Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/5908 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de besloten vennootschap Uitgeversmaatschappij De Telegraaf B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde R.J.E. Vleugels,
en
de minister van Veiligheid en Justitie (voorheen de minister van Justitie),
verweerder,
gemachtigde mr. M.L. Batting.
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2009 heeft verweerder, in antwoord op het verzoek van eiseres om openbaarmaking van gegevens die betrekking hebben op fouten bij door of in opdracht van het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) gedane DNA-bepalingen in de periode januari 1997 tot heden, overzichten verstrekt die betrekking hebben op dergelijke fouten (het primaire besluit).
Bij besluit van 6 november 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard, de motivering van het primaire besluit aangevuld en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard (het bestreden besluit I).
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 29 november 2010 heeft verweerder het bestreden besluit I herzien, wederom het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard, de motivering van het primaire besluit aangevuld en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard (het bestreden besluit II).
Eiseres heeft aangegeven in het bestreden besluit II geen aanleiding te zien om haar beroep in te trekken.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2011. Namens eiseres is verschenen [vertegenwoordiger 1], bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, [vertegenwoordiger 2] en [vertegenwoordiger 3].
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Bij brief van 2 mei 2007 heeft eiseres, in verband met onderzoek naar de kwaliteit van materiaal dat wordt gebruikt in de rechtspleging, verzocht om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gegevens die betrekking hebben op fouten en andere niet reguliere aspecten bij alle DNA-bepalingen gedaan door of in opdracht van het NFI in de periode januari 1997 tot heden, openbaar te maken. Eiseres heeft hierbij aangegeven dat het verzoek zich richt op het incidentele dan wel systeemkarakter van die fouten en op de managementomgeving ervan. Eiseres heeft haar verzoek onderverdeeld in “de fouten sec” en “de omgeving van de fouten”. Verder heeft zij aangegeven dat het verzoek zich niet richt op de DNA-bepalingen waarbij alles goed gaat en dat niets wordt opgevraagd dat aan de privacy van verdachten of medewerkers zou kunnen raken of herleidbaarheid tot individuele gevallen mogelijk maakt.
Bij het eerste deel van haar verzoek, “de fouten sec”, vraagt eiseres om overzichten of, indien die niet beschikbaar zijn, om brondocumenten. Eiseres vraagt om een opsplitsing per soort fout, met aandacht voor de oorzaak van de fout, definities van de foutsoorten die bij het NFI gehanteerd worden en een aantal specifieke gegevens per fout (herkomst sample, relevante data, opdrachtgever, de status van het NFI bij de DNA-bepaling, enzovoort).
Bij het tweede deel van het verzoek, “de omgeving van de fouten”, doelt eiseres op het vigerende foutbeleid inzake DNA-bepalingen, managementinformatie over de fouten, de bijna-fouten, de oplossingen, improvisaties, verbeterplannen, auditrapportages en trends in fouten. Ook van de rapporten van kwaliteitsafdeling en de verslagen van de Raad van Accreditatie verzoekt eiseres openbaarmaking.
De gemachtigde van eiseres heeft aangegeven, indien nodig, beschikbaar te zijn voor technisch overleg over de vorm waarin deze gegevens verstrekt kunnen worden. Indien het niet mogelijk is de gevraagde informatie te verstrekken, dient het verzoek te worden opgevat als een verzoek om openbaarmaking van alle ingevulde en eventueel geanonimiseerde, verbeterformulieren.
1.2. Bij het primaire besluit heeft verweerder overzichten verstrekt waarin is aangegeven hoeveel foutmeldingen er zijn geweest in de jaren 1997 tot en met 2008, opgesplitst per arrondissement/regio. Daarbij is vermeld hoeveel onderzoeksaanvragen er in die jaren waren, of de fouten intern of extern zijn ontdekt en welke fouttypen voorkwamen.
1.3. In het bestreden besluit I heeft verweerder overwogen dat in het primaire besluit geen motivering is gegeven voor de afwijzing van een deel van het Wob-verzoek van eiseres. Verweerder verklaart het bezwaar in zoverre gegrond. Verweerder herstelt dit gebrek door de weigering om verbeterformulieren als brondocumenten, de rapporten van de Raad voor Accreditatie en de interne auditrapportages openbaar te maken alsnog te motiveren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Ten aanzien van het tweede deel van het Wob-verzoek van eiseres overweegt verweerder dat er geen andere documenten zijn dan de verbeterformulieren en eventuele bijlagen daarbij. De Wob verplicht volgens verweerder niet tot het vergaren van informatie.
1.4. In het bestreden besluit II heeft verweerder overwogen dat gebleken is dat er overzichten over de jaren 2002 tot en met 2009 beschikbaar zijn en ook vanaf 1997, zij het dat deze niet alle gevraagde informatie bevatten. Nu het bestreden besluit I geen betrekking had op deze overzichten ziet verweerder aanleiding dit besluit aan te vullen. Voor zover de overzichten de gevraagde informatie bevatten, weigert verweerder openbaarmaking daarvan op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Gegevens met betrekking tot onmeetbare samples, herkomst sample, opdrachtgever, in hoeverre en hoe vaak van geaccrediteerde methoden is afgeweken, datum ontvangst sample, datum constatering fout/incident, aan wie de fout is gemeld en datum correctie zijn volgens verweerder niet, dan wel met grote inspanning en door gegevens te bewerken uit diverse bronnen, te vergaren. Verweerder heeft per categorie aangegeven waarom dit het geval is. Volgens verweerder verplicht de Wob niet tot een dergelijke gegevensvergaring. Voor het overige herhaalt verweerder de motivering van de weigering, zoals gegeven in bestreden besluit I.
1.5. In beroep heeft eiseres – zakelijk weergegeven en kort samengevat – aangevoerd dat niet op het gehele verzoek is beslist, dat onvoldoende is gemotiveerd dat de gevraagde informatie niet openbaar gemaakt zou kunnen worden en dat alle gevraagde gegevens gemakkelijk genereerbaar zouden moeten zijn. Eiseres stelt dat de omstandigheid dat deze gegevens niet in overzichten zijn opgenomen, niet betekent dat verweerder de gegevens niet openbaar behoeft te maken. Verweerder had volgens eiseres een index moeten leveren van alle beschikbare documenten waarop het verzoek ziet en per document moeten aangeven waarom verstrekking al dan niet mogelijk is. Eiseres stelt dat bij het contact met verweerder duidelijk is geworden dat er voor technische- en managementdoeleinden allerlei bestanden en overzichten bestaan. Daaruit moet volgens eiseres gemakkelijk het gevraagde genereerbaar zijn. Verweerder heeft volgens eiseres dan ook te snel geconcludeerd dat delen van het gevraagde niet bestaan of niet, dan wel (te) moeilijk, genereerbaar zijn. Als het gevraagde niet genereerbaar is, is dat volgens eiseres bovendien in strijd met de Archiefwet.
Met betrekking tot de door verweerder gehanteerde weigeringsgrond voert eiseres aan dat juist met betrekking tot het gebruik van DNA in strafzaken het belang van openbaarheid erg zwaar dient te wegen. Dat de kwaliteit wordt bewaakt door de Raad voor Accreditatie, interne procedures en een NEN of ISO certificering is volgens eiseres niet relevant. Uit verweerders standpunt ten aanzien van door medewerkers gedane meldingen leidt eiseres af dat melding met openbaarheid voor die medewerkers kennelijk andere consequenties zou hebben dan gedane meldingen zonder openbaarheid. Dit acht eiseres zeer kwalijk. Eiseres stelt verder dat geen privacygevoelige informatie of vertrouwelijke bedrijfs- of fabricagegegevens worden opgevraagd. Gelet op het algemeen belang van het beschermen van de rechtstaat dat gediend is met openbaarheid ten aanzien van de fouten, mocht verweerder volgens eiseres openbaarmaking niet weigeren met een beroep op de concurrentiepositie van het NFI. Daarnaast is eiseres van mening dat concurrentie plaatsvindt op technische kwaliteit en leveringssnelheid en dat daarover nagenoeg niets wordt opgevraagd. Voor zover al sprake zou zijn van nadeel, is volgens eiseres bovendien niet aannemelijk gemaakt dat dit nadeel onevenredig zou zijn.
2. De rechtbank gaat uit van het volgende wettelijk kader.
2.1. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
2.2. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3. Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit I overweegt de rechtbank als volgt.
3.1 De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit II een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat dit besluit niet geheel tegemoetkomt aan het beroep. Het beroep wordt dan ook, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit II.
3.2. Gesteld noch gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij een afzonderlijke inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I. De rechtbank zal het beroep daarom voor zover niet-ontvankelijk verklaren.
3.3. De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in verband met het beroep tegen het bestreden besluit I. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 437 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift). Het griffierecht wordt geacht mede te zijn voldaan ten behoeve van het beroep tegen het bestreden besluit II.
4. Met betrekking tot het beroep tegen het bestreden besluit II overweegt de rechtbank als volgt.
4.1. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 16 februari 2005 (LJN: AS6183) dient het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Daarom kan ten aanzien van de openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden betrokken het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Deze belangenafweging kan niet leiden tot een niet-algemene vorm van openbaarmaking, dat wil zeggen slechts bekendmaking aan de verzoeker wegens diens specifieke belang.
De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de (redelijkheids)toetsing overeenkomstig het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob –openbaarheid is regel – zwaar te wegen.
4.2. Verweerder heeft openbaarmaking van de verbeterformulieren, de foutenoverzichten en de diverse rapporten die in het kader van de kwaliteitbewaking zijn opgesteld, geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. In dat kader stelt verweerder dat het NFI onder de Wob valt, maar in een concurrentiepositie staat ten opzichte van laboratoria die niet onder de Wob vallen. Door openbaarmaking van de gevraagde gegevens zou die concurrentiepositie volgens verweerder zodanig verslechteren dat sprake zou zijn van onevenredige benadeling van het NFI. De kwaliteit wordt volgens verweerder gewaarborgd door de accreditatie door de Raad voor Accreditatie. Informatie over fouten wordt ook aan de opdrachtgever verstrekt. Het kwaliteitssysteem staat of valt met de bereidheid van medewerkers om fouten te melden. Als de gevraagde informatie openbaar wordt gemaakt, bestaat volgens verweerder het aanzienlijke risico dat medewerkers terughoudender worden in het doen van meldingen. Ook daardoor zou het NFI onevenredig benadeeld worden, zo stelt verweerder.
Voor wat betreft de foutenoverzichten heeft verweerder in het verweerschrift gesteld dat de overzichten over 1997 tot en met 2001 niet zijn samengesteld, dat zij na 2001 in papieren vorm beschikbaar zijn en dat zij pas vanaf 2008 in digitale vorm beschikbaar zijn.
4.2.1. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de verbeterformulieren, de foutenoverzichten en de diverse rapporten die in het kader van de kwaliteitbewaking zijn opgesteld.
4.2.2. Voor wat betreft de in schriftelijke en digitale vorm opgestelde foutenoverzichten, die gedeeltelijk aan de rechtbank zijn toegezonden, alsmede voor wat betreft de rapporten van de Raad voor Accreditatie en andere stukken betreffende kwaliteitsonderzoeken, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van onevenredige benadeling van het NFI indien deze documenten in geanonimiseerde vorm openbaar worden gemaakt. Ter zitting is gebleken dat de NFI 95% van de markt in handen heeft, zodat niet terstond begrijpelijk is dat openbaarmaking van foutenoverzichten de concurrentiepositie van het NFI zodanig aantast dat openbaarmaking in redelijkheid achterwege moet blijven. Dat uit deze foutenoverzichten mogelijk verkeerde conclusies getrokken kunnen worden die nadelig zijn voor de concurrentiepositie van het NFI, is een toekomstige onzekere gebeurtenis die op zichzelf onvoldoende aanleiding geeft om te stellen dat het NFI door openbaarmaking van die stukken onevenredig wordt benadeeld. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 1981, LJN: AM6070. Nu niet is gevraagd om openbaarmaking van de namen van medewerkers die de fouten hebben gemeld of om andere tot personen herleidbare gegevens, acht de rechtbank ook niet aannemelijk dat medewerkers van het NFI niet langer bereid zouden zijn om fouten te melden dan wel dat daardoor het proces van kwaliteitsverbetering wordt verstoord. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit voor wat betreft deze documenten dan ook niet deugdelijk gemotiveerd. In zoverre slaagt het beroep.
4.3. Eiseres heeft verder (subsidiair) gevraagd om openbaarmaking van brondocumenten, kennelijk met de bedoeling om, indien de beschikbare foutenoverzichten niet alle gevraagde informatie bevatten, deze zelf uit die brondocumenten te kunnen afleiden. De rechtbank gaat ervan uit dat het hier gaat om de door verweerder overgelegde verbeterformulieren, registraties, evaluatieformulieren, die overigens niet betrekking hebben op de gehele periode, alsmede over de nog niet samengestelde foutenoverzichten en andere niet overgelegde “gegevens met betrekking tot onmeetbare samples, herkomst sample, opdrachtgever, in hoeverre en hoe vaak van geaccrediteerde methoden is afgeweken, datum ontvangst sample, datum constatering fout/incident, aan wie de fout is gemeld en datum correctie”, welke gegevens volgens verweerder niet, dan wel met grote inspanning en door gegevens te bewerken uit diverse bronnen, vergaard moet worden.
4.3.1. Vaste jurisprudentie is dat de Wob alleen recht geeft op informatie voor zover deze is neergelegd in documenten en niet verplicht niet tot het vergaren van informatie dan wel het bewerken of opstellen van documenten. Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat bepaalde informatie niet in een onder hem berustend document is neergelegd en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het aan degene die om deze informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 juni 2007, LJN: BA7618, en 2 maart 2005, LJN: AS8433).
4.3.2. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de Wob niet verplicht tot het vergaren van de gevraagde informatie op de door verweerder omschreven wijze. Evenmin verplicht de Wob verweerder ertoe om, indien de gevraagde informatie niet aanwezig is, maar nog op de hiervoor weergegeven wijze moet worden herleid, in feite de gehele administratie en/of het gehele archief aan eiseres ter beschikking te stellen, zodat eiseres zelf de gevraagde informatie (mogelijk) uit die gegevens kan vergaren. In zoverre slaagt het beroep van eiseres niet.
4.4. Gezien het voorgaande zal de rechtbank het beroep gericht tegen het bestreden besluit II gegrond verklaren, het bestreden besluit II - voor zover dit betrekking heeft op de foutenoverzichten, de rapporten van de Raad voor Accreditatie en andere stukken betreffende kwaliteitsonderzoeken - vernietigen en het besluit voor het overige in stand laten. Verweerder zal een nieuw besluit dienen te nemen op het bezwaar dat hiertegen is gericht, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
4.5. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden. Ook ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres voor zover gemaakt in verband met het beroep tegen het bestreden besluit II, die worden begroot op € 437 (1 punt voor de zitting).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II, voor zover dit betrekking heeft op de reeds samengestelde foutenoverzichten en de kwaliteitsrapporten;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 297 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van
€ 874 te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.A.G. de Vries, voorzitter, mrs. A.D. Belcheva en
A.J. Bongers-Scheijde, leden, in aanwezigheid van mr. M.W. Speksnijder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2011.
de griffier, de voorzitter,
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
te ‘s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB