Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/2837 WMO en AWB 09/5578 WMO
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. M.F. Vermaat,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde mr. F. Veldstra.
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2008 (primair besluit I) heeft het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) namens verweerder eiseres geïndiceerd voor hulp bij het huishouden, over de periode van
28 maart 2008 tot en met 27 maart 2009, ingedeeld in klasse 2 (2 tot 3,9 uur per week).
Bij besluit van 28 mei 2009 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit I gegrond verklaard en eiseres over de periode van 28 maart 2008 tot en met 27 maart 2009 in aanmerking gebracht voor hulp bij het huishouden klasse 3.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld, bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer AWB 09/2837 WMO.
Bij besluit van 13 augustus 2009 (primair besluit II) heeft het CIZ namens verweerder eiseres geïndiceerd voor hulp bij het huishouden, over de periode van 13 augustus 2008 tot en met 12 augustus 2014, ingedeeld in klasse 2 (2 tot 3,9 uur per week).
Bij besluit van 16 november 2009 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld, bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer AWB 09/5578 WMO.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting op 11 mei 2010.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. J.C. Smit.
Na de zitting heeft de rechtbank de zaak heropend en doorverwezen naar de meervoudige kamer. In de heropeningsbeslissing is verweerder verzocht om een nader advies over te leggen van het CIZ. Daarbij is verzocht om per huishoudelijke taak en daarbinnen gedefinieerde activiteit te concretiseren hoeveel minuten hulp aan eiseres is toegekend. Voorts is verweerder verzocht om zich voor te bereiden op de rechtsvraag of de indicatie behoort plaats te vinden in uren in plaats van in klassen.
De rechtbank heeft de zaken opnieuw gevoegd behandeld ter zitting op 29 april 2011. Partijen zijn daarbij vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1. Bij besluit van 24 oktober 2007 heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend voor hulp bij het huishouden, ingedeeld in klasse 4 (7 tot 9,9 uur per week), over de periode van 27 september 2007 tot 27 maart 2008.
1.2. Uit het CIZ-advies van 8 april 2008 blijkt dat eiseres beperkingen kent bij het veranderen en handhaven van de lichaamspositie, het tillen en dragen van zwaardere voorwerpen en het maken van grove hand- en armbewegingen. Dit levert problemen op bij boodschappen doen, huis schoonmaken, kleding/linnengoed wassen en een ander in het huishouden helpen. Gelet hierop komt eiseres in aanmerking voor hulp in de huishouding bij de activiteiten licht poetswerk in huis, wc/badkamer reinigen en kleding/linnengoed wassen.
1.3. Bij primair besluit I is eiseres geïndiceerd voor hulp bij huishouden klasse 2 (2 tot 3,9 uur). Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.4. Dr. H.M. Laane, medisch adviseur van het CIZ, heeft op 14 juli 2008 een medische rapportage uitgebracht. Hieruit blijkt dat eiseres bekend is met het postwhiplash syndroom, alsmede dat inzet van te veel hulp als antirevalidabel moet worden aangemerkt.
1.5. Uit nader CIZ-advies van 23 juli 2008 blijkt dat het CIZ van oordeel is dat eiseres in aanmerking komt voor hulp voor zwaar huishoudelijk werk. Volgens het CIZ is er geen medische onderbouwing voor overname van andere huishoudelijke taken. Omdat sprake is van een meerpersoonshuishouden wordt klasse 2 voldoende geacht. Om de vermindering in klasse geleidelijk te laten verlopen en gezien de duur van de behandeling van het bezwaar, adviseert het CIZ om eiseres voor de duur van 1 jaar te indiceren in klasse 3. Aansluitend wordt klasse 2 geindiceerd voor de duur van 1 jaar.
1.6. Bij brief van 14 augustus 2008 heeft verweerder aan eiseres bericht voornemens te zijn de zorgindicatie te herzien in klasse 3.
1.7. Bij schrijven van 26 augustus 2008 heeft eiseres verweerder bericht zich te kunnen vinden in een indicatie voor klasse 3.
1.8. Per email van 29 september 2008 heeft het CIZ aan verweerder bericht dat eiseres bij nader inzien niet akkoord gaat met de indicatie in klasse 3.
1.9. Aan bestreden besluit I heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit het nadere advies van het CIZ van 23 juli 2008 blijkt dat alleen een indicatie bestaat voor de overname van zwaar huishoudelijk werk. Als overgangsperiode wordt van 28 maart 2008 tot
28 maart 2009 klasse 3 geïndiceerd. Verweerder heeft voorts ten overvloede overwogen dat in het advies van het CIZ een deugdelijke motivering ontbreekt waarom eiseres niet langer geïndiceerd is voor het licht huishoudelijk werk.
1.10. In het advies van 4 augustus 2009 van het CIZ is – kort gezegd – geconcludeerd dat eiseres in aanmerking komt voor hulp bij zwaar huishoudelijk werk.
1.11. Op 22 september 2009 heeft het CIZ nader advies uitgebracht in het kader van het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II. Hierin wordt geconcludeerd dat er een medische contra-indicatie is voor zeer zwaar huishoudelijk werk, Er is geen medische onderbouwing voor de contra-indicatie voor licht werk, verzorging van de was en de zorg voor het kind van eiseres, aldus het CIZ.
1.12. Aan bestreden besluit II heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit de rapportage van de CIZ-arts blijkt dat eiseres op medische gronden niet in staat wordt geacht zwaar huishoudelijk werk te verrichten. Uit het onderzoek is ook gebleken dat eiseres wel in staat wordt geacht lichte huishoudelijke werkzaamheden te verrichten. Voorts is verweerder niet gebleken van bijzondere omstandigheden om de indicatie met terugwerkende kracht te verstrekken.
1.13. In beroep (09/2837) heeft eiseres – kort gezegd – aangevoerd dat zij in aanmerking komt voor een indicatie in klasse 4. Zij had aanvankelijk met klasse 3 ingestemd, maar door de verslechtering van haar gezondheid is eiseres hier op terug gekomen. Verweerder had het CIZ moeten verzoeken te motiveren waarom eiseres niet langer in aanmerking komt voor de indicatie voor licht huishoudelijk werk. Het CIZ heeft zich niet ervan vergewist of het bieden van te veel hulp ook bij eiseres anti-revaliderend werkt. Eiseres heeft betoogd dat de behandeling van haar bezwaar te lang heeft geduurd zodat zij in aanmerking komt voor vergoeding van immateriële schade.
1.14. In beroep (09/5578 WMO) heeft eiseres – kort gezegd – aangevoerd dat de indeling in klasse 2 niet voldoet. Verweerder heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom er geen indicatie meer zou zijn voor licht huishoudelijk werk. Verweerder had de indicatie aansluitend te stellen aan het primaire besluit I moeten stellen.
1.15. Naar aanleiding van de heropeningsbeslissing van 14 juni 2010 heeft het CIZ op
7 juli 2010 CIZ een nader advies uitgebracht, bij de rechtbank ingekomen op 9 juli 2010. Hieruit blijkt dat bij eiseres sprake is van een post whiplash beeld. Bij deze moeilijk objectiveerbare aandoening spelen pijn(beleving) en omgaan met pijn een belangrijke rol. Hiermee moet worden omgegaan in een multidisciplinaire aanpak om betrokkene te leren omgaan en functioneren met pijn. Inzet van te veel hulp moet als antirevalidabel worden beschouwd. Eiseres dient zeer zwaar (huishoudelijk) werk te vermijden. Voor de overige werkzaamheden is geen contra-indicatie, indien zij in rustig tempo en gespreid worden uitgevoerd. Eiseres heeft daarom alleen een medische contra-indicatie voor rekken, bukken trekken, lang staan of grove hand-arm bewegingen, indien dit gepaard gaat met veel kracht zetten, zoals bij stofzuigen, ramen lappen, zeer zware voorwerpen tillen (bij zwaar wordt gedacht aan gewichten als een volle vuilniszak, niet aan het tillen van een volle pan of het ophangen van een vochtig kledingstuk). Het CIZ concludeert dat eiseres een medische contra-indicatie heeft voor zeer zwaar huishoudelijk werk.
Juridisch kader
2.1. In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo is bepaald dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren;
2.2. Ter uitvoering van artikel 5, eerste lid, van de Wmo heeft de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam bij besluit van 27 september 2006 de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (Vmo) vastgesteld.
2.3. In artikel 21, eerste lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning (hierna te noemen: de Verordening) van de gemeente Amsterdam is bepaald dat een individuele voorziening voor hulp bij het huishouden alleen wordt verstrekt ter compensatie van:
a. aantoonbare beperkingen ten gevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouden;
b. problemen die zich voordoen bij de uitvoering van mantelzorg.
2.4. In artikel 21, vijfde lid, van de Verordening is bepaald dat een individuele voorziening voor hulp bij het huishouden niet wordt toegekend als gebruikelijke zorg mogelijk is voor de situatie waarvoor de voorziening wordt aangevraagd.
2.5. In de Bijlage bij hoofdstuk 3 van de Beleidsregels voor de voorzieningen uit de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning (de Beleidsregels) zijn normtijden opgenomen voor de omvang van de verschillende taken die in een huishouden worden verricht.
Beoordeling
In de zaak AWB 09/2837 WMO
3.1. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder in bestreden besluit I heeft overwogen dat in het CIZ-advies van 23 juli 2008 een deugdelijke motivering ontbreekt waarom eiseres, in tegenstelling tot het advies van 8 april 2008, niet langer is geïndiceerd voor licht huishoudelijk werk. Nu verweerder zelf constateert dat de rapportage waarop hij zijn besluit mede baseert een ondeugdelijke motivering kent, ziet de rechtbank aanleiding het bestreden besluit I te vernietigen en het beroep gegrond te verklaren wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Daarmee rijst de vraag of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit I in stand kunnen blijven. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
3.2. Verweerder heeft naar aanleiding van de heropeningbeslissing het CIZ-advies van 7 juli 2010 overgelegd. De rechtbank is van oordeel dat dit advies zorgvuldig tot stand is gekomen. De rechtbank acht hierbij van belang dat bij de totstandkoming van dit advies en de daaraan voorafgaande adviezen van 8 april 2008, 23 juli 2008 en 22 september 2009 telefonisch overleg met eiseres heeft plaatsgevonden en informatie is betrokken van de huisarts en revalidatiearts van eiseres.
3.3. De rechtbank is van oordeel dat in het advies van 7 juli 2010 voldoende deugdelijk is gemotiveerd waarom eiseres in aanmerking komt voor hulp bij zwaar huishoudelijk werk. Bij eiseres is sprake van een post whiplash beeld. Bij deze moeilijk objectiveerbare aandoening, spelen pijn(beleving) en omgaan met pijn een belangrijke rol. Eiseres heeft enkel een medische contra-indicatie voor rekken, bukken, trekken, lang staan of grove hand-arm bewegingen, indien dit gepaard gaat met veel kracht zetten. Met de aandoening van eiseres moet worden omgegaan in een multidisciplinaire aanpak om betrokkene te leren omgaan en functioneren met pijn. Inzet van te veel hulp moet als antirevalidabel worden beschouwd, aldus het advies. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat thans voldoende deugdelijk is gemotiveerd waarom eiseres in aanmerking komt voor hulp bij zwaar huishoudelijk werk. De enkele omstandigheid dat eiseres volgens het indicatieadvies van 8 april 2008 nog wel in aanmerking kwam voor hulp bij lichte huishoudelijke werkzaamheden en wassen, maakt de thans voorliggende motivering voor (enkel) hulp bij zwaar huishoudelijk werk niet ondeugdelijk.
3.4. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat zij wel een medische contra-indicatie heeft voor andere dan zwaar huishoudelijke werkzaamheden, heeft zij dat betoog niet met medische stukken onderbouwd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de conclusie van het CIZ dat eiseres hulp bij zwaar huishoudelijk werk nodig heeft, onjuist is.
3.5. Evenmin slaagt de beroepsgrond dat het CIZ zich niet ervan heeft vergewist of, anders dan in het algemeen, het bieden van te veel hulp bij eiseres anti-revalidabel werkt.
Gelet op de inhoud van de CIZ-adviezen mag er naar het oordeel van de rechtbank bij een aandoening als het post whiplash syndroom in het algemeen van worden uitgegaan dat te veel hulp antirevaliderend zal werken, tenzij het tegendeel is gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de door eiseres overgelegde verklaringen van de revalidatiearts geen aanknopingspunten voor het oordeel dat te veel hulp bij eiseres niet anti-revaliderend werkt. Er bestond in dit verband dan ook geen nadere onderzoeksplicht voor het CIZ.
3.6. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting van 29 april 2011 de beroepsgrond dat de indicatie dient plaats te vinden in uren in plaats van in klassen, laten vallen. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om consequenties te verbinden aan de omstandigheid dat verweerder geen uitvoering heeft gegeven aan het in de heropeningsbeslissing gedane verzoek van de rechtbank om in het nadere advies, per huishoudelijke taak en daarbinnen gedefinieerde activiteit, te concretiseren hoeveel minuten hulp aan eiseres is toegekend.
3.7. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit I in stand kunnen blijven.
3.8. Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank begroot deze kosten op
€ 1.311,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het tweemaal verschijnen ter zitting). Omdat eiseres heeft geprocedeerd op basis van een toevoeging, moet verweerder dit bedrag aan de griffier van de rechtbank betalen. De rechtbank zal verweerder tevens opdragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
In de zaak AWB 09/5578 WMO
4.1. Uit de – naar het oordeel van de rechtbank zorgvuldig tot stand gekomen – adviezen van het CIZ van 4 augustus 2009 en 22 september 2009 blijkt dat eiseres vanwege post whiplash klachten in aanmerking komt voor hulp bij zwaar huishoudelijk werk. Dit is nog eens bevestigd in het advies van het CIZ van 7 juli 2010. Gelet hierop heeft verweer zich, naar het oordeel van de rechtbank, op goede gronden op het standpunt gesteld dat eiseres in aanmerking komt hulp bij zwaar huishoudelijk werk, klasse 2.
4.2. Het betoog van eiseres dat verweerder ten onrechte de indicatiedatum van
13 augustus 2009 heeft gehanteerd als ingangsdatum van het primaire besluit II, slaagt niet.
Naar vaste jurisprudentie heeft een indicatiebesluit in beginsel geen terugwerkende kracht en wordt de indicatie verleend met ingang van de datum van het indicatiebesluit (zie ook de Centrale Raad van Beroep, 17 december 2008, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJN BG8947). Van bijzondere omstandigheden om in dit geval van voornoemd uitgangspunt af te wijken, is de rechtbank niet gebleken. Voor zover eiseres heeft bedoeld een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, kan dat beroep niet slagen nu niet is gebleken van een schriftelijke, ongeclausuleerde ondubbelzinnige toezegging waaraan eiseres het vertrouwen kon ontlenen dat verweerder een aansluitend indicatiebesluit zou nemen.
4.3. Het bestreden besluit II kan dan ook in rechte standhouden. Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
Overschrijding van de redelijke termijn
5.1. Eiseres heeft in beroep (AWB 09/2857 WMO) verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
5.2. De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang.
5.3. Zoals de Centrale Raad van Beroep heeft overwogen in onder andere de uitspraak van 4 juni 2009 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BI8665) mag in beginsel de behandeling in bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, in totaal dus twee jaar.
5.4. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 9 mei 2008 tot de datum van deze uitspraak is ruim drie jaar verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder ruim een jaar geduurd. De behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 24 juni 2009 tot de uitspraak een kleine twee jaar geduurd. Hieraan ontleent de rechtbank het vermoeden dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is overschreden.
5.5. De rechtbank verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure met – voor zover nodig – overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van de Awb, moet worden beslist omtrent het verzoek van eiseres om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek op grond van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb te heropenen. Op de voet van artikel 8:26 van de Awb merkt de rechtbank naast verweerder, de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
Beslissing
De rechtbank:
in de zaak AWB 09/2837 WMO
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit I in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 41,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 1.311,00, te betalen aan de griffier van deze rechtbank;
- bepaalt dat het onderzoek in de zaak AWB 09/2837 WMO wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van eiseres om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.
in de zaak AWB 09/5578 WMO
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.R. Docter, voorzitter, mrs. J.P. Smit en R. Raat, rechters, in aanwezigheid van mr. I.H.H. Krajenbrink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2011.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB