Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/2158 WWB en 09/5021 WWB
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. W.G. Fischer,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam
verweerder,
gemachtigde mr. N. Bensoussan.
Procesverloop
Ten aanzien van de zaak met procedurenummer 09/2158 WWB
Namens eiseres is op 15 december 2008 een aanvraag gedaan om een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
Bij besluit van 16 februari 2009 (primair besluit I) heeft verweerder deze aanvraag afgewezen, omdat zij niet in het bezit is van een geldige verblijfsvergunning.
Bij besluit van 15 april 2009 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat aan eiseres met ingang van 19 februari 2009 een bijstandsuitkering wordt verleend.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Hangende het beroep heeft verweerder op 30 juli 2009 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (bestreden besluit II). Verweerder stelt zich daarin op het standpunt dat eiseres met ingang van 11 februari 2009 recht heeft op een bijstandsuitkering.
De rechtbank heeft de zaak op een enkelvoudige zitting behandeld op 19 augustus 2009. Eiseres is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. J.H. Kruseman. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Bensoussan.
De rechtbank heeft vervolgens het vooronderzoek gesloten en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
Ten aanzien van de zaak met procedurenummer 09/5021 WWB
Namens eiseres is op 5 november 2008 een aanvraag gedaan om een uitkering op grond van de WWB.
Bij besluit van 18 augustus 2009 (primair besluit II) heeft verweerder deze aanvraag afgewezen, omdat zij niet in het bezit is van een geldige verblijfsvergunning.
Bij besluit van 21 oktober 2009 (bestreden besluit III) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de zaak op een enkelvoudige zitting behandeld op 21 januari 2010. Eiseres is daar in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. W.G. Fischer. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.M. Tjen A Kwoei.
De rechtbank heeft vervolgens het vooronderzoek gesloten en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
De rechtbank heeft beide zaken gelijktijdig behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van 9 juni 2010 en daarna de zaken gevoegd. Eiseres is daar niet in persoon verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. W.G. Fischer. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Bensoussan.
Overwegingen
1. inleidende overwegingen
1.1. De rechtbank stelt ten aanzien van de procedure onder nummer 09/2158 WWB vast dat verweerder met het besluit van 30 juli 2009 (bestreden besluit II) een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorts stelt de rechtbank vast dat dit besluit niet geheel tegemoetkomt aan de bezwaren van eiseres. Het beroep wordt dan ook, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede te zijn gericht tegen bestreden besluit II.
1.2. Verweerder heeft met bestreden besluit II een herziene beslissing op het bezwaar van eiseres genomen, waarbij bestreden besluit I is ingetrokken. Bovendien kunnen en zullen alle bezwaren van eiseres tegen bestreden besluit I aan bod komen bij de beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit II. Dit betekent dat eiseres geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit I. Dit beroep is dan ook niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
2. feiten en omstandigheden
2.1. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1977 in Marokko. Zij heeft drie kinderen, [kind 1] (geboren op [geboortedatum] 1994), [kind 2] (geboren op [geboortedatum] 1999) en [kind 3] (geboren op [geboortedatum] 2004). [kind 2] heeft een geestelijke en lichamelijke handicap en een nieraandoening, waarvoor hij medische hulp en begeleiding nodig heeft. [kind 3] heeft een persoonlijkheidsstoornis en heeft daarvoor begeleiding nodig. Eiseres heeft de afgelopen jaren met haar kinderen een min of meer zwervend bestaan geleid, waarbij zij op verschillende adressen onderdak heeft gevonden. Eiseres heeft bovendien geen eigen financiële middelen om in haar levensonderhoud te kunnen voorzien en is daardoor afhankelijk van noodfondsen die door verweerder beschikbaar zijn gesteld.
2.2. De heer [persoon 1], toenmalig lid van de Tweede Kamerfractie van het CDA, heeft bij een brief van 19 februari 2008, gericht aan de Staatssecretaris van Justitie, aandacht gevraagd voor de situatie van eiseres en haar kinderen. Dit verzoek is ondersteund door een brief van een maatschappelijk werker bij “De Open Deur”, waarin de situatie van eiseres en haar kinderen uitgebreid uiteen wordt gezet.
2.3. De situatie van eiseres en haar kinderen is voor de Staatssecretaris van Justitie aanleiding geweest gebruik te maken van haar discretionaire bevoegdheid om verblijf te verlenen aan eiseres en haar kinderen. Dit voornemen heeft de Staatsecretaris aan [persoon 1] kenbaar gemaakt bij brief van 11 december 2008. Na het indienen van een aanvraag daartoe zijn bij beschikking van het IND van 3 maart 2009 aan eiseres en haar kinderen met ingang van de aanvraagdatum, te weten 11 februari 2009, verblijfsvergunningen verleend.
2.4. Deze beschikking is voor verweerder aanleiding geweest eiseres met ingang van 11 februari 2009 in aanmerking te brengen voor een bijstandsuitkering.
3. het wettelijk kader
3.1. In artikel 11 van de WWB is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
2. Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG.
3.2. In artikel 16 van de WWB is het volgende bepaald:
1. Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op andere vreemdelingen dan die, bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid.
4. inhoudelijke beoordeling
4.1. Vast staat dat eiseres eerst met ingang van 11 februari 2009 in het bezit is van een geldige verblijfstitel. In geding is de vraag of verweerder terecht heeft geweigerd bijstand aan eiseres toe te kennen over de daarvóór gelegen periode van 5 november 2008 tot en met 10 februari 2009. De bestreden besluiten II en III zijn dan ook in geschil voor zover eiseres over deze periode bijstand is geweigerd.
4.2. Verweerder heeft eiseres over deze periode het in artikel 11, tweede lid, en artikel 16, tweede lid, van de WWB verwoorde koppelingsbeginsel tegengeworpen. Aangezien eiseres pas met ingang van 11 februari 2009 daadwerkelijk een verblijfsvergunning is verleend, kan haar niet op grond van deze bepalingen over de daarvóór gelegen periode een bijstandsuitkering worden toegekend. Dat al eerder duidelijk was dat haar een verblijfsvergunning zou worden verleend doet daar naar de mening van verweerder niet aan af.
4.3. De rechtbank volgt verweerder niet in dit betoog. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
4.4. Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat eiseres gedurende de in geding zijnde periode niet in het bezit was van een verblijfvergunning als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de WWB en dat haar om die reden terecht een bijstandsuitkering is geweigerd. De vraag die de rechtbank vervolgens dient te beoordelen is of eiseres ook terecht artikel 16, tweede lid, van de WWB is tegengeworpen.
4.5. Door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is al vaker overwogen dat aan het koppelingsbeginsel als doelstelling ten grondslag ligt het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen een aanzet kan vormen tot voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft. Een en ander heeft mede het oog op ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer ten doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten.
4.6. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit vaste rechtspraak van de CRvB tevens naar voren komt dat personen die niet rechtmatig in Nederland verblijven geen beroep kunnen doen op artikel 16, tweede lid, van de WWB. Slechts voor uitzonderlijke gevallen heeft de CRvB een uitzondering mogelijk geacht. Naar het oordeel van de rechtbank doet zich hier een dergelijk uitzonderlijk geval voor waarvoor een uitzondering op de strikte uitleg van het koppelingsbeginsel dient te worden gemaakt. Daarvoor acht de rechtbank het volgende van belang.
4.7. Eiseres is bij beschikking van 3 maart 2009 een verblijfsvergunning verleend vanwege bijzondere en individuele omstandigheden. Deze beschikking is gegrond op de discretionaire bevoegdheid van de Staatsecretaris van Justitie. De Staatssecretaris heeft reeds bij brief van 11 december 2008 bekend gemaakt dat zij van haar discretionaire bevoegdheid gebruik zal maken en eiseres een verblijfsvergunning zal verlenen. Het vorenstaande houdt naar het oordeel van de rechtbank in dat in het geval van eiseres op in ieder geval dat moment materieel niet langer meer sprake was van voortzetting van wederrechtelijk verblijf en een vorm van schijnlegaliteit zoals dat ten grondslag ligt aan de hierboven verwoorde doelstelling van het koppelingsbeginsel. Haar was immers door het daartoe bevoegde gezag en zonder enig voorbehoud een verblijfsvergunning in het vooruitzicht gesteld.
4.8. De rechtbank is voorts niet gebleken dat de omstandigheden van eiseres en haar kinderen die de Staatssecretaris van Justitie hebben gebracht tot haar beslissing met ingang van 11 februari 2009 een verblijfsvergunning te verlenen in vergelijking met de situatie op 5 november 2008 in relevante mate zijn gewijzigd. Ook partijen zijn de mening toegedaan dat van een relevante wijziging in die periode geen sprake was, zoals onder meer blijkt uit het proces-verbaal van de zitting in de zaak onder nummer 09/5021 WWB op 21 januari 2010. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de bovenomschreven vaststelling van de verblijfsstatus van eiseres een enigszins willekeurig, arbitrair en administratief element in zich draagt wat betreft de ingangsdatum, aangezien het gaat om een ambtshalve bevoegdheid daartoe van de Staatssecretaris van Justitie. Mede vanwege het feit dat eiseres relatief kort voor de bewuste brief van de Staatssecretaris van 11 december 2008 al een aanvraag om bijstand had gedaan, ziet de rechtbank in het bovenstaande aanleiding voor het oordeel dat reeds met ingang van de eerste aanvraagdatum (te weten 5 november 2008) haar het koppelingsbeginsel niet kan worden tegengeworpen.
4.9. De rechtbank heeft voorts geconstateerd dat, voordat door verweerder bij de primaire besluiten op de aanvragen van eiseres om bijstand is beslist, reeds vaststond dat eiseres een verblijfsvergunning zou worden verleend. Bovendien komt uit de gedingstukken naar voren dat verweerder hiermee bekend was voordat op die aanvragen is beslist. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder terecht de omstandigheid dat eiseres een verblijfsvergunning in het vooruitzicht was gesteld heeft meegewogen in haar beoordeling van de aanvragen van eiseres om bijstand. Verweerder heeft daaraan naar het oordeel van de rechtbank echter ten onrechte de conclusie verbonden dat deze omstandigheid niet afdoet aan de toepassing van het koppelingsbeginsel.
4.10. Dit betekent dat zowel bestreden besluit II als bestreden besluit III – voor zover in geschil – niet in stand kan blijven. De rechtbank zal deze beide besluiten daarom in zoverre vernietigen wegens strijd met het gestelde in artikel 3:2 van de Awb en verweerder opdragen nieuwe beslissingen op het bezwaar van eiseres te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5. conclusie
5.1. Het beroep tegen bestreden besluit I is niet-ontvankelijk. De beroepen tegen bestreden besluiten II en III zijn gegrond.
5.2. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres in beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op in totaal € 1.955,-. Ten aanzien van het beroep onder nummer 09/2158 WWB, dat dateert van vóór 1 oktober 2009, beloopt het bedrag aan proceskosten € 644,- (één punt voor het verschijnen ter terechtzitting door de gemachtigde en één punt voor het beroepschrift, á € 322,- per punt). Ten aanzien van het beroep onder nummer 09/5021 WWW, dat dateert van ná 1 oktober 2009, beloopt het bedrag aan proceskosten € 874,- (één punt voor het verschijnen ter terechtzitting door de gemachtigde en één punt voor het beroepschrift, á € 437,- per punt). Voor het verschijnen van de gemachtigde ter terechtzitting van 9 juni 2010 kent de rechtbank één punt toe á € 437,-.
Voorts ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in bezwaar heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op in totaal € 644,- (twee punten voor het indienen van twee bezwaarschriften, á € 322,- per punt).
5.3. Bovendien dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van in totaal € 82,- (2 procedures á € 41,- per procedure) aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten II en III gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten II en III voor zover daarbij bijstand is geweigerd;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van in totaal € 82,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van in totaal € 2.599,-, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. van de Ven, als voorzitter,
mrs. H.J. Tijselink en L.H. Waller, als leden,
in aanwezigheid van mr. P.H. Broier, als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2010.
de griffier de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB