Uitspraak
vonnis
____________________________________________________________________________ __
RECHTBANK AMSTERDAM
Meervoudige civiele kamer
Vonnis van 29 juli 2009
in de zaak met nummer 430414 / HA ZA 09.1910 van:
[A],
wonende te --,
r e c l a m a n t,
raadsman mr. O.H. Minjon,
t e g e n:
de LANDINRICHTINGSCOMMISSIE in de herinrichting "Amstelland"
kantoorhoudende te Utrecht.
Partijen worden hierna [A] en de Commissie genoemd.
1. De procedure
1.1 [A] heeft onder nummer 30 bezwaar gemaakt bij de Commissie tegen de Lijst der geldelijke regelingen in de Herinrichting Amstelland. Bij de behandeling van het bezwaar door de rechter-commissaris hebben partijen op 11 juni 2009 hun standpunt toegelicht, namens [A] aan de hand van een pleitnotitie. Nadat de rechter-commissaris had vastgesteld dat [A] twee van zijn ingebrachte bezwaren handhaafde, zijn die bezwaren op de voet van de artikelen 216 en 178 lid 2 van de Landinrichtingswet (oud) (hierna: Lw) verwezen naar de rechtbank. De zaak is vervolgens ter zitting van 25 juni 2009 behandeld. Bij die gelegenheid hebben partijen hun standpunt toegelicht, namens [A] aan de hand van een pleitnotitie. Verder is de zaak aan de hand van een notitie bepleit namens de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Van de behandeling is proces-verbaal opgemaakt dat zich bij de stukken bevindt.
Vervolgens is vonnis bepaald op heden.
2. De feiten
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten, die gedeeltelijk zijn gebaseerd op stukken afkomstig uit het dossier met bezwaarnummer 29, dat bij beide partijen bekend is en waarna zij beiden verwijzen:
2.1 [A] heeft in de Herinrichting onder verschillende registratienummers (R-nummers) kavels ingebracht en toebedeeld gekregen. In de Lijst der geldelijke regelingen en de daarbij behorende specificaties is daaromtrent de volgende afrekening opgenomen:
R-nummer 1003415
- inbreng 24.41.60 hectare met 934.470 waardepunten
- korting 1% zodat aan rechten op toedeling resteert 925.175
waardepunten
- toebedeeld is 26.57.20 hectare met 1.021.860 waardepunten
- overbedeling 96.735 waardepunten
- actualiseringfactor 1.11
- te betalen (1.11 x 96.735) € 107.483,--
- vergoeding korting 934.470 waardepunten (bruto inbreng)
-/- 925.175 waardepunten (netto inbreng)
9.345 waardepunten (verschil)
- te ontvangen (9.345 x 1.11) € 10.383,--
- te ontvangen wegens kwaliteit perceel € 13.752,--
te betalen € 83.348,--
R-nummer 1016627
- inbreng 0
- toedeling 0.98.00 hectare met 37.240 waardepunten
- actualiseringfactor 1.11
- te betalen (1.11 x 37.240) € 41.378,--
R-nummer 1016612
- te betalen/ontvangen 0
2.2 In het Besluit actualisering schattingswaarden Landinrichtingswet (Besluit van 11 september 1985, zoals bedoeld in artikel 212 lid 2 Lw - inmiddels vervallen) is onder meer bepaald:
Artikel 2
1. De landinrichtingscommissie onderzoekt binnen 6 maanden voorafgaand aan de terinzagelegging van het plan van toedeling of de waarden, zoals deze door de sluiting van het in artikel 185, vijfde lid, van de wet, bedoelde register van schattingsuitkomsten zijn komen vast te staan, geactualiseerd dienen te worden.
2. Ten behoeve van het in het eerste lid bedoelde onderzoek wint de landinrichtingscommissie informatie in bij:
a. de ingenieur van het kadaster omtrent het niveau van de schattingswaarden, zoals die overeenkomstig artikel 166 van de wet zijn komen vast te staan;
b. het bureau beheer landbouwgronden omtrent het prijsniveau van de in het voorafgaande jaar verkochte gronden.
Artikel 3
De landinrichtingscommissie kan op basis van de ingevolge artikel 2 verkregen informatie tot actualisering van de schattingswaarde besluiten, met dien verstande dat zij dit besluit neemt voorafgaand aan de terinzagelegging van het plan van toedeling en nadat zij met het bureau beheer landbouwgronden overeenstemming heeft bereikt over de verrekenprijs voor de overdracht van door dit bureau verworven gronden.
2.3 De actualisering vindt plaats door vaststelling van een actualiseringsfactor waarmee de gemiddelde schattingswaarde per hectare grond wordt vermenigvuldigd om te komen tot actualisering van de verkeerswaarde per hectare.
2.4 Op 6 april 1994 is door de destijds nog bestaande Centrale Landinrichtingscommissie in verband met de eerste schatting het stelsel van classificatie voor de Herinrichting Amstelland opgesteld. Daarbij is bepaald dat voor de schatting van de waarde van cultuurgronden vier klassen zouden worden onderscheiden, oplopend in agrarische waarde van ƒ 34.000,-- tot ƒ 40.000,-- per hectare, met intervallen van ƒ 2.000,--.
2.5 Op 6 juni 2002 heeft de ingenieur van het Kadaster in verband met het vaststellen van de actualiseringsfactor aan de Commissie medegedeeld dat de gemiddelde schattingswaarde voor cultuurgrond in de Herinrichting ƒ 33.781,-- per hectare bedroeg.
2.6 In haar vergadering van 14 augustus 2002 heeft de Commissie na overleg met het Bureau Beheer Landbouwgronden van het ministerie van LNV (BBL) een verrekenprijs vastgesteld (de prijs die geldt voor de door BBL aangekochte en aan de Commissie ten behoeve van overbedeling ter beschikking gestelde gronden). De verrekenprijs is in die vergadering vastgesteld op € 37.500,-- / ha.
2.7 De Commissie heeft op basis van het voorgaande de actualiseringfactor vastgesteld als volgt:
verrekenprijs (actuele verkeerswaarde) / ha = € 37.500,-- / ha = 1.11
gemiddelde schattingswaarde / ha ƒ 33.781,-- / ha
2.8 De Commissie heeft vervolgens aan de destijds bestaande Centrale Landinrichtingscommissie goedkeuring verzocht van de stukken betrekking hebbend op het Plan van Toedeling, waaronder de “Algemene Bepalingen” met daarin opgenomen de actualiseringsfactor 1.11. Bij besluit van 2 september 2002 heeft de Centrale Landinrichtingscommissie de stukken van de Commissie, met de daarin genoemde actualiseringsfactor, goedgekeurd.
2.9 Het Plan van Toedeling is ter inzage gelegd op 30 september 2002. In de daarbij behorende stukken, waaronder een brochure genaamd “Terinzagelegging van het Plan van Toedeling” is de actualiseringsfactor van 1.11 - met een rekenvoorbeeld - genoemd.
2.10 In de vergadering van de Commissie van 13 april 2005 is voor het eerst door één van de leden opgemerkt, dat de destijds vastgestelde gemiddelde schattingswaarde van
ƒ 33.781,-- niet valt binnen de klassen voor agrarische gronden zoals opgesteld in het stelsel van classificatie en derhalve niet lijkt te kloppen. Vanaf dat moment is de actualiseringsfactor een terugkerend agendapunt geweest. In de vergadering van de Commissie van 5 oktober 2005 is vervolgens aan de hand van een toelichting door de ingenieur van het Kadaster vastgesteld dat destijds de gemiddelde schattingswaarde te laag is vastgesteld. De juiste gemiddelde schattingswaarde diende ƒ 36.725,-- te zijn waardoor de juiste actualiseringsfactor uitkomt op 1.02.
3. De bezwaren en de standpunten van partijen
3.1 [A] heeft thans nog twee bezwaren. Het eerste bezwaar richt zich tegen de toepassing door de Commissie van de actualiseringsfactor 1.11 bij de verrekening van de overbedeling. De factor is te hoog vastgesteld, aldus [A], en dit betekent dat de waarde van de overbedeling te hoog is. Ter nadere toelichting wijst [A] op de vaststaande feiten en tevens stelt hij dat uit de verslagen van de verschillende vergaderingen van de Commissie kan worden opgemaakt dat het vaststellen van de factor door de Commissie heeft plaatsgevonden zonder kennis van de onderliggende stukken en de berekeningswijze(n). Door alle betrokken partijen wordt erkend dat de actualiseringsfactor destijds verkeerd is vastgesteld, aldus [A]. De waarde van de overbedeling dient daarom te worden berekend met de juiste actualiseringsfactor 1,02. Rechthebbenden moeten er immers op kunnen vertrouwen dat de informatie die door de Commissie wordt verstekt juist is omdat op basis hiervan keuzes worden gemaakt. Als bij de vaststelling van de Lijst der geldelijke regelingen blijkt dat informatie van de Commissie niet juist is dan dient dit consequenties te hebben bij de definitieve vaststelling van de Lijst der geldelijke regelingen. [A] stelt tenslotte dat de aan hem te vergoeden compensatie wegens het toepassen van een onjuiste actualiseringsfactor niet ten laste van het blok kan worden gebracht. Dat resulteert immers in een hogere puntwaarde, waardoor hij alsnog extra zou worden belast.
3.2 Het tweede bezwaar heeft betrekking op het verlies van zogenoemde natuurbeheerpakketten (ruige mest, weidevogelbeheer en slootkantbeheer). Op de ingebrachte percelen waren deze pakketten van toepassing en op die wijze werd subsidie verkregen. De pakketten konden echter niet worden meegenomen naar de toebedeelde percelen. Hierdoor wordt een vergoeding in de vorm van subsidie misgelopen, aldus [A]. De Commissie heeft bij het Plan van Toedeling nog het standpunt gehuldigd dat op de toebedeelde percelen een pakket voor weidevogelbeheer kon worden afgesloten.
3.3 De Commissie heeft zich aanvankelijk (in het proces-verbaal ex artikel 172 lid 2 Lw) op het standpunt gesteld dat het bezwaar dient te worden afgewezen, omdat de verrekening van de overbedeling juist is berekend. De Commissie heeft echter bij de behandeling voor de rechter-commissaris en ook bij gelegenheid van de zitting van de rechtbank op 25 juni 2009 uiteengezet dat de actualiseringsfactor niet juist is, hetgeen is toe te schrijven aan een fout van het Kadaster. De Commissie zou het daarom passend hebben gevonden als het Kadaster of BBL de gevolgen van de gemaakte fout zouden hebben gecompenseerd. Het gaat immers om te hoog berekende bedragen bij meerdere rechthebbenden die zijn overbedeeld, en compensatie zou mogelijk zijn na een rechterlijke uitspraak, aldus de Commissie. Om die reden heeft zij aanvankelijk zelf ook bezwaar gemaakt (onder nummer 29). Vanwege te verwachten processuele complicaties is dat bezwaar ter zitting ingetrokken.
3.4 De Commissie voert met betrekking tot het tweede bezwaar van [A] aan dat aanvankelijk bij de uitvoering van het Plan van Toedeling nog de mogelijkheid bestond om nieuwe natuurbeheerpakketten aan te vragen. Destijds viel de regeling onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van LNV, aldus de Commissie, en in 2006 is door het ministerie besloten geen nieuwe aanvragen meer in behandeling te nemen. De subsidieregels stonden niet toe dat bestaande regelingen zouden worden meegenomen naar de toebedeelde percelen. Sinds 1 januari 2007 is de uitvoering van de regeling overgegaan naar de provincies. De Commissie stelt zich op het standpunt dat het bezwaar dient te worden afgewezen omdat de Commissie is gebonden aan de regels die het uitvoerend orgaan stelt. In de regelgeving die betrekking heeft op de tweede schatting - waar het nu over gaat - is niets bepaald over een vergoeding op dit punt.
3.5 Namens de minister van LNV is aangevoerd dat het vaststellen van de actualiseringsfactor geheel in overeenstemming met de Landinrichtingwet, het Besluit actualisering schattingswaarden Landinrichtingswet en de Richtlijnen voor het Plan van Toedeling en de Tweede Schatting is vastgesteld. Het besluit staat daarmee vast en is onherroepelijk, aldus de minister, en voor rechthebbenden in het blok is er geen mogelijkheid meer om tegen het besluit tot vaststelling van de actualiseringsfactor bezwaar te maken. De wet- en regelgeving biedt uit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid geen mogelijkheid om op een later tijdstip de actualiseringsfactor te corrigeren. Voor zover de Commissie rechthebbenden die zijn overbedeeld wil compenseren, is dat mogelijk, aldus de minister, maar de financiële gevolgen dienen dan voor rekening van het blok te komen door middel van een hogere puntwaarde. Het systeem van verrekening van over- en onderbedeling is immers een gesloten - in beginsel budgetneutraal - systeem. De Landinrichtingswet biedt geen mogelijkheid om te bepalen dat geld, dat van een derde afkomstig is, in de Lijst der geldelijke regelingen wordt opgenomen.
3.6 Ter nadere toelichting legt ook de minister uit dat de gemiddelde schattingswaarde, die is gebruikt bij het vaststellen van de actualiseringsfactor, onjuist is. In het gehanteerde bedrag van ƒ 34.505,-- / ha zijn ten onrechte openbare gronden meegerekend bij de bepaling van het gemiddelde. Men had alleen een gemiddelde schatting moeten doen van cultuurgrond. De juiste actualiseringsfactor komt dan uit op 1,02.
3.7 De minister acht [A] in dit bezwaar niet ontvankelijk voor zover het opkomt tegen aanpassing van de actualiseringsfactor en voor zover het gaat om compensatie buiten het blok om acht de minister het bezwaar ongegrond.
3.8 De minister voert met betrekking tot het tweede bezwaar van [A] aan - op dezelfde gronden als de Commissie - dat de Commissie niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het mislopen van subsidie. De minister acht het bezwaar ongegrond.
4. Beoordeling
Het eerste bezwaar van [A]
4.1 Uit de vaststaande feiten kan worden opgemaakt dat de actualiseringsfactor overeenkomstig de daarvoor bestaande regelgeving en ook tijdig is vastgesteld. De vaststelling heeft plaatsgevonden binnen zes maanden voorafgaand aan de terinzagelegging van het Plan van Toedeling en nadat de ingenieur van het Kadaster en het Bureau Beheer Landbouwgronden zijn geraadpleegd. Met het Bureau Beheer Landbouwgronden bestond ook overeenstemming over de verrekenprijs. De actualiseringsfactor staat daarmee vast en - zoals namens de minister ook is aangevoerd - uit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid kan deze factor niet meer worden aangepast.
4.2 Partijen zijn het erover eens dat de actualiseringsfactor op basis van een onjuist uitgangspunt, namelijk een te lage gemiddelde schattingswaarde / ha, tot stand is gekomen. De onjuiste actualiseringsfactor is op die wijze ook opgenomen in artikel E van de Nadere regels per blok betreffende de tweede schatting voor herinrichting “Amstelland” (hierna: de Nadere regeling) (Regeling van de Minister van LNV, 11 oktober 2006, nr TRCJZ/2006/2577, Stcr 16 oktober 2006, 201 / pag 22; in de Nadere regeling is de factor omgerekend met als eenheden euro / euro en derhalve vastgesteld op 2.20371 x 1.11 = 2,45; de Commissie hanteert echter de eenheden euro / gulden omdat de inbreng in guldens is gewaardeerd en op die manier minder hoeft te worden gerekend; partijen zijn het er over eens dat dit na correctie dezelfde uitkomst geeft). De onjuiste factor is bij het Plan van Toedeling ook bekend gemaakt aan de rechthebbenden en met een rekenvoorbeeld toegelicht. Rechthebbenden die voor de vraag stonden of ze (meer dan het verplichte deel van) over- dan wel onderbedeling zouden willen accepteren hebben derhalve op basis van een onjuiste factor hun afweging moeten maken.
4.3 De in de Nadere regeling opgenomen actualiseringsfactor is, als uitvloeisel van artikel 210 lid 3 Lw, in beginsel bindend. Dat neemt niet weg dat voor zover toepassing van de Nadere regeling zou leiden tot strijd met de tekst of de strekking van de Landinrichtingswet dan wel zou leiden tot een willekeurige en onredelijke geldelijke regeling, die de wetgever bij de in artikel 210 lid 3 Lw gegeven bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad, die toepassing dient te worden gecorrigeerd. In dit geval is de actualiseringsfactor bij nader inzien onjuist gebleken en werkt die - anders dan bij rechthebbenden binnen het blok die zijn onderbedeeld - nadelig voor de rechthebbenden die zijn overbedeeld. Die moeten immers meer betalen dan bij toepassing van de juiste factor het geval zou zijn. De thans geldende actualiseringsfactor is ook vastgesteld in strijd met de uitgangspunten die de regelgever zelf voor ogen had. In het destijds opgestelde stelsel van classificatie is immers bepaald dat voor de schatting van de waarde van cultuurgronden vier klassen zouden worden onderscheiden, oplopend in agrarische waarde van ƒ 34.000,-- tot ƒ 40.000,-- / ha, terwijl bij de uitwerking een gemiddelde schattingswaarde voor cultuurgrond is gehanteerd van ƒ 33.781,-- / ha. Namens de minister is - onweersproken - uiteengezet dat dit het gevolg was van de omstandigheid dat ten onrechte openbare gronden zijn meegerekend bij de bepaling van het gemiddelde, in plaats van een gemiddelde schatting die alleen betrekking had op cultuurgrond.
4.4 Tenslotte is van belang dat de rechthebbenden in het blok niet eerder bezwaar hebben kunnen maken tegen de vastgestelde actualiseringsfactor. De vaststelling daarvan geschiedt immers door de Commissie voorafgaand aan de terinzagelegging van het Plan van Toedeling en tegen die vaststelling staat geen rechtsmiddel open. Die vaststelling geschiedt ook niet in het openbaar. Weliswaar kan bezwaar gemaakt worden tegen het Plan van Toedeling, doch in de presentatie van dat plan is niet duidelijk (gemaakt) hoe de actualiseringsfactor tot stand is gekomen. Rechthebbenden konden derhalve niet opmerken dat die voor hen belangrijke factor onjuist was vastgesteld.
4.5 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de thans vastgestelde actualiseringsfactor in dit geval in strijd is met de strekking van de Landinrichtingswet en bovendien leidt tot een willekeurige en onredelijke geldelijke regeling, die de wetgever bij de in artikel 210 lid 3 Lw gegeven bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad. Correctie is dus op zijn plaats. Het eerste bezwaar van [A] is derhalve gegrond en de Lijst der geldelijke regelingen dient daarom te worden aangepast.
4.6 Partijen zijn het erover eens dat de juiste actualiseringsfactor 1,02 dient te zijn. Partijen zijn het ook erover eens dat bij de verdere beoordeling van dit bezwaar R-nummer 1016612 (saldo 0) buiten beschouwing kan blijven. Tenslotte zijn partijen het erover eens dat bij de verdere beoordeling R- nummer 1003415 en R-nummer 1016627 gevoegd kunnen worden behandeld. Bij gelegenheid van het pleidooi is met de factor 1,02 een berekening gemaakt van het bedrag waarmee de overbedeling van [A] te hoog zou zijn berekend. De rechtbank volgt die berekening. Daarbij wordt opgemerkt dat de rechtbank uitgaat van de thans in de Lijst der geldelijke regeling opgenomen bedragen, hoewel de onder 2.1 weergegeven berekeningen niet (steeds) sluitend zijn. [A] heeft hiertegen geen bezwaren ingebracht en de rechtbank gaat ervan uit dat dit het gevolg is van afrondingsverschillen bij toepassing van de actualiseringsfactor en/of berekening van oppervlaktes.
4.7 De berekening met toepassing van de juiste actualiseringsfactor komt neer op het volgende:
- R-nummer 1003415, te betalen wegens overbedeling € 107.483,--
- R-nummer 1016627, te betalen wegens overbedeling € 41.378,-- +/+
totaal € 148.861,--
- reeds door de Commissie toegezegde correctie in de
overbedeling (zie proces-verbaal van de Commissie
ex artikel 172 lid 2 Lw, onder “gevolgen”) € 6.017,-- -/-
te betalen met factor 1.11 € 142.844,--
Correctie:
- € 142.844,-- x 1,02 = € 131.262,--
1,11
- overbedeling met factor 1,11 € 142.844,--
- overbedeling met factor 1,02 € 131.262,-- -/-
correctiepost € 11.582,--
De Lijst der geldelijke regelingen zal derhalve worden aangepast, zodanig dat onder de verrekenposten een bedrag van € 11.582,-- als door [A] te ontvangen zal worden opgenomen.
4.7 [A] heeft nog gevorderd dat compensatie van zijn nadeel zou moeten worden gefinancierd buiten het blok om. De rechtbank gaat hier echter aan voorbij omdat in deze procedure alleen de Lijst der geldelijke regelingen kan worden aangepast. Dat brengt mee dat verrekenposten binnen het blok dienen te worden afgerekend. Toewijzing van dit deel van de vordering van [A] zou erop neerkomen dat gedeeltelijk buiten het wettelijke financieringssysteem, zoals genoemd in artikelen 221 en verder Lw, zou moeten worden afgerekend, hetgeen niet mogelijk is.
4.8 De Commissie heeft nog aangevoerd het passend te vinden als het Kadaster of BBL de gevolgen van de toepassing van de onjuiste actualiseringsfactor zouden compenseren. In dit verband is door de Commissie bij de zitting voor de rechtbank toegelicht dat er nog een aantal vergelijkbare bezwaren van andere rechthebbenden zijn die nog moeten worden afgehandeld. De rechtbank kan hierover echter niet beslissen omdat zij alleen bevoegd is om in individuele gevallen te beslissen over de Lijst der geldelijke regelingen. Voor zover vast staat dat het Kadaster of een andere ambtelijke dienst verantwoordelijk is voor de fout, is het vanzelfsprekend mogelijk - en wellicht aangewezen - dat tussen de Commissie en die ambtelijke dienst onderling overeenstemming wordt bereikt over compensatie. Voor zover er nog niet afgehandelde bezwaren zijn van andere rechthebbenden met betrekking tot het toepassen van de (onjuiste) actualiseringsfactor, ligt het in de rede uit te gaan van hetgeen hiervoor is overwogen en nog zal worden beslist.
Het tweede bezwaar van [A]
4.9 Dit bezwaar dient te worden afgewezen. De Commissie kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor wijzigingen in subsidieregelingen. Zoals de Commissie ook aanvoert is in de regelgeving die betrekking heeft op de tweede schatting niets bepaald over een vergoeding op dit punt.
4.10 Als de overwegend in het ongelijk gestelde partij, zal de Commissie worden veroordeeld in de proceskosten aan de zijde van [A] tot op heden begroot op € 262,-- aan griffierecht.
BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het bezwaar gegrond voor zover het betrekking heeft op de gevolgen van toepassing van de actualiseringsfactor;
- wijzigt de Lijst der geldelijke regelingen onder (gevoegde) R-nummers 1003415 en 1016627, zodanig dat onder de verrekenposten een bedrag van in totaal € 11.582,-- als door [A] te ontvangen zal worden opgenomen;
- veroordeelt de Commissie in de kosten van de procedure tot op heden aan de zijde van [A] begroot op € 262,--;
- verklaart de overige bezwaren ongegrond;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Gewezen door mrs. A.J. Beukenhorst, voorzitter, A.C.A. Wildenburg en W.A.H. Melissen, leden van genoemde kamer, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 29 juli 2009 in tegenwoordigheid van de griffier.