Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Sector Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08/3283 BESLU
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak tussen:
de vereniging “Vereniging Milieudefensie”,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
gemachtigde: mr. A.H.J. van den Biesen,
en
de minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
gemachtigde: mr. J.H. Geerdink.
1. Procesverloop
Eiseres heeft in het verleden verweerder verzocht om op het traject A4 Burgerveen-Leiden een maximum sneldheid van 80 km/uur in te voeren, welk verzoek door verweerder is afgewezen. De rechtbank heeft het beroep van eiseres tegen de afwijzing van dit verzoek bij uitspraak van 24 mei 2007 ongegrond verklaard. Het daartegen gerichte hoger beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) bij uitspraak van 26 maart 2008 ongegrond verklaard (LJN: BC7622).
Bij brief van 21 augustus 2007 heeft eiseres verweerder verzocht een viertal maatregelen te treffen, waaronder (andermaal) het nemen van een verkeersbesluit tot het instellen van een maximumsnelheid van 80 kilometer (hierna: km) per uur zoals voorzien in het Tracébesluit A4 Leiderdorp.
Eiseres heeft op 10 februari 2008 bezwaar gemaakt tegen het niet nemen van een besluit door verweerder op de bij brief van 21 augustus 2007 door eiseres verzochte maatregelen.
Bij besluit van 10 juli 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiseres voor zover het betrekking heeft op drie, hier niet nader te noemen, door eiseres verzochte maatregelen, niet ontvankelijk verklaard. Het bezwaar van eiseres voor zover het betrekking heeft op de verzochte maatregel ten aanzien van het instellen van een 80 km zone, heeft verweerder gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder overwogen dat door verweerder op dit verzoek niet tijdig is beslist en heeft verweerder het verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit, waarbij een maximumsnelheid van 80 km per uur wordt ingesteld op het traject A4 Burgerveen-Leiden, afgewezen.
Eiseres heeft tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2009.
Namens eiseres is [persoon 1] verschenen, campagneleider verkeer, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij voornoemde gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder [persoon 2] en [persoon 3] verschenen, ambtenaren op het departement van Verkeer en Waterstaat.
2. Overwegingen
2.1 Wettelijk kader
In artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) is bepaald dat de krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
In artikel 2, tweede lid, van de WVW 1994 is bepaald dat de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts kunnen strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Ingevolge artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
2.2 Standpunten partijen
Standpunt eiseres
2.2.1. Eiseres heeft aangevoerd dat de situatie ter plekke vanuit een oogpunt van overlast, hinder en luchtkwaliteit onverkort slecht is. Dit blijkt volgens eiseres uit de meest recente luchtkwaliteitrapporten met betrekking tot Leiderdorp en Leiden. Het gaat om ernstige overschrijdingen van wat maximaal toelaatbaar is. De afgelopen jaren heeft verweerder op vijf trajecten elders in Nederland 80 km zones ingesteld, wat niet alleen heeft geleid tot het teruglopen van het aantal verkeersongevallen op de desbetreffende trajecten, maar ook tot een betere doorstroming van het verkeer en daarbij tot een aantoonbare verbetering van de luchtkwaliteit. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het terugbrengen van de maximumsnelheid van 100 km per uur naar 80 km per uur tot een verminderde uitstoot van zo’n 10% aan broeikasgassen zal leiden.
2.2.2. Eiseres voert voorts aan dat aan het bestreden besluit geen deugdelijke belangenafweging ten grondslag ligt, althans dat de motivering van het bestreden besluit niet deugdelijk is. Eiseres stelt in dit verband dat verweerder ten onrechte een soort van hiërarchie heeft aangenomen tussen de in de drie achtereenvolgende leden van artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet genoemde belangen. Voorts stelt eiseres dat in het bestreden besluit niet is aangegeven welke van de in het eerste en tweede lid van artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet genoemde belangen aan het besluit ten grondslag zijn gelegd. Ook is niet deugdelijk gemotiveerd op welke wijze de belangen zijn afgewogen. Voorts stelt eiseres dat de 80 km zone onderdeel uitmaakte van het op 25 juli 2007 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vernietigde Tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden 2004 (hierna: het Tracébesluit). De daartoe destijds door verweerder gehanteerde afweging van belangen en motivering is volgens eiseres vandaag nog onverkort relevant. Eiseres heeft aangevoerd dat al hetgeen verweerder in het bestreden besluit ter motivering van zijn afwijzende beslissing naar voren heeft gebracht, niets af doet aan de overwegingen die de minister destijds ten grondslag heeft gelegd aan het instellen van de 80 km zones binnen het Tracébesluit. Eiseres stelt in dit verband dat de afwijzing van het verzoek van eiseres door verweerder kan worden gekwalificeerd als willekeur en in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid.
2.2.3. De stelling van verweerder, dat het verkeersbesluit waarom eiseres vraagt op een desinvestering zou uitdraaien, is onbegrijpelijk en op zijn minst ontoereikend met feitelijke gegevens onderbouwd. Verweerder laat na het gestelde reistijdverlies te kwantificeren. Ook hier geldt volgens eiseres dat dit gestelde reistijdverlies voor de minister geen enkele rol heeft gespeeld bij het vaststellen van de 80 km zones in het inmiddels vernietigde Tracébesluit.
2.2.4. De verwijzing door verweerder naar uitsluitend het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en de in de Richtlijn Luchtkwaliteit opgenomen derogatiemogelijkheid, is ontoereikend. Eiseres heeft aangevoerd dat het NSL nauwelijks informatie bevat voor het traject waar het in deze zaak over gaat en dat het ook niet laat zien welke maatregelen verweerder gaat treffen om de bestaande overschrijdingen van de fijnstof (PM10) en NOx, zonder het treffen van de door eiseres gevraagde instelling van de 80 km zone, terug te dringen. Bovendien gaat verweerder er ten onrechte zonder meer van uit dat de Europese Commissie de gevraagde derogatie zal verlenen. Eiseres stelt dat deze uit aannames opgebouwde motivering onvoldoende draagkrachtig is om de door verweerder getrokken conclusies te kunnen dragen.
Standpunt verweerder
2.2.5. De stelling dat de luchtkwaliteit ter plaatse onverkort slecht is en dat het instellen van een maximumsnelheid van 80 km per uur de luchtkwaliteit maar ook de verkeersveiligheid en de doorstroming ten goede zou komen, behoeft volgens verweerder enige relativering. Uit de evaluatie van de 80 km zones is volgens verweerder gebleken dat de verkeersemissies fijnstof in de 80 km zone met ongeveer 10% en NO2 met 20-30% zijn afgenomen. De verkeersemissies vormen slechts één van de bijdragen aan de totale concentraties in de directe nabijheid van de weg. Voor de totale concentraties in de nabijheid van de weg resulteert de snelheidsmaatregel in een gemiddelde vermindering van ongeveer 1-2% fijnstof en ongeveer 5% NO2. Verweerder heeft aangevoerd dat het effect van een 80 km maatregel snel afneemt naarmate de afstand tot een weg groter wordt. Uit de evaluatie van de 80 km zones blijkt volgens verweerder dat het succes van de 80 km maatregel voor de doorstroming van het verkeer wisselt.
2.2.6. Verweerder stelt dat in het Tracébesluit de 80 km per uur maatregel optioneel is opgenomen, namelijk voor het geval bij openstelling van de gewijzigde A4 sprake zou zijn van overschrijding van de grenswaarden. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar pagina 114 van de toelichting op het Tracébesluit.
2.2.7. Verweerder brengt naar voren dat het voor zich spreekt dat wanneer de maximumsnelheid wordt verlaagd tot 80 km per uur er sprake zal zijn van enig reistijdverlies. Het reistijdverlies leidt tot een desinvestering omdat bij het ontwerpen van het onderhavige deel van de A4 uit is gegaan van een snelheid van 120 km per uur. Voorts kan het instellen van een maximumsnelheid van 80 km per uur tot gevolg hebben dat niet de volledige capaciteit van het onderhavige deel van de A4 wordt benut.
2.2.8. Bij het nemen van een besluit op het verzoek van eiseres dient de minister een afweging te maken tussen een mogelijke beperkte verbetering van de luchtkwaliteit en het belang bij instandhouding van de bruikbaarheid van de weg, meer in het bijzonder het te verwachten reistijdverlies. Verweerder stelt voorts dat eiseres met de opmerking over het NSL miskent dat alle betrokken bestuursorganen samen tot het afgewogen pakket aan maatregelen dat in het NSL is opgenomen zijn gekomen. Met het NSL zal worden bewerkstelligd dat niet langer sprake zal zijn van overschrijdingen van grenswaarden. Ook zonder de door eiseres gevraagde 80 km zone zal niet langer sprake zijn van overschrijdingen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 26 maart 2008 (nr. 200704973/1) stelt verweerder, dat hij in redelijkheid het verzoek van eiseres heeft kunnen afwijzen.
2.3 Beoordeling
2.3.1. De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiseres zich richt tegen de afwijzing van het verzoek tot het nemen van een verkeersbesluit waarbij een maximumsnelheid van 80 km per uur wordt ingesteld op het traject A4 Burgerveen-Leiden (hierna: het traject).
Ontvankelijkheid
2.3.2. Verweerder heeft aangevoerd dat gelet op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waaruit kan worden afgeleid dat een landelijke vereniging of stichting geen belanghebbende kan zijn bij een besluit waarmee slechts plaatselijke of lokale belangen zijn gemoeid, eiseres niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb kan worden aangemerkt. Ter zitting heeft eiseres het ontvankelijkheidverweer van verweerder met stelligheid verworpen.
2.3.3. De rechtbank overweegt dat voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bepalend is of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
2.3.4. Blijkens artikel 2, eerste lid, van de statuten van de Vereniging Milieudefensie stelt de vereniging zich ten doel een bijdrage te leveren aan het oplossen en voorkomen van milieuproblemen en het behoud van cultureel erfgoed, alsmede te streven naar een duurzame samenleving dit alles op mondiaal, landelijk, regionaal en lokaal niveau, in de meest ruime zin en een en ander in het belang van de leden van de vereniging en in het belang van de kwaliteit van het milieu, de natuur en het landschap in de meest ruime zin voor huidige en toekomstige generaties.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de statuten van de Vereniging Milieudefensie tracht de vereniging haar doel te bereiken door:
- het kritisch volgen van al die ontwikkelingen in de samenleving die effect hebben op het gebied van milieu, natuur, landschap en duurzaamheid;
- het beïnvloeden van de besluitvorming daarover door middel van het gebruikmaken van alle daartoe geëigende en geoorloofde middelen;
- het verrichten dan wel doen verrichten van onderzoek;
- het verspreiden en verstrekken van informatie in de meest ruime zin;
- het verkrijgen van gerechtelijke uitspraken en het uitvoeren van alle handelingen en acties die de vereniging nodig acht om haar doel te bereiken.
2.3.5. De rechtbank is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat eiseres door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De rechtbank is derhalve van oordeel dat eiseres in onderhavige zaak als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb moet worden aangemerkt.
Verkeersbesluit
2.3.6. De directe aanleiding voor het verzoek van eiseres van 21 augustus 2008 was gelegen in de uitspraak van de ABRvS van 25 juli 2007 (LJN: BB0350), waarin de ABRvS het Tracébesluit A4 Burgerveen-Leiden wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb heeft vernietigd. Bij dit vernietigde Tracébesluit was sprake van verbreding van de weg met 2 x drie banen (over een afstand van minder dan 6,5, km) waaraan het instellen van een 80 km zone was gekoppeld. Eiseres heeft er in beroep op gewezen dat verweerder het destijds wel nodig achtte dat er in verband met de luchtkwaliteit ter plekke een 80 km zone zou moeten komen. Eiseres meent dat de daartoe destijds door verweerder gehanteerde motivering in de onderhavige procedure onverkort relevant is in verband met de slechte luchtkwaliteit ter plaatse. De in het bestreden besluit gehanteerde motivering doet niets af aan de overwegingen die verweerder destijds ten grondslag heeft gelegd aan het instellen van de 80 km zones binnen het Tracébesluit, aldus eiseres. Alleen al om die reden, kan naar het oordeel van eiseres het bestreden besluit van 10 juli 2008 geen stand houden.
2.3.7. De rechtbank volgt dit standpunt van eiseres niet. In het bestreden besluit staat enkel het nemen van een verkeersbesluit tot het instellen van een 80 km zone ter discussie. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de feitelijke situatie die in de uitspraak van de ABRvS van 25 juli 2007 aan de orde was, namelijk verbreding van de weg, niet vergelijkbaar is met de feitelijke situatie van het onderhavige geval. Reeds daarom kan de rechtbank niet tot het oordeel komen dat in het onderhavige geschil sprake zou zijn van willekeur of schending van het beginsel van de rechtszekerheid door verweerder.
2.3.8. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit als waarom door eiseres is verzocht, een ruime beoordelingsmarge toekomt. Het is aan verweerder de daarbij betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De weigering een verkeersbesluit te nemen kan door de rechtbank slechts terughoudend worden beoordeeld. Bij die beoordeling dient te worden bezien of het besluit mogelijk strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of sprake is van een zodanig onevenwichtige belangenafweging dat verweerder niet in redelijkheid tot de weigering heeft kunnen komen (vgl. ABRvS 26 maart 2008, LJN: BC7622).
2.3.9. Tot de belangen die een rol kunnen spelen bij de afweging die ten grondslag dient te liggen aan een verkeersbesluit behoort blijkens artikel 2 van Pro de WVW ook het milieubelang. Bij de weging van dat belang zal moeten worden betrokken dat artikel 5.12 van de Wet Milieubeheer (Wm) verplicht tot het vaststellen van een programma dat gericht is op het bereiken van de grenswaarde. Dat betekent echter niet dat op het bevoegde bestuursorgaan in die situatie de verplichting rust zonder nadere afweging in het licht van andere belangen en, eventueel, alternatieve maatregelen bepaalde concrete verkeersmaatregelen te treffen.
2.3.10. In het bestreden besluit heeft verweerder erkend dat op enkele plaatsen op het traject de grenswaarden ten aanzien van de luchtkwaliteit worden overschreden. Verweerder is echter van oordeel dat in het kader van het NSL, dat ingevolge Titel 5.2. van de Wm is vastgesteld, zal worden bewerkstelligd dat niet langer sprake is van een overschrijdingen van de grenswaarden. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat ter plaatse – onder meer vanwege het milieu - een maximumsnelheid geldt van 100 km per uur, in plaats van 120 km per uur. Bij een maximumsnelheid van 80 km per uur zou volgens verweerder niet langer de volledige capaciteit van het tracé benut worden.
2.3.11. De rechtbank acht de motivering van verweerder met betrekking tot het reistijdverlies dat zal optreden bij het instellen van een 80 km zone op het traject niet ondeugdelijk. De rechtbank acht met verweerder aannemelijk dat wanneer de maximumsnelheid wordt verlaagd tot 80 km per uur op het traject er sprake zal zijn van enig reistijdverlies en dat dit leidt tot een desinvestering.
2.3.12. Voorts brengt de meer algemene verwijzing van eiseres naar de positieve effecten op de luchtkwaliteit op trajecten waar een 80 km zone is ingesteld, de rechtbank niet tot het oordeel dat eiseres daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat dit ook op dit traject leidt tot een positief effect. Daarbij is van belang dat verweerder naar voren heeft gebracht dat uit de evaluatie van de 80 km zones blijkt dat de doorstromingseffecten op de 80 km zones per zone verschillen en dat het verschil in doorstroming mede de invloed op de luchtkwaliteit bepaalt. De rechtbank acht dat niet onaannemelijk. Voorts acht de rechtbank het standpunt van verweerder dat de luchtkwaliteit een complex probleem is, dat integraal en in ruim verband moet worden bekeken, niet onbegrijpelijk. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn stelling dat wanneer maatregelen worden genomen voor kleine trajecten, het probleem van de luchtkwaliteit kan verschuiven naar andere trajecten.
2.3.13. Verweerder heeft voorts nog toegelicht dat derogatie is gevraagd op grond van de Richtlijn Luchtkwaliteit 2008/50/EG van 20 mei 2008. De minister van VROM heeft, op grond van artikel 5.12, van de Wm, het NSL vastgesteld dat gericht is op het bereiken van de grenswaarde opgenomen in bijlage 2 bij de Wm. Het NSL is op 27 juni 2008 door de ministerraad aanvaard. Verweerder is van mening dat met de Richtlijn Luchtkwaliteit en de daarin opgenomen derogatiemogelijkheid in combinatie met het NSL een situatie zal worden bewerkstelligd dat niet langer sprake zal zijn van overschrijdingen van grenswaarden.
2.3.14. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat op voorhand duidelijk is dat verweerder de doelstelling ten aanzien van het realiseren van de grenswaarden ten aanzien van de luchtkwaltieit op het traject niet zal halen met het pakket aan maatregelen dat is neergelegd in het NSL en dat reeds daarom de de weigering om een 80 km zone op het traject in te stellen niet in overeenstemming met de redelijkheid zou zijn. Zoals hiervoor is overwogen, is bovendien niet aannemelijk geworden dat door het instellen van een 80 km zone de doelstelling ten aanzien van het realiseren van de grenswaarden op het traject wèl zal worden gehaald.
2.3.15. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder bij de afweging van de belangen onzorgvuldig te werk is gegaan, of dat aan de belangenafweging onjuiste uitgangspunten ten grondslag zijn gelegd. Voorts is de rechtbank van oordeel dat uit het bestreden besluit voldoende blijkt welke belangen, waaronder ook milieubelangen, verweerder heeft gewogen. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de voor- en nadelen van het verzoek van eiseres voldoende gemotiveerd en gewogen. De rechtbank acht voorts het standpunt van verweerder, dat het mogelijk beperkte voordeel voor de luchtkwaliteit door het instellen van een 80 km zone op het traject niet opweegt tegen de nadelen daarvan voor het wegverkeer, niet onredelijk.
Conclusie
2.3.16. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het door eiseres gevraagde verkeersbesluit tot het instellen van een 80 km zone op het traject in redelijkheid kunnen weigeren.
2.3.17. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
2.3.18. De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van griffierecht of voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzitter, mr. N.M. van Waterschoot en mr. drs. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L. van Hof, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2009.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B
SB O