Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 09/2293 WWB
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. H. Beekelaar,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
gemachtigden mr. R. Lo Fo Sang en mr. J.M. Boegborn.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2008 (hierna: primair besluit I) heeft verweerder de uitkering van eiser ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) gedurende één maand met 100% verlaagd, omdat hij een fulltime dienstverband bij SagEnn Re-integratie (hierna: Sagenn) heeft geweigerd te aanvaarden.
Bij besluit van 8 januari 2009 (hierna: primair besluit II) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiser nogmaals met 100% verlaagd gedurende één maand.
Bij besluit van 15 april 2009 heeft verweerder het tegen het primaire besluit I gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit I) en het tegen het primaire besluit II gemaakte bezwaar eveneens ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit II).
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op de zitting van 31 augustus 2009 door een enkelvoudige kamer behandeld. Na sluiting van het onderzoek is de zaak heropend en door de enkelvoudige kamer van de rechtbank verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de zaak op de zitting van 15 april 2010 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en standpunten
1.1. Eiser ontvangt sinds 27 november 1997 (aanvullende) bijstand. Sinds 2007 werkte eiser twee dagen per week als administratief medewerker. Op 30 september 2008 is deze arbeidsovereenkomst beëindigd. Om uitstroom uit de bijstand te bewerkstelligen heeft verweerder eiser op 25 september 2008 opgeroepen en hem aangemeld bij Sagenn voor het volgen van een trede 5 traject, dat bedoeld is voor mensen die dichtbij de arbeidsmarkt staan.
1.2. Op 7 november 2008 heeft verweerder eiser een fulltime arbeidsovereenkomst (36 uur) voor de duur van een jaar bij Sagenn aangeboden. Nadat eiser bij Sagenn op gesprek was geweest en hem duidelijk werd dat het werk productiewerk betrof, heeft eiser de arbeidsovereenkomst geweigerd.
1.3. Verweerder heeft daarop bij primair besluit I de bijstand van eiser verlaagd met 100% gedurende één maand.
1.4. Verweerder heeft eiser op 8 januari 2009 nogmaals het aanbod gedaan voor een arbeidsovereenkomst bij Sagenn. Eiser heeft nogmaals geweigerd. Verweerder heeft daarop bij primair besluit II de bijstand van eiser gedurende nog een maand verlaagd met 100%.
1.5. Bij de bestreden besluiten I en II heeft verweerder de door eiser tegen de primaire besluiten ingediende bezwaren ongegrond verklaard. Aan deze besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser in beide gevallen de verplichting heeft geschonden als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB om de hem aangeboden algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden. Dat eiser een voorkeur heeft voor andere werkzaamheden maakt dat niet anders, nu het immers ging om algemeen geaccepteerde arbeid. Niet is gebleken dat eiser vanuit medisch oogpunt niet in staat was de werkzaamheden te verrichten. Ten aanzien van het beroep op artikel 4 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van verplichte arbeid of dwangarbeid, nu voldoende rekening is gehouden met eisers individuele omstandigheden en er geen belemmeringen zijn geconstateerd op grond waarvan eiser niet in staat zou zijn de werkzaamheden te verrichten.
1.6. In het verweerschrift van 14 april 2010 heeft verweerder aangegeven dat het aanbieden van de arbeidsovereenkomst met Sagenn moet worden beschouwd als een door het college aangeboden voorziening. Nu eiser tweemaal heeft geweigerd gebruik te maken van deze voorziening is in beide gevallen sprake van schending van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. Verweerder heeft verder meegedeeld dat de klantmanager per abuis aan eiser heeft meegedeeld dat hij de door hem gevonden parttime baan als oproepkracht in een pizzeria per 1 december 2008 niet mocht combineren met een parttime baan bij Sagenn. Nu deze omissie van de klantmanager niet de reden is geweest voor eiser de arbeidsovereenkomst met Sagenn te weigeren, handhaaft verweerder het standpunt dat sprake is geweest van schending van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB.
1.7. Eiser heeft aangevoerd dat in zijn geval geen sprake is van schending van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. De aangeboden voorziening, te weten het fulltime dienstverband bij Sagenn, kan namelijk niet worden gezien als een voorziening die de re-integratiekansen van eiser vergroot. Er was bovendien geen reden eiser een voorziening aan te bieden, omdat hij per 1 december 2008 zelf al een baan had gevonden. Ook heeft eiser aangevoerd dat onvoldoende rekening is gehouden met zijn individuele omstandigheden en aan hem ten onrechte geen maatwerk is geboden. Gelet op de aard van de aangeboden werkzaamheden waren deze niet passend. De werkzaamheden bestonden namelijk uitsluitend uit productiewerkzaamheden. Daarnaast werd van eiser verlangd de door hem zelf gevonden baan op te zeggen. Ter zitting heeft eiser ten slotte betoogd dat volgens hem wel sprake is van verplichte arbeid omdat hij tegen zijn zin tewerk is gesteld onder dreiging van een sanctie.
Wettelijk kader
2.1. Artikel 9, eerste lid, van de WWB bepaalt, voor zover van belang, dat de belanghebbende verplicht is:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden;
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
2.2. Uit artikel 10, eerste lid, van de WWB vloeit voor het college de verplichting voort personen die algemene bijstand ontvangen ondersteuning bij arbeidsinschakeling te bieden en de naar het oordeel van het college noodzakelijk geachte voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
2.3. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover van belang, dat indien de belanghebbende de uit de WWB voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Bedoeld is de Afstemmingsverordening WWB (hierna: Afstemmingsverordening).
2.4. Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat de bijstand eenmalig met € 200,- wordt verlaagd, wanneer de belanghebbende naar het oordeel van het college ernstig is tekortgeschoten in het meewerken aan een voorziening die in het kader van de WWB is aangeboden.
2.5. Artikel 3, eerste lid, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat de bijstand gedurende één maand met 100% wordt verlaagd, wanneer de belanghebbende naar het oordeel van het college zeer ernstig is tekortgeschoten in een of meer van de in artikel 2, eerste lid, genoemde opzichten. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt, voor zover van belang, dat van een zeer ernstig tekortschieten als bedoeld in het eerste lid met name sprake is als vaststaat of redelijkerwijs is aan te nemen dat het beroep door belanghebbende op algemene bijstand gedurende meer dan één maand het gevolg is van diens doen of nalaten.
2.6. Artikel 4 van de Afstemmingsverordening bepaalt dat het college bij zijn oordeel als bedoeld in artikel 2, eerste lid en artikel 3, eerste lid, rekening houdt met de omstandigheden en mogelijkheden van de belanghebbende.
2.7. Artikel 5, eerste lid, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat het college de verlaging lager kan vaststellen als de belanghebbende door het bedrag van de verlaging of het percentage van de verlaging onredelijk zwaar wordt getroffen.
Beoordeling
3.1. De rechtbank is van oordeel dat het aanbieden van een arbeidsovereenkomst bij Sagenn moet worden beschouwd als een door het college aangeboden voorziening in de zin van artikel 9, eerste lid, onder b, van de WWB. In dit kader overweegt de rechtbank dat de werkzaamheden bij Sagenn gesubsidieerde arbeid betreffen. Uit de arbeidsovereenkomst blijkt verder dat deze erop is gericht eiser zoveel mogelijk te laten doorstromen naar reguliere arbeid. Om de kansen hierop te optimaliseren is bij Sagenn tevens gelegenheid voor scholing binnen werktijd gericht op werk dat beter aansluit bij de mogelijkheden van eiser.
3.2. Nu verweerder de bestreden besluiten nog op artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB heeft gebaseerd ontberen de bestreden besluiten een juiste wettelijke grondslag en daarmee ook een deugdelijke motivering. De bestreden besluiten zullen daarom worden vernietigd wegens strijd met de wet en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal in de hierna volgende overwegingen beoordelen of de rechtsgevolgen van de te vernietigen besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
3.3. Met betrekking tot de stelling van eiser dat het aanbieden van een arbeidsovereenkomst bij Sagenn niet kan worden beschouwd als een passende voorziening, overweegt de rechtbank dat het niet aan eiser is maar aan verweerder om te bepalen welke voorziening voor eiser het meest geschikt is om het beoogde doel - doorstroming naar een reguliere baan - te bereiken. De rechtbank vindt voor dit standpunt steun in de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 15 november 2006, LJN: AZ3007 en 8 februari 2010, LJN: BL1093. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat de arbeidsovereenkomst bij Sagenn kon bijdragen aan de arbeidsinschakeling van eiser. Dat achteraf is gebleken dat uitstroom uit de bijstand niet is gelukt, doet hieraan niet af. Verder is de rechtbank, anders dan eiser, van oordeel dat de aard van het te verrichten werk bij Sagenn passend is te noemen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser sinds 1997 bijstand ontvangt en sindsdien niet in staat is gebleken zelfstandig (volledig) uit de bijstand te geraken. Met betrekking tot de door eiser gestelde baan als assistent-boekhouder merkt de rechtbank op dat ter zitting is gebleken dat dit een stageplek betrof voor twee dagen per week en dat niet is gebleken dat eiser nadien werk van dat niveau heeft kunnen vinden. Voorts acht de rechtbank relevant dat uit de arbeidsovereenkomst en hetgeen namens verweerder ter zitting is aangevoerd, naar voren komt dat binnen Sagenn de mogelijkheid bestond om door te stromen naar ander soort werk (middels detachering). De reden voor de weigering van de arbeidsovereenkomst was tenslotte, zo heeft eiser ter zitting desgevraagd bevestigd, gelegen in de aard van het werk en niet in de omstandigheid dat het werk volgens - onjuist gebleken - informatie van de klantmanager niet kon worden gecombineerd met zijn baan in de pizzeria.
3.4. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder met het aanbieden van de arbeidsovereenkomst bij Sagenn eiser een op arbeidsinschakeling gerichte voorziening heeft aangeboden, waaraan eiser ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB verplicht was mee te werken. Door zijn medewerking te weigeren heeft eiser verwijtbaar gehandeld in strijd met deze wettelijke verplichting, zodat verweerder op grond artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden was een maatregel op te leggen. Van een situatie waarin elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
3.5. De weigering van de arbeidsovereenkomst met Sagenn door eiser heeft tot gevolg gehad dat eiser gedurende meer dan één maand een beroep heeft moeten doen op algemene bijstand. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze gedraging kan worden gekwalificeerd als zeer ernstig tekortschieten in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b en artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van de Afstemmingsverordening. Een directe verlaging van de bijstandsuitkering met 100% (het bestreden besluit I) acht de rechtbank in dit geval echter niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 5 van de Afstemmingsverordening. Verweerder had bij zijn besluitvorming moeten laten meewegen dat de bijstand die eiser op dat moment reeds gedurende vele jaren ontving niet eerder was verlaagd op grond van de Afstemmingsverordening en dat eiser blijkens het rapportageoverzicht RAAK werd ervaren als een zeer gemotiveerd persoon die steeds heeft geprobeerd op eigen kracht werk te vinden en ook recentelijk een (parttime) baan had gevonden in een pizzeria. Op grond van deze omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, ten aanzien van het bestreden besluit I aansluiting te zoeken bij de sanctie die bij een ernstig tekortschieten in de zin van artikel 2 van de Afstemmingsverordening wordt opgelegd en de hoogte van de eerste verlaging te beperken tot € 200,- gedurende één maand.
3.6. Voor wat betreft het bestreden besluit II overweegt de rechtbank dat, mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 3.4 en 3.5, eiser door wederom de arbeidsovereenkomst bij Sagenn te weigeren zeer ernstig is tekortgeschoten in de zin van artikel 2, eerste lid, onder b en artikel 3, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van de Afstemmingsverordening. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheden en mogelijkheden van eiser. Evenmin is de rechtbank gebleken dat eiser door de maatregel onredelijk zwaar wordt getroffen. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder dan ook terecht overgegaan tot verlaging van eisers bijstand met 100% gedurende één maand.
3.7. De rechtbank kan eiser ten slotte niet volgen in zijn betoog dat de verplichting om de arbeidsovereenkomst met Sagenn aan te gaan een vorm van verplichte arbeid is, omdat hij tegen zijn zin en onder dreiging van een sanctie bij Sagenn moest werken. Het verbod op verplichte arbeid is verwoord in artikel 4, tweede en derde lid, van het EVRM. De CRvB heeft in zijn uitspraak van 8 februari 2010, LJN: BL1093, overwogen dat pas sprake zou kunnen zijn van verplichte arbeid op het moment dat van een (beoogde) kandidaat van een voorziening, gelet op alle omstandigheden, niet (meer) kan worden verlangd de opgedragen activiteiten of werkzaamheden te verrichten vanwege het excessief of disproportioneel belastende karakter ervan en/of het totaal ontbreken daaraan van enig perspectief richting arbeidsinschakeling. Bij de beantwoording van de vraag of een op de in de WWB neergelegde regeling inzake arbeidsinschakeling gebaseerd concreet besluit verenigbaar is met artikel 4 van het EVRM komt volgens de CRvB in ieder geval betekenis toe aan de volgende omstandigheden:
l) de aard, de plaats, de duur en de werktijden van de in het kader van de aangeboden
voorziening te verrichten werkzaamheden in relatie tot de mogelijkheden, de werkervaring,
de opleiding en de gezinssituatie van de betrokkene,
2) de duur van de werkloosheid van de betrokkene,
3) of en zo ja, hoe de aangeboden voorziening kan bijdragen aan de arbeidsinschakeling van
de betrokkene, en
4) de zwaarte van de sanctie bij niet meewerken aan de aangeboden voorziening.
3.8. In dit geval heeft verweerder op grond van de in artikel 9 van de WWB neergelegde
regeling inzake arbeidsinschakeling aan eiser de verplichting opgelegd de arbeidsovereenkomst bij Sagenn te aanvaarden. Bij toetsing van deze opgelegde verplichting aan de hand van de bovengenoemde omstandigheden komt de rechtbank tot het oordeel dat in dit geval geen sprake is van verplichte arbeid. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat eiser ten tijde van belang circa 11 jaar een bijstandsuitkering ontving en er tot dan toe niet in was geslaagd op eigen kracht door middel van arbeid volledig in zijn levensonderhoud te voorzien. Van lichamelijke of geestelijke beletselen om algemeen gangbare arbeid te verrichten is niet gebleken. Voor zover eiser heeft betoogd dat hij vanwege klachten aan zijn knieën medisch niet in staat was de opgedragen werkzaamheden te verrichten, heeft verweerder terecht gesteld dat eiser dit onvoldoende heeft aangetoond.
In dit kader is verder relevant dat eiser tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft gezegd dat hij door zijn knieklachten niet in staat is lang te staan, terwijl op de zitting duidelijk is geworden dat het productiewerk bij Sagenn zittend werd verricht en eiser zodoende zijn knie niet hoefde te belasten. Verder heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de aangeboden voorziening, zoals overwogen in rechtsoverwegingen 3.3 en 3.4, passend is te noemen. Gelet op deze omstandigheden in combinatie met de onder rechtsoverweging 3.5. in hoogte beperkte afstemming, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van een schending van het verbod op verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 van het EVRM. Van een werksituatie, zoals door de CRvB beschreven, waarin van eiser niet meer kan worden verlangd de opgedragen activiteiten of werkzaamheden te verrichten is in dit geval niet gebleken.
3.9. De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
3.10. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs voor de behandeling van het beroep heeft moeten maken. Die kosten worden, onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 805,- (2,5 punten x € 322,- x factor 1). Daarbij heeft de rechtbank 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op een nadere zitting. Aangezien eiser heeft geprocedeerd met een toevoeging dient dit bedrag te worden betaald aan de griffier van de rechtbank.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- bepaalt dat de bijstand van eiser wordt verlaagd met € 200,- gedurende één maand en deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit I;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit II in stand
blijven;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 41,- (zegge: eenenveertig euro) aan eiser dient te betalen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van eiser van deze procedure tot een bedrag van € 805,- (zegge: achthonderd vijf euro), te betalen aan de griffier van deze rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.E. Wijnker, voorzitter, en mrs. G.M. Beunk en
A.M.I. van der Does, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N. Abu Ghazaleh, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2010.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB