt als betrokkenen daartegen bezwaren uiten.
5.2. Eiseres stelt dat de motivering ter onderbouwing van het standpunt van verweerder zodanig algemeen geformuleerd dat sprake is van een categorale weigering.
5.3. De stelling van verweerder dat het verstrekken van documenten die boete-informatie bevatten achterwege moet blijven als betrokkenen daartegen bezwaren uiten, onderschrijft de rechtbank niet. Met een categorale weigering als hier is geschied, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden volstaan. Verweerder had per document of onderdeel daarvan moeten bezien of het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen zodanig gewicht toekomt, dat het belang van het verstrekken van de gevraagde informatie daar niet tegen opweegt. Die belangenafweging ontbreekt evenwel in het bestreden besluit. De rechtbank ziet voorts niet in dat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van betrokken natuurlijke of rechtspersonen danwel de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van burgers zou moeten prevaleren boven het belang van openbaarheid gelet op hetgeen hierboven ten aanzien van het boeterapport is overwogen. De beroepsgrond slaagt.
De aantekeningen van de inspecteur
(Inventarislijst B Deel1 Wob stukken a.)
6.1. Verweerder heeft besloten dat de persoonlijke aantekeningen van de inspecteur van de Arbeidsinspectie niet openbaar worden gemaakt op grond van artikel 11 van de Wob. Deze aantekeningen zijn gemaakt tijdens het onderzoek, ten behoeve van en voorafgaande aan het opstellen van de boeterapporten. Verweerder stelt dat de aantekeningen zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die zodanig zijn verweven met de overige tekst dat deze daaruit niet verwijderd kunnen worden. Bovendien bevatten de aantekeningen gegevens van (rechts-)personen die bezwaar hebben tegen openbaarmaking van de op hen betrekking hebbende documenten, aldus verweerder.
6.2. Eiseres voert aan dat niet bekend is of de inspecteur daadwerkelijk de bedoeling heeft gehad dat de aantekeningen uitsluitend voor hem zouden dienen dan wel slechts zouden zijn bedoeld voor anderen binnen de arbeidsinspectie en/of het ministerie. Indien dit oogmerk bij de inspecteur bij het opstellen van de aantekeningen heeft ontbroken, heeft verweerder zich naar de mening van eiseres ten onrechte beroepen op artikel 11 van de Wob, omdat dan niet kan worden gesproken van een document ten behoeve van intern beraad.
6.3. De rechtbank stelt vast dat de aantekeningen van de inspecteur de beschrijving van zijn onderzoek ter plaatse op 17 november 2008 bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank bevat die tekst feitelijke informatie die niet zodanig met de in dat advies verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het ervaringsfeit dat de weergave van dergelijke informatie altijd enigermate gekleurd wordt door de persoonlijke opvattingen van degene die deze informatie beschrijft, niet voldoende grondslag is om die beschrijving reeds daarom als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 maart 2008 te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ nummer BC6375).
6.4. De rechtbank stelt voorts vast dat de bedoelde feitelijke informatie is te beschouwen als milieu-informatie, nu daarin is beschreven welke maatregelen zijn genomen om te voorkomen dat asbestbesmetting (verder) plaatsvindt. Daarom had, in het geval er sprake zo zou geweest van verwevenheid met persoonlijke beleidsopvattingen, de in artikel 11, vierde lid, van de Wob voorgeschreven afweging plaats dienen te vinden. Gelet op de inhoud van de aantekeningen, de samenhang met het boeterapport en hetgeen daarover is overwogen, ziet de rechtbank niet in dat het belang wat in artikel 11 van de Wob wordt beschermd zou moeten prevaleren boven het belang van openbaarheid.
6.5. De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat verweerder niet mocht weigeren deze gegevens openbaar te maken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, nu deze weigeringsgrond ingevolge het zesde lid niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie.
6.6. Naar het oordeel van de rechtbank verzet ook het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich niet tegen openbaarmaking van de aantekeningen van de inspecteur. De rechtbank is van oordeel dat ook hier geldt dat de te verstrekken informatie kan worden ontdaan van persoonsgegevens en gegevens die tot personen herleidbaar zijn. Daarom ziet de rechtbank niet in waarom het openbaar worden van deze geanonimiseerde gegevens leidt tot een ongerechtvaardigde inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van burgers.
6.7. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat artikel 11 en de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, en g van de Wob genoemde belangen zich tegen openbaarmaking van de aantekeningen van de inspecteur verzetten.
7.1. De rechtbank zal – gelet op het bovenstaande – het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
7.2. In het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en te beslissen dat verweerder de stukken, genoemd in rechtsoverweging 2.2., ontdaan van persoonsgegevens en gegevens die tot personen herleidbaar zijn, zes weken na toezending van deze uitspraak, openbaar dient te maken.
8.1. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten in beroep van eiseres, die onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden begroot op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
8.2. Verweerder dient tevens het door eiseres betaalde griffierecht ter hoogte van € 297,- aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
– verklaart het beroep gegrond;
– vernietigt het bestreden besluit;
– herroept het primaire besluit van 29 juni 2009;
– willigt het verzoek tot openbaarmaking van de hiervoor onder 2.1.2. genoemde documenten in met uitzondering van persoonsgegevens en gegevens die tot personen herleidbaar zijn;
– draagt verweerder om binnen zes weken na verzending van de uitspraak de hiervoor onder 2.2. genoemde documenten, ontdaan van persoonsgegevens en gegevens die tot personen herleidbaar zijn, openbaar te maken;
– bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
– veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in beroep tot een bedrag van
€ 874,- te betalen door verweerder aan eiseres;
– bepaalt dat verweerder aan eiseres het griffierecht van € 297,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzitter, mrs. R.B. Kleiss en
A.D. Belcheva, leden, in aanwezigheid van B.O. Schaafsma, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 september 2011.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State te
‘s Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B