Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 08/4072 en 09/399 WOB
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
RTL Nederland B.V.,
gevestigd te Hilversum,
eiseres,
gemachtigden: [gemachtigde 1], [gemachtigde 2] en mr. R.J.E. Vleugels,
en
de Minister van Algemene Zaken,
verweerder,
gemachtigde: mr. E.J. Daalder.
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 27 mei 2008 het door eiseres ingediende verzoek om openbaarmaking van de notulen van de ministerraad in de periode 4 september 2002 tot en met 17 maart 2003 inzake de aanloop naar de oorlog in Irak afgewezen.
Bij besluit van 8 september 2008 heeft verweerder het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing gehandhaafd (het bestreden besluit I).
Verweerder heeft bij besluit van 22 september 2008 het door eiseres ingediende verzoek om openbaarmaking van twee verslagen van de Stuurgroep Resolutie 1441 en de agenda’s, besluiten en vergaderstukken bij voornoemde notulen van de ministerraad voor wat betreft de agenda’s toegewezen en voor het overige afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2008 heeft verweerder het door eiseres daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing gehandhaafd (het bestreden besluit II).
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 mei 2009 heeft eiseres toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2009. Eiseres en verweerder zijn verschenen bij voornoemde gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van de Wob.
2.1.2. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het volgende belang: de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het volgende belang: het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
2.1.3. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
2.2. Standpunten van partijen
2.2.1. Verweerder heeft openbaarmaking van de documenten geweigerd omdat het gaat om documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat, als bedoeld in artikel 11 van de Wob. Daarnaast stelt verweerder dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van onevenredige benadeling van het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob. Voorts bevatten de notulen van de ministerraad op onderdelen informatie over buitenlandse mogendheden, hun relatie met Nederland of hun onderlinge betrekkingen alsmede informatie over internationale organisaties en weegt het belang van de Nederlandse betrekkingen met deze landen of internationale organisaties zwaarder dan het belang van openbaarmaking, zodat openbaarmaking tevens in strijd is met het belang genoemd in artikel 10, aanhef en sub a, van de Wob. Ten slotte is verweerder van oordeel dat ook het in rust en zonder publiek debat kunnen functioneren van de commissie Davids een (tijdelijke) uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is en dus aan verstrekking van de documenten in de weg staat.
2.2.2. Eiseres stelt dat er een verzwaard algemeen belang bestaat bij openbaarmaking van de gevraagde documenten. Er bestaat een groter recht op toegang tot informatie dan normaal omdat het gaat om een zeer bijzonder onderwerp, de politieke steun van het Nederlandse kabinet aan de oorlog in Irak. Deze politieke steun is zeer omstreden en er bestaat grote twijfel aan de gronden en informatie waarop daartoe is besloten. Het openbaarheidsbelang moet daarom zwaarder wegen dan het belang van onevenredige benadeling van het functioneren van de Ministerraad.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat de documenten geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Alle opvattingen van ambtenaren, bestuurders of ministers zijn eigendom van het volk en daarmee bestuursopvattingen. Alles wat een minister inbrengt in de ministerraad is ambtelijk voorbereid en daarmee geen persoonlijke beleidsopvatting maar een bestuurlijke beleidsopvatting. Artikel 11 van de Wob kan daarom niet als weigeringsgrond dienen. Voorts betoogt eiseres dat verweerder niet in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om ingevolge artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Zij voert hiertoe aan dat ten minste informatie behoort te worden verstrekt over de in de stukken vervatte feiten en beleidsalternatieven.
2.3. Beoordeling
2.3.1. Na met toestemming van eiseres ingevolge artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de documenten, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de betreffende documenten ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld, dat de documenten overwegend persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en dat de feiten die daarin voorkomen zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat zij niet van elkaar kunnen worden gescheiden. De rechtbank is van oordeel dat opvattingen van ministers zoals die voorkomen in de hier aan de orde zijnde stukken, persoonlijke beleidsopvattingen zijn. De rechtbank deelt niet het standpunt van eiseres dat deze opvattingen, omdat zij van ministers zijn, geen persoonlijke beleidsopvattingen zouden zijn. De Wob kent niet het begrip bestuursopvatting zoals door eiseres gehanteerd. Dat een minister ook een bestuursorgaan is en als bestuursorgaan een standpunt kan innemen, maakt niet dat opvattingen van een minister tijdens de beraadslaging in de ministerraad en in notities die aan die beraadslagingen ten grondslag liggen geen persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van de Wob zijn. Dat de documenten en standpunten door ambtenaren zijn voorbereid, leidt voorts niet tot het oordeel dat de opvattingen van de ambtenaren, ongeacht of deze door de minister worden overgenomen, geen persoonlijke beleidsopvattingen zouden zijn. Deze ambtelijk voorbereide documenten bevatten immers geen definitieve standpunten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking terecht heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
2.3.2. De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 11, tweede lid, eerste volzin van de Wob om de gevraagde informatie in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Gelet op de inhoud en aard van de documenten, valt niet in te zien hoe de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen in een niet tot personen herleidbare vorm kunnen worden verstrekt.
2.3.3. Naar vaste jurisprudentie dient bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, van de Wob de vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, door de rechter integraal te worden beoordeeld. Bij de toetsing van het bestuurlijk oordeel of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, dient evenwel te worden beoordeeld of het bestuursorgaan in redelijkheid tot dat oordeel heeft kunnen komen. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob – openbaarheid is regel – zwaar te wegen.
2.3.4. Na met toestemming van eiseres ingevolge artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de documenten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, genoemde belang van onevenredige benadeling van het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad zich hier voordoet en voorts dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit belang zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarmaking. De stelling van eiseres dat het belang van openbaarmaking in dit geval zwaarder dient te wegen, omdat het hier een zeer belangrijk en omstreden onderwerp betreft deelt de rechtbank dus niet.
Voor zover eiseres betoogt dat in dit geval het belang van openbaarmaking op zichzelf zwaarder is, omdat het hier een zeer belangrijk en omstreden onderwerp betreft, kan de rechtbank dit standpunt niet volgen. In de Wob is het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming voorondersteld. Dat belang kan niet in zwaarte variëren al naar gelang het onderwerp waar de documenten over gaan.
2.3.5. De rechtbank is voorts van oordeel dat in delen van de betreffende documenten het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties aan de orde is en dat verweerder in redelijkheid dat belang zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Voor deze delen van de documenten geldt dat verweerder openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob terecht heeft geweigerd.
2.3.6. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden geweigerd heeft de gevraagde documenten te verstrekken.
2.3.7. Aangezien verweerder openbaarmaking van de documenten mitsdien op goede gronden heeft geweigerd hebben eisers geen belang meer bij bespreking van de vraag of de documenten voorts kunnen worden geweigerd vanwege het ongestoord kunnen functioneren van de commissie Davids.
2.3.8. Beide beroepen zullen ongegrond worden verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling in de proceskosten. Evenmin is grond aanwezig om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.B. Kleiss, voorzitter, mrs. Y.A.A.G. de Vries en N.M. van Waterschoot, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.J. Baijens, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB