Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08/535 WRO
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiser],
wonende te [woonplaats]
eiser,
gemachtigde: mr. A.A.J. Plateijn,
en
de stadsdeelraad van stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigden: mr. C. Delstra en mr. E.J. Hetebrij.
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2007 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om planschade inzake Abcouderstraatweg 309 (voormalig Motexterrein) afgewezen.
Bij besluit van 20 december 2007 heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2009. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Vervolgens is de rechtbank na heropening van het vooronderzoek overgegaan tot benoeming van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De StAB heeft op 5 maart 2010 schriftelijk verslag van haar onderzoek uitgebracht. Partijen hebben schriftelijk gereageerd op het rapport van de StAB. Desgevraagd heeft de StAB de rechtbank op 27 mei 2010 nader van advies gediend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 30 maart 2011. Eiser is daar in persoon verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigden. Tevens is aan de zijde van verweerder mr. ir. [vertegenwoordiger 1] verschenen, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1. Eiser heeft op 29 december 2003 verzocht om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Eiser stelt schade te lijden als gevolg van het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan “De Hoge Dijk”. Het perceel van eiser is met ten minste € 400.000 in waarde verminderd.
1.2. In het kader van de beoordeling van het verzoek heeft verweerder advies gevraagd aan de SAOZ. SAOZ heeft hierop in januari 2006 een rapport uitgebracht.
1.3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiser om planschade - in overeenstemming met het advies van de SAOZ - afgewezen.
1.4. In het bestreden besluit heeft verweerder, conform het advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften, het primaire besluit gehandhaafd.
2. Beroepsgronden
2.1. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder de wettelijke termijnen om op de aanvraag te beslissen ruimschoots heeft overschreden.
2.2. Voorts acht eiser het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen. Volgens eiser heeft verweerder aantoonbaar de feiten gemanipuleerd om daarmee tot deze afwijzing te komen. Verweerder en de SAOZ zijn volledig voorbij gegaan aan het feit dat al in 1916 aantoonbaar een melkfabriek op het perceel van eiser was gevestigd. Een groot aantal jaren is een horecabedrijf legaal gevestigd geweest in de voormalige melkfabriek. Vervolgens heeft een ontmoetingsbedrijf zich legaal in de voormalige melkfabriek gevestigd. Indien verweerder en de SAOZ hier wel rekening mee hadden gehouden, was er wel degelijk sprake geweest van een planologische wijziging en zou eiser daarom recht hebben gehad op een ruime planschadevergoeding.
2.3. Eiser stelt voorts dat verweerder aan eiser heeft toegezegd dat hij middels een planschadeprocedure alsnog financieel gecompenseerd zou worden wegens de bestemmingsplanwijziging.
3. Beoordeling van het beroep
3.1. Artikel 49 van Pro de WRO, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, bepaalt dat voor zover een belanghebbende ten gevolge van bepalingen van een (gewijzigd) bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding wordt toegekend.
3.2. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), zie onder meer de uitspraak van 10 maart 2004, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: AO5177 en de uitspraak van 5 oktober 2005, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN: AU3803, te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het eerdere planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht of realisering heeft plaatsgevonden. Slechts in het geval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dit uitgangspunt afgeweken moet worden.
3.3. Eiser is sinds 1983 eigenaar van het perceel Abcouderstraatweg 309 te Amsterdam (hierna: het perceel of Motexterrein). Aan het verzoek om vergoeding van planschade heeft eiser ten grondslag gelegd dat het op 27 april 2001 onherroepelijk geworden bestemmingsplan “De Hoge Dijk” (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) met betrekking tot het in hun eigendom toebehorend perceel bovenmatige schade heeft veroorzaakt doordat onder het oude bestemmingsplan bestaande bouwmogelijkheden zijn vervallen.
3.4. Aan het primaire besluit van 30 januari 2007 heeft verweerder een advies van de SAOZ van januari 2006 (hierna: het SAOZ-advies) ten grondslag gelegd. In het rapport wordt geadviseerd het verzoek van eiser om planschadevergoeding af te wijzen. De SAOZ heeft gesteld dat voor het voormalige Motexterrein geen sprake is van een planologische wijziging in de zin van artikel 49 van Pro de WRO, zodat ook geen planschade voor eiser is ontstaan. In het advies is uiteengezet dat in het voordien geldende Uitbreidingsplan in hoofdzaak 1961 van de Gemeente Ouder Amstel de gronden waren aangewezen voor “Agrarische en recreatieve doeleinden” waarbij op grond van de renvooibepalingen het bij invulling van de agrarische doeleinden zou gaan om “Agrarische doeleinden A”. Daarbij was ingevolge die bepalingen bepaalde bebouwing toegestaan. Volgens de renvooibepalingen mochten de gronden bestemd voor “Agrarische en recreatieve doeleinden” niet worden bebouwd voordat deze bestemming later was uitgewerkt in een plan-in-onderdelen. Volgens de SAOZ is het Uitbreidingsplan niet uitgewerkt, zodat voor het Motexterrein onder het oude bestemmingsplan een bouwverbod gold. Gelet op de aard van de bestemming was de SAOZ van oordeel dat aanwijzing tot een vrijwel onbebouwd recreatieterrein als thans is geregeld in het nieuwe bestemmingsplan tot de reële mogelijkheden van uitwerking van de bestemming onder het oude Uitbreidingsplan diende te worden gerekend, zodat geen sprake is van een wijziging in planologische zin.
3.5. Subsidiair heeft de SAOZ geconcludeerd dat eiser passieve en actieve risico-aanvaarding kan worden tegengeworpen, nu eiser op geen enkel wijze een begin heeft gemaakt aan uitvoering van de oorspronkelijke agrarische bestemming. De SAOZ heeft daarbij betrokken dat bij realisering van bebouwing met vrijstelling op een nabijgelegen perceel, is bepaald dat een verleende bouwvergunning voor het Motexterrein zou worden ingeleverd. Volgens de SAOZ heeft eiser dan ook actief en passief het risico aanvaard van het vervallen van de bouwmogelijkheden op het Motexterrein.
3.6. In het door de SAOZ uitgebrachte advies, evenals in het verhandelde ter zitting van 20 augustus 2009, heeft de rechtbank aanleiding gezien, op de voet van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb, de StAB tot deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek. Volgens een deskundigenverslag van de StAB van 5 maart 2010 (hierna: het deskundigenverslag) is het standpunt van de SAOZ over het niet wijzigen van planologische mogelijkheden niet juist. Daartoe is uiteengezet dat zowel de gebruiks- als de bebouwingsmogelijkheden van het Motexterrein onder de vigeur van het uitbreidingsplan aanzienlijk ruimer waren dan onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan “De Hoge Dijk”. Immers op grond van het oude bestemmingsplan waren de bebouwingsmogelijkheden niet gebonden aan een beperking en kon bebouwing voor zowel agrarische als recreatieve doeleinden gebruikt worden. De gebruiksmogelijkheden van een onbebouwd Motexterrein waren voorts onbeperkt. Onder de vigeur van het nieuwe plan is het alleen nog mogelijk om de gronden te gebruiken voor recreatieve doeleinden en kan alleen ondergeschikte bebouwing op de gronden worden opgericht. Gesteld kan dan ook worden dat eiser als gevolg van de planmutatie in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren, aldus de StAB.
3.7. Ten aanzien van het aspect risicoaanvaarding overweegt de StAB dat het eerste moment waarop eiser de bestemmingswijziging van het Motexterrein kon voorzien de datum van terinzagelegging van het concept ontwerpbestemmingsplan “De Hoge Dijk” is geweest, te weten op 28 mei 1998. Naarmate duidelijk wordt voor een eigenaar van een onroerende zaak dat de planologische inzichten komen te wijzigen en zich gaan vertalen in een planologische verslechtering, dienen concrete pogingen in het werk te worden gesteld om de (nog) aanwezige bouwmogelijkheden te benutten. Onder het ondernemen van concrete pogingen moet in de regel worden verstaan het indienen van een bouwplan dat past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan.
Niet gebleken is dat eiser vanaf 28 mei 1998 een bouwaanvraag heeft ingediend, teneinde de bouwmogelijkheden die er op grond van het uitbreidingsplan op het Motexterrein bestonden te benutten. Niet gesteld kan dan ook worden dat eiser een concrete poging heeft gedaan om zijn bouwmogelijkheden vanaf die datum te effectueren. Echter, in het uitbreidingsplan was een bouwverbod opgenomen. Elke ingediende bouwaanvraag zou worden afgewezen. Eiser heeft geen mogelijkheid gehad om zijn bouwmogelijkheden daadwerkelijk te benutten. Eiser kan, indien sprake zou zijn geweest van schade op grond van artikel 49 van Pro de WRO, geen passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen. Voor wat betreft de gebruiksmogelijkheden zou eiser wel passieve risicoaanvaarding kunnen worden tegengeworpen, omdat in het uitbreidingsplan ten aanzien van het gebruik geen verbod is opgenomen.
3.8. Dit leidt in de visie van de StAB er echter niet toe dat het verzoek om planschade had moeten worden toegewezen. Volgens het advies kan er worden uitgegaan van een vervuild Motexterrein per peildatum, waarbij ook asbestverontreiniging aanwezig was. De heer [taxateur], de door de StAB ingeschakelde taxateur, stelt zich op het standpunt dat de kosten van sanering ongeacht de wijze van sanering, zodanig hoog zijn dat de waarde van het Motexterrein per peildatum vóór en na de planmutatie op nihil gesteld kan worden, zodat geen sprake meer is van een waardevermindering als gevolg van de planmutatie.
3.9. In een brief, ingekomen op 22 april 2010, heeft verweerder onder verwijzing naar een reactie van de SAOZ van 9 april 2010 betoogd dat het StAB-advies op een groot aantal punten onjuist moet worden geacht.
3.10. Ook eiser heeft zich in een schrijven van 2 april 2010, nader aangevuld bij brief van 14 april 2010, tegen de inhoud van het StAB-advies verzet. De kritiek van eiser richt zich vooral tegen de bevindingen van de door de StAB ingeschakelde taxateur [taxateur].
3.11. Naar aanleiding van de door partijen uitgebrachte reacties op het rapport van de StAB heeft de StAB aanvullend aan de rechtbank gerapporteerd op 27 mei 2010. De opmerkingen en kanttekeningen van eiser en verweerder vormen geen aanleiding om het deskundigenbericht te wijzigen of aan te vullen. De deskundige kan zich dan ook niet vinden in het advies van de SAOZ van januari 2006, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd.
3.12. In vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 juni 1999, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: AA3619) ligt besloten dat de bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke door de bestuursrechter ingeschakelde deskundige in beginsel pleegt te volgen, tenzij zich een bijzondere omstandigheid voordoet die aanleiding vormt een uitzondering op die hoofdregel aan te nemen, bijvoorbeeld de bijzondere omstandigheid dat uit de reactie van die deskundige op een andersluidend oordeel van een door een partij ingeschakelde deskundige blijkt, dat deze zijn eigen oordeel niet serieus heeft heroverwogen.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2000, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: AP5650, volgt dat de StAB is te beschouwen als een deskundige op het gebied van planschade en dat de rechtbank dan ook in beginsel op het uitgebrachte advies mocht afgaan. Dat is slechts anders indien het advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zondanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
3.13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de StAB in het verslag van 5 maart 2010 en de nadere aanvulling van 27 mei 2010 een juiste weergave gegeven ten aanzien van de planologische mogelijkheden van het Motexterrein onder het oude Uitbreidingsplan. De rechtbank volgt het advies van de StAB dat voor de bebouwingsmogelijkheden van het terrein uitgegaan moet worden van de maximale invulling van de bestemming “Agrarische en recreatieve doeleinden”. De rechtbank acht het advies van de StAB op dit punt overtuigend gemotiveerd. Dat partijen destijds in het overleg zijn uitgegaan van een maximale invulling van de bestemming “Agrarische doeleinden A”, maakt niet dat – nu er een geschil is ontstaan over te vergoeden schade – voor het planschadeverzoek verder van de bestemming “Agrarische doeleinden A” moet worden uitgegaan.
3.14. Nu er geen uitwerkingsregels in het Uitbreidingsplan waren opgenomen, volgt de rechtbank ook het advies van de StAB op het punt dat ondanks het bouwverbod uitgegaan moet worden van maximale invulling van de bestemming. De omstandigheid dat een uitwerkingsplan voor de betreffende gronden niet tot stand is gekomen, brengt niet mee dat daarmee de uitwerkingsplicht is komen te vervallen. Ook het ter plaatse geldende feitelijke bouwverbod, omdat daarop alleen kon worden gebouwd na uitwerking van de bestemming, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat bij de planvergelijking geen rekening gehouden moet worden met wat na uitwerking maximaal mogelijk is (zie de uitspraken van de Afdeling van 14 januari 2009, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BG9783, en van 21 juni 2006, onder LJ-nummer AX9023).
3.15. Verweerder heeft het advies van de StAB bestreden op het punt van de aanvullende werking van de Bouwverordening en de invloed van de werking van Bouwverordening op de maximale bebouwingsmogelijkheden voor de bedrijfsgebouwen. In het nadere advies van 27 mei 2010 heeft de StAB het advies op dit punt weliswaar enigszins genuanceerd, doch concludeert de deskundige naar het oordeel van de rechtbank terecht dat die nuancering geen gevolgen heeft voor de getrokken conclusie omdat de door de taxateur vastgestelde waarde van het Motexterrein per peildatum – namelijk nihil – daardoor niet wezenlijk verandert.
De rechtbank ziet daarom geen aanleiding het advies op dit punt niet te volgen.
3.16. Dit geldt ook voor het aspect risicoaanvaarding, zoals hiervoor weergegeven in rechtsoverweging 3.7. Ook de rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat op het terrein feitelijk een bouwverbod gold, omdat in strijd met de uitwerkingsplicht geen uitwerking van de globale bestemming had plaats gevonden, betekent dat eiser geen mogelijkheid had om zijn bouwmogelijkheden daadwerkelijk te benutten. Hem kan in dit opzicht geen passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen. Ten aanzien van de zogeheten “packagedeal” oordeelt de rechtbank dat uit wat van de feiten bekend is geworden niet blijkt dat eiser met het sluiten van die overeenkomst afstand gedaan zou hebben van al zijn (bouw)mogelijkheden op het Motexterrein die op grond van het uitbreidingsplan bestonden.
3.17. Het vorenstaande houdt in dat de StAB er bij de advisering terecht van is uitgegaan dat sprake was van een situatie dat een begroting van de waardevermindering respectievelijk waardevermeerdering nodig was, omdat zonder die begroting de conclusie dat per saldo geen planologisch nadeel wordt geleden onvoldoende inzichtelijk en overtuigend was (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2010, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BL7775).
3.18. De StAB heeft volgens het onderzoeksverslag van 5 maart 2010 [taxateur], makelaar en taxateur te Hengelo (hierna: de taxateur) ingeschakeld. Volgens het onderzoeksverslag, samengevat weergegeven, heeft de taxateur geconstateerd dat weliswaar bij planvergelijking (theoretisch) van een waardedaling sprake zou zijn, maar dat het terrein per peildatum dusdanig vervuild was en er dermate hoge saneringskosten zijn, dat de waarde van het Motexterrein per peildatum vóór en na de planmutatie op nihil gesteld kan worden, zodat geen sprake meer is van een waardevermindering als gevolg van de planmutatie.
3.19. In zijn reactie twijfelt eiser in de eerste plaats aan de objectiviteit en onafhankelijkheid van de ingeschakelde taxateur. De rechtbank ziet echter in hetgeen eiser hieromtrent heeft gesteld geen grond om aan de objectiviteit, onafhankelijkheid en deskundigheid van de ingeschakelde taxateur te twijfelen. De rechtbank wijst er op dat de waardebepaling op verzoek van de rechtbank onder verantwoordelijkheid van de StAB is uitgevoerd en dat alvorens de taxateur in te schakelen op grond van artikel 8:47, derde lid, van de Awb diens naam aan partijen bekend is gemaakt. Hierop is geen reactie gekomen.
3.20. Eiser betoogt voorts dat de taxateur de waarde van het Motexterttein ten onrechte op nihil heeft getaxeerd. Hij voert daartoe ten eerste aan dat de taxateur bij de inschatting van de saneringskosten van het terrein van verkeerde gegevens is uitgegaan en deze kosten te hoog heeft geschat. Verder voert hij aan dat de taxateur is uitgegaan van onjuiste gegevens voor wat betreft het gebruik van het Motexterrein zowel op de peildatum als daarna. Voorts stelt eiser dat de taxateur van een verkeerde waardering van het Motexterrein per peildatum is uitgegaan. Hij wijst er op dat de waarde van het terrein door de Dienst Belastingen van de gemeente Amsterdam op 11 februari 2010 in het kader van de WOZ is bijgesteld van € 20, - naar € 3, - per vierkante meter. Voorts wijst eiser naar een gezamenlijke taxatie door de Dienst Belastingen en een onafhankelijke derde taxateur, waarbij in 1993 het Motexterrein nog werd getaxeerd op f 300.000 na aftrek van saneringskosten. Eiser merkt daarbij op dat de verontreiniging van het terrein niet is toegenomen. In 2006 is enige verontreinigde grond afgevoerd, zodat eiser vasthoudt aan zijn oorspronkelijke verzochte schadevergoeding.
3.21. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser zijnerzijds geen taxatierapport heeft overgelegd, waaruit zou blijken dat de taxateur de waarde van het perceel op en na de peildatum heeft onderschat. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusies van de deskundige taxateur dat, gelet op de hoogte van de saneringskosten van de ter plekke zich bevindende milieuverontreiniging, de waarde van het Motexterrein nihil is. Uit de gestelde WOZ-waarde kan naar het oordeel van de rechtbank in het kader van deze planschadebeoordeling niet worden afgeleid dat door de taxateur de waarde van het Motexterrein voor en na de peildatum onjuist of onzorgvuldig is getaxeerd. Dit geldt te meer daar in het geheel niet is gebleken welke uitgangspunten hebben gegolden bij de door eiser genoemde waardevaststellingen door de Dienst Belastingen.
3.22. De rechtbank volgt de in het onderzoeksverslag van 5 maart 2010 neergelegde conclusie van de StAB dat eiser ten gevolge van het bestemmingsplan “De Hoge Dijk” planologisch nadeel heeft gehad, maar dit niet leidt tot waardevermindering omdat het terrein zodanig verontreinigd is dat de waarde daarvan per peildatum voor en na de planmutatie nihil is. Verweerder heeft het verzoek om planschade, zoals bedoeld in artikel 49 van Pro de WRO, dan ook terecht afgewezen.
3.23. Voor wat betreft de door eiser gestelde toezegging van verweerder dat schade als gevolg van de bestemmingsplanwijziging zou worden vergoed, overweegt de rechtbank als volgt. Volgens vaste jurisprudentie kan een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts slagen, indien een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen heeft gedaan die bij de aanvrager gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2008, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: BG5360). Van een dergelijke toezegging is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Eiser heeft op dit punt zijn stelling niet nader gemotiveerd.
3.24. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard. Er bestaat geen aanleiding tot vergoeding van proceskosten of griffiegeld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzitter,
mrs. A.D. Belcheva en M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van
mr. M.L. van Hof, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2011.
de griffier de voorzitter
De griffier is verhinderd te tekenen.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB: