Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08/1390 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid,
[eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
gemachtigde mr. K. Vierhout,
en
de minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
gemachtigden mr. W. Autar en [gemachtigde 2 verweerder]
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 22 november 2006 aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 50.600,- wegens verschillende overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw) en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv).
Bij besluit van 28 februari 2008 heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en een boete opgelegd van € 44.650,- (hierna: het bestreden besluit).
Bij brief van 17 maart 2008 heeft verweerder medegedeeld dat het besluit van 28 februari 2008 een onjuistheid bevat in die zin dat de opgelegde boete niet € 44.650,- maar € 42.680,- bedraagt. De rechtbank leest het besluit aldus.
Eiseres heeft tegen het besluit van 28 februari 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2009. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. Overwegingen
Verloop van het geschil
1.1. Eiseres exploiteert een transportonderneming. In die onderneming wordt gebruik gemaakt van vrachtauto’s als bedoeld in artikel 2.1:1, eerste lid, onder e, van het Atbv, die zijn voorzien van een controleapparaat als bedoeld in de verordening (EEG) nr. 3821/85 van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegverkeer (hierna: verordening 3821/85).
1.2. Een inspecteur van verweerder heeft op 10 februari 2006 bij eiseres een bedrijfsonderzoek ingesteld over de periode van 21 november 2005 tot en met 18 december 2005. Blijkens het op 1 juni 2006 op ambtseed opgemaakte boeterapport zijn in die periode 43 overtredingen geconstateerd. Naar aanleiding van deze overtredingen heeft verweerder op 5 juli 2006 aan eiseres een voornemen kenbaar gemaakt om een boete op te leggen van in totaal € 50.600,-. Bij brief van 28 augustus 2006 is namens eiseres gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid een zienswijze in te dienen.
1.3. Bij besluit van 22 november 2006 heeft verweerder conform zijn voornemen een besluit genomen. Eiseres heeft in bezwaar 12 van de 43 overtredingen inhoudelijk betwist.
1.4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor wat betreft 6 niet bewezen feiten en in zoverre zijn primaire besluit vernietigd. De boete heeft hij in dit verband verlaagd naar € 44.650,-. Dit bedrag heeft verweerder bij brief van 17 maart 2008 verbeterd in € 42.680,-.Voor het overige heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft onder verwijzing naar het boeterapport van 1 juni 2006 geconcludeerd dat eiseres 29 maal in strijd heeft gehandeld met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw, juncto artikel 2.5.1, vierde lid, van het Atbv, juncto artikel 8, eerste lid, van verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (hierna: verordening 3820/85). Daarnaast heeft eiseres zesmaal in strijd met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw juncto artikel 2.5:6, tweede lid, van de Atbv, juncto artikel 7 van verordening 3820/85 gehandeld, aldus verweerder.
1.5. In beroep heeft eiseres kort weergegeven, de volgende gronden aangevoerd:
- De minister is onbevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
- De boeteoplegging is in strijd met artikel 10:3, tweede lid, sub c en f, van de Atw;
- Verweerder heeft gehandeld in strijd met het proportionaliteitbeginsel en het evenredigheidsbeginsel;
- Verweerder heeft een onjuiste uitleg gegeven van de feiten ten aanzien van de dagelijkse rusttijd bij dubbel bemand rijden.
Eiseres heeft ter zitting de gronden die ze had aangevoerd met betrekking tot 3 specifieke
geconstateerde overtredingen, na een nadere toelichting van verweerder, ingetrokken.
1.6. De rechtbank had een zitting geagendeerd op 3 oktober 2008. Deze zitting is op verzoek van verweerder, en met instemming van eiseres, verdaagd. De reden hiervoor was dat er op dat moment drie gelijksoortige procedures aanhangig waren bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). De gemachtigde van eiseres was in alle drie de zaken de gemachtigde van de partij die het hoger beroep instelde. In twee van de drie zaken heeft de ABRvS uitspraak gedaan op 28 januari 2009 (LJN: BH1129) en 11 maart 2009 (LJN: BH5515). Het derde hoger beroep is ingetrokken.
1.7. De zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 1 september 2009. Tijdens deze zitting is besproken dat met ingang van 11 april 2007 verordening 3820/85 is vervangen door verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees parlement en de Raad tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer. Verweerder heeft ter zitting meegedeeld dat hij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit heeft getoetst of toepassing van verordening 561/2006 tot een gunstigere uitkomst zou leiden. Dit was niet het geval, hetgeen volgens verweerder ook niet vreemd is, omdat de nieuwe verordening in een enkel opzicht juist strenger is dan de oude.
Ook is ter zitting een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn ter sprake gebracht. Eiseres heeft opgemerkt dat zij ook debet is aan de duur van de procedure, zodat zij hier geen punt van wil maken.
Oordeel van de rechtbank
2.1. In dit geschil dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder terecht aan eiseres een boete heeft opgelegd van € 42.680,-. De rechtbank bespreekt de gronden van beroep en volstaat daar waar de ABRvS in zijn uitspraken van 28 januari 2009 en 11 maart 2009 reeds een oordeel over de gronden heeft gegeven, met een verwijzing naar de desbetreffende overwegingen in die uitspraken. Voor het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar het bestreden besluit, waarin dat kader juist is weergegeven.
2.2. Eiseres voert allereerst aan dat verweerder onbevoegd is de bestuurlijke boete op te leggen, omdat er volgens haar sprake is van het ernstig in gevaar brengen van de verkeersveiligheid. In een dergelijk geval dienen de overtredingen via het strafrecht te worden bestraft. Eiseres verwijst in dit verband naar de artikelen 8:1, eerste lid, van de Atbv en artikel 11:3, derde lid, juncto 10:6 van de Atw.
2.3. De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar betoog en verwijst in dit verband naar de overwegingen onder 2.5 en 2.5.1 van de uitspraak van de ABRvS van 11 maart 2009. De rechtbank ziet geen aanleiding in het onderhavige geschil anders te oordelen.
2.4. Eiseres betoogt in dit verband verder dat in de Richtlijn 2009/5/EG van de Europese Commissie van 30 januari 2009 een catalogus is gepubliceerd waarin de ernst van bepaalde overtredingen van de rij- en rusttijdenregeling zijn gekwalificeerd. Overtredingen van de dagelijkse rusttijden onder de 7 uur zijn in de catalogus als Heel Belangrijke Inbreuken (HBI’s) aangemerkt. Als het gaat om het nemen van dagelijkse rusttijden van slechts 10 minuten moet, aldus eiseres, dus wel sprake zijn van zodanige gevaarzetting dat een situatie als bedoeld in artikel 11:3, derde lid, van de Atw zich voordoet.
2.5. Ook dit betoog van eiseres faalt. De desbetreffende catalogus is bedoeld als classificatie van de inbreuken op de verordeningen 561/2006 en 3821/85, en is er niet voor bedoeld om na te kunnen gaan wanneer sprake is van een strafbaar feit als bedoeld in artikel 11:3, derde lid, van de Atw dat niet bestuursrechtelijk, maar strafrechtelijk moet worden afgedaan.
2.6. Eiseres voert ook aan dat het boeterapport in strijd is met artikel 10:3, tweede lid, sub c en f, van de Atw, omdat het geen aanduiding bevat van de plaats waar en het tijdstip waarop het beboetbare feit is begaan en evenmin het officiële nummer waaronder het betreffende vervoermiddel is geregistreerd. Eiseres erkent dat het in het algemeen voldoende is wanneer de tachograafschijven, die bij het boeterapport zijn gevoegd, deze gegevens vermelden. In het onderhavige boeterapport zijn de bijlagen met de tachograafschijven echter zo onduidelijk dat in dit geval vastgesteld moet worden dat het boeterapport in strijd met de wet is opgesteld.
2.7. De rechtbank deelt het standpunt van eiseres niet. Verweerder heeft eiseres ter zitting de gelegenheid geboden om de tachograafgegevens in te zien zoals deze zich bevinden in verweerders dossier. De leesbaarheid daarvan is beduidend beter, zo is ter zitting gebleken. Eiseres had ook de mogelijkheid in bezwaar die gegevens in te zien. Naar ter zitting is gebleken zijn ook afspraken gemaakt tussen de gemachtigde van eiseres en verweerder om zulks in de toekomst te realiseren.
De omschrijving van de overtredingen in het boeterapport is voorts, in combinatie met de bijlagen, voldoende geconcretiseerd en geïndividualiseerd. Eiseres heeft ook geen nadere argumenten aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat het boeterapport een uitgebreidere beschrijving van de overtredingen moet bevatten. De stelling van eiseres ter zitting dat het zou kunnen dat sommige overtredingen zijn begaan in gebieden die beheerst worden door de A.E.T.R. (Europese overeenkomst nopens de arbeidsvoorwaarden voor de bemanningen van motorrijtuigen in het internationale vervoer over de weg) en waar dus andere regels kunnen gelden, faalt. Verweerder heeft hierover ter zitting -onweersproken- gesteld dat de A.E.T.R. in 2005, in welk jaar de inspecteur van verweerder bij eiseres een bedrijfsonderzoek had ingesteld, -voorzover van belang- dezelfde normen behelsde als verordening 3820/85.
2.8. Ook de beroepsgrond van eiseres dat het overtreden van de dagelijkse rusttijd bij dubbelbemand rijden slechts eenmaal (lees: voor één chauffeur) mag worden beboet, treft geen doel. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt. In artikel 1, derde lid, van verordening 3820/85 is bepaald dat een bestuurder is iedere persoon die het voertuig bestuurt, zelfs gedurende een korte periode, of die zich in het voertuig bevindt om het in voorkomende gevallen te kunnen besturen. In artikel 8, tweede lid, van verordening 3820/85 is voorts bepaald dat tijdens elke periode van 30 uur waarin het voertuig wordt bemand door ten minste twee bestuurders, dezen elk een dagelijkse rusttijd van ten minste acht achtereenvolgende uren genieten.
Verweerder heeft terecht gesteld dat uit deze regelgeving blijkt dat bij dubbele bemanning beide chauffeurs als bestuurder worden aangemerkt. Daarbij past dat beiden dienen te worden beboet bij overtreding van de dagelijkse rusttijd.
2.9. Eiseres betoogt ook dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft gehandeld in strijd met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel.
Volgens eiseres valt niet te rechtvaardigen dat overtredingen van de rij- en rusttijden met de mogelijkheid dat de verkeersveiligheid in gevaar wordt gebracht, zwaarder worden gestraft dan verkeersovertredingen met dodelijke afloop waarmee de verkeersveiligheid wel ernstig in gevaar is gebracht. Eiseres wijst erop dat meerdere malen is bepaald dat lidstaten, wanneer een gemeenschapsverordening geen specifieke sanctie op een overtreding stelt, doch daarvoor naar de nationale bepalingen verwijst, vrij zijn in hun keuze van de op te leggen straffen, die niet enkel doeltreffend en afschrikwekkend, maar ook evenredig moeten zijn. Daartoe dienen de lidstaten er op toe te zien dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht.
2.10. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel. Zij verwijst in dit verband naar de overwegingen onder punt 2.12 en 2.12.1 van de uitspraak van de ABRvS van 11 maart 2009. De rechtbank ziet ook voor wat betreft dit geschilpunt geen aanleiding te komen tot een ander oordeel dan de ABRvS.
2.11. Anders dan eiseres stelt, heeft verweerder zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb op grond waarvan hij had moeten afwijken van zijn Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (Stcrt. 2006, 43). De stelling van eiseres dat de boeteoplegging het voortbestaan van het bedrijf ernstig op de tocht zet, is niet met relevante stukken onderbouwd en kan derhalve niet als een bijzondere omstandigheid in voornoemde zin worden geduid.
2.12. Ten slotte betoogt eiseres nog dat in het taxivervoer de cumulatie van boetes een halt is toegeroepen, omdat cumulatie leidt tot buitenproportionele overschrijding. Om ongelijkheid tussen de branches te voorkomen moet men in de goederenbranche eveneens tot maximale normen komen per chauffeur en bedrijf. De rechtbank kan eiseres hierin evenmin volgen. De taxibranche kan niet op één lijn worden gesteld met de goederenvervoerbranche. De verschillen tussen die branches zijn daarvoor te groot. De rechtbank wijst er in dit verband nog in het bijzonder op dat (de noodzaak van) een anticumulatieregeling niet los kan worden gezien van de hoogte van de boetes, en dat voorts in verweerders beleid (door de daarin opgenomen beperkingen ten aanzien van de hoeveelheid te controleren chauffeurs en de periode waarover de controle zich uitstrekt) al elementen zijn opgenomen die een te grote cumulatie tegengaan.
2.13. Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
2.14. Voor een veroordeling in de proceskosten en vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mrs. J.H.M. van de Ven en N.M. van Waterschoot, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N. Abu Ghazaleh, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll.
DOC: B