Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met de reg.nrs. AWB 08/1082 WWB en AWB 08/1083 WWB
tussen:
[eiseres], wonende te [woonplaats],
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. R.P. Kuijper,
en:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. M. Mulders.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 14 maart 2008 een beroepschrift ontvangen, gericht tegen de besluiten van verweerder van 1 februari 2008.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 3 juni 2008.
2. OVERWEGINGEN
Eiseres heeft vanaf 9 juni 2006 bijstand in de noodzakelijke kosten van haar levensonderhoud ontvangen naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij heeft opgegeven alleen met haar twee kinderen te wonen op het adres [adres 1] te Amsterdam. Bij besluit van
11 september 2007 heeft verweerder het recht op bijstand van eiseres met ingang van
29 augustus 2007 ingetrokken omdat zij niet heeft meegewerkt aan een huisbezoek op 29 augustus 2007. Bij brief van 18 september 2007 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat na onderzoek niet is gebleken van een andere datum van beëindiging van het recht op uitkering. De bezwaren van eiseres tegen deze besluiten zijn door verweerder bij besluit van 1 februari 2008 met het kenmerk 200707728 + 200707732 / 20428125 / 78 (hierna: bestreden besluit I) ongegrond verklaard voor zover gericht tegen het besluit van 11 september 2007. Voor zover de bezwaren gericht waren tegen de brief van 18 september 2007 heeft verweerder deze niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 18 september 2007 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (AWB 08/1083 WWB).
Op 3 oktober 2007 heeft eiseres aan verweerder opnieuw een bijstandsuitkering gevraagd. Bij besluit van 19 november 2007 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen omdat eiseres niet heeft meegewerkt aan een huisbezoek op 16 november 2007. Bij afzonderlijk besluit van 19 november 2007 heeft verweerder tevens de verstrekte voorschotten van eiseres teruggevorderd. Het tegen deze besluiten door eiseres gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 1 februari 2008 met het kenmerk 200709300 + 200709301 / 20428125 / 78 (hierna: bestreden besluit II) ongegrond verklaard (AWB 08/1082 WWB).
Verweerder heeft ten aanzien van beide door eiseres geweigerde huisbezoeken overwogen dat uit de bevindingen van eerder onderzoek zodanige feiten en omstandigheden zijn gebleken, dat kon worden getwijfeld aan de verklaring van eiseres dat zij op het opgegeven adres alleen met haar twee kinderen woont. Daarom was voor beide huisbezoeken een gegronde reden aanwezig. Door niet mee te werken aan de huisbezoeken heeft eiseres haar medewerkingsverplichting van artikel 17, tweede lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) geschonden en kon het recht op (voortzetting respectievelijk toekenning van) bijstand niet worden vastgesteld.
Eiseres stelt in beroep – kort weergegeven – dat verweerder op 26 juni 2006 een huisbezoek heeft afgelegd, waarvoor geen enkele aanleiding bestond. Omdat zij voor dit huisbezoek geen toestemming heeft gegeven, mocht verweerder geen gebruik maken van de tijdens dit huisbezoek verkregen bewijs. Voor een op 6 november 2006 afgelegd huisbezoek bestond volgens eiseres evenmin aanleiding. Nu ook aan dit bezoek haar toestemming in de zin van informed consent ontbrak, zijn de bij dit bezoek verzamelde gegevens onrechtmatig verkregen en mochten deze bij latere besluiten over haar bijstandsuitkering geen rol spelen. Ook voor de huisbezoeken op 29 augustus 2007 en op 16 november 2007 bestond geen aanleiding, zodat zij deze mocht weigeren, aldus eiseres.
Voorts stelt eiseres dat verweerder geen buurtonderzoek mocht doen, omdat dit volgens verweerders Werkvoorschriften alleen mag in geval van concrete verdenking van fraude. Tevens meent eiseres dat verweerders medewerkers niet bevoegd waren tot het uitvoeren van een buurtonderzoek, omdat sprake is van - strafrechtelijke - opsporing van strafbare feiten. De waarnemingen die verweerders medewerkers ter plaatse hebben gedaan zijn volgens eiseres een inbreuk op het in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde huisrecht. Eiseres stelt dat ook voor observatie en waarnemingen een redelijke grond als vereist voor een huisbezoek nodig is. Eiseres stelt dat een huisbezoek waarvoor wel een redelijke grond bestaat, een “criminal charge” vormt in de zin van artikel 6, derde lid, van het EVRM. Verweerder heeft haar daarom ten onrechte niet gewezen op haar zwijgrecht. Ook meent eiseres dat de intrekking van een uitkering een punitieve sanctie is. Voorts meent eiseres dat een strafrechtelijk onderzoek had dienen te prevaleren boven het bestuursrechtelijke, omdat zij daarvan meer rechtsbescherming zou ondervinden. Eiseres meent ten slotte dat er een ongerechtvaardigd onderscheid bestaat tussen burgers die wel, en burgers die geen uitkering hebben aangevraagd. Personen uit de eerste categorie moeten willekeurige inbreuken op hun privé-leven ondergaan vanwege het enkele feit dat zij een uitkering hebben aangevraagd. Zij genieten daarbij de jure noch de facto enige bescherming van het Wetboek van Strafvordering, terwijl personen uit de laatste categorie daarvan gevrijwaard blijven zolang zij niet worden verdacht van een strafbaar feit en, zodra daar wél sprake van is, volledige bescherming van het Wetboek van Strafvordering genieten. In dat verband vraagt eiseres de rechtbank om artikel 53a, tweede lid, van de WWB buiten toepassing te verklaren.
De rechtbank overweegt als volgt.
Bij de beoordeling van de grieven gaat de rechtbank uit van het volgende door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) ontwikkelde (toetsings)kader.
Bestuursorganen als verweerder hebben een groot belang bij een effectieve controle op de rechtmatigheid van te verlenen en verleende bijstand. Daarmee wordt immers enerzijds beoogd de doelstellingen van de WWB zo goed mogelijk te realiseren en anderzijds misbruik van bijstand zoveel mogelijk te voorkomen en te bestrijden. Doorgaans kan in dat verband worden volstaan met andere middelen dan huisbezoek zoals administratief onderzoek, koppeling/uitwisseling van gegevensbestanden, omgevingsonderzoek, observaties en horen van belanghebbenden en derden. Onder omstandigheden kan ook het huisbezoek een noodzakelijk en adequaat (aanvullend) controlemiddel zijn. Gelet op wat in beroep naar voren is gebracht dient de rechtbank na te gaan of in het onderhavige geval voldoende acht is geslagen op de waarborgen die verankerd liggen in artikel 8 EVRM.
Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de op de woning betrekking hebbende persoonlijke levenssfeer (het huisrecht) valt af te leiden dat eerst van een inbreuk op het huisrecht sprake is wanneer wordt binnengetreden tegen de wil van degene die zich op dat recht beroept. Van een inbreuk op het huisrecht is derhalve geen sprake wanneer de rechthebbende toestemming voor het binnentreden heeft gegeven. De toestemming moet dan echter wel op basis van vrijwilligheid zijn verleend, waarbij heeft te gelden dat er sprake moet zijn van een "informed consent". Dit houdt in dat de toestemming van de belanghebbende gebaseerd moet zijn op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek. Voor een geval waar voorafgaand aan het huisbezoek geen aanleiding bestond om redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de door betrokkene voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens, moet hem duidelijk zijn gemaakt dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zal blijven voor de verlening van de bijstand. Bestaat daarentegen voorafgaande aan het huisbezoek wèl aanleiding redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens en wordt om die reden tot het afleggen van een huisbezoek besloten, dan is het bestuursorgaan bij het vragen om medewerking aan dat huisbezoek niet gehouden betrokkene mee te delen dat het weigeren van de toestemming tot binnentreden zonder (directe) gevolgen voor de uitkering zal blijven.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat twee medewerkers van verweerders dienst naar aanleiding van een bijstandsaanvraag van eiseres van 9 juni 2006 op 26 juni 2006 hebben getracht een huisbezoek af te leggen aan het door eiseres opgegeven adres [adres 1]. De medewerkers werden die dag te woord gestaan door [persoon 1], die in de woning aan het werk was en meedeelde dat eiseres nog in het asielzoekerscentrum woonde. Uit het rapport van bevindingen van 28 juni 2006 blijkt dat de woning op dat moment nog geheel leeg, en dus niet in gebruik bij eiseres was. Naar het oordeel van de rechtbank heeft op 26 juni 2006 geen huisbezoek plaatsgevonden omdat eiseres op dat moment nog elders woonde. Om die reden kan dan ook van schending van het huisrecht geen sprake zijn geweest.
Op 6 november 2006 hebben twee medewerkers van verweerder wederom een bezoek afgelegd aan de [adres 1]. Eiseres heeft de medewerkers te woord gestaan en hen toestemming gegeven de woning te betreden. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de reden voor dit huisbezoek was gelegen in het toenmalige beleid om bij elke bijstandsaanvraag een onaangekondigd bezoek brengen aan het door de aanvrager opgegeven woonadres. De rechtbank is van oordeel dat de aanleiding voor dit huisbezoek niet voldoet aan de in de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 april 2007 (LJN: BA2410, BA2436, BA2445 en BA2447) geformuleerde criteria. Er waren er op dat moment onvoldoende concrete objectieve feiten en omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs kon worden getwijfeld aan de juistheid of de volledigheid van de door de betrokkene verstrekte inlichtingen. Ook hebben de medewerkers die het huisbezoek aflegden niet voorafgaand aan eiseres meegedeeld dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zal blijven voor de verlening van de bijstand. Dit betekent dat de toestemming die eiseres voor dit bezoek heeft gegeven geen toestemming in de zin van informed consent was. Dit heeft als gevolg dat de bij dit huisbezoek verkregen gegevens bij latere beslissingen over bijstandsverlening buiten beschouwing moeten blijven.
Op 29 augustus 2007 weigerde eiseres haar medewerking aan het door verweerder noodzakelijke geachte huisbezoek. De vraag of voor dit huisbezoek een gegronde reden bestond, beantwoordt de rechtbank bevestigend. De aanleiding voor dit huisbezoek werd niet gevormd door de bevindingen die zijn opgedaan tijdens het huisbezoek op 6 november 2006, maar is gelegen in feiten en omstandigheden die nadien zijn gebleken. Zo heeft eiseres op 20 november 2006 het gesprek dat zij die dag met verweerder zou hebben voortijdig beëindigd. Eiseres werd bij die gelegenheid vergezeld door een man die eiste dat hij het gesprek voor eiseres zou voeren. Toen verweerder dat niet toestond, kondigde hij aan dat eiseres op dinsdag 21 november 2006 terug zou komen met een advocaat. Op dinsdag 21 november 2006 is eiseres echter niet verschenen noch heeft zij vooraf gemeld dat zij niet zou komen. Voorts blijkt uit waarnemingen ter plaatse op 2 november 2006 en in de periode van 24 november 2006 tot en met 1 december 2006 bij de woning van eiseres dat [persoon 1] verschillende keren in de woning van eiseres was. Ook is geconstateerd dat hij enkele keren met de kinderen van eiseres met de bus vertrok. Uit buurtonderzoek op 10 en 20 november 2006 in zowel de [adres 1] als het adres van [persoon 1] (Amstel 128c), blijkt dat enkele omwonenden verklaringen hebben afgelegd die aanwijzing vormen dat de door eiseres opgegeven woonsituatie niet in overeenstemming is met de feiten. Deze verklaringen vormen geen bewijs dat eiseres zou samenwonen, maar bevestigen wel het beeld dat de opgegeven woonsituatie niet in overeenstemming zou kunnen zijn met de feitelijke situatie. De omstandigheid dat verweerder deze verklaringen - op uitdrukkelijk verzoek van de bewoners - geanonimiseerd heeft, acht de rechtbank geen reden om ze buiten beschouwing te laten, nu zij niet als bewijsmiddelen zijn aangewend, doch uitsluitend aanleiding voor het afleggen van een huisbezoek hebben gevormd. In dit verband wijst de rechtbank er op dat volgens vaste jurisprudentie ook een anonieme tip als voldoende aanleiding voor het afleggen van een huisbezoek wordt aangemerkt.
In een gesprek op 5 december 2006 is gebleken dat eiseres € 2.500,- in contanten bij wijze van lening had gekregen, maar dat een feitelijke aflossingsverplichting niet bestond. Voorts heeft eiseres in dit gesprek wisselende verklaringen gegeven over de aanwezigheid van en haar relatie met [persoon 1].
Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder uit bovenstaande feiten en omstandigheden in samenhang bezien twijfelen aan de juistheid van de door eiseres opgegeven woonsituatie. Er bestond dan ook voldoende aanleiding om door middel van een huisbezoek te controleren of de door eiseres opgegeven woon- en leefsituatie overeenkwam met de feitelijke situatie. Dit betekent dat er een redelijke grond bestond voor een huisbezoek op 29 augustus 2007 en dat de rapporteurs die het huisbezoek hebben afgelegd niet gehouden waren om eiseres vooraf mee te delen dat aan het niet meewerken aan het huisbezoek geen consequenties zouden worden verbonden.
De rechtbank verwerpt de stelling van eiseres dat een huisbezoek een “criminal charge” is in de zin van artikel 6, derde lid, van het EVRM. Een huisbezoek is een instrument dat gebruikt kan worden bij onderzoek naar (de voortzetting van) een recht op uitkering. Een huisbezoek is niet gericht op het bestraffen van mogelijk overtreden normen of leed toe te voegen, maar is gericht op het op het juiste wijze toepassing geven aan de WWB.
Het enkele feit dat de resultaten van het huisbezoek mogelijk ook zouden kunnen worden gebruikt voor strafrechtelijke vervolging maakt het huisbezoek nog geen criminal charge. Het argument dat strafrechtelijke waarborgen niet in acht zijn genomen kan worden aangevoerd in een strafrechtelijke procedure.
Ook de afwijzing van de aanvraag om uitkering of de intrekking van een uitkering kan niet worden aangemerkt als een criminal charge of een punitieve sanctie. De intrekking van een uitkering naar aanleiding van (onder meer) de resultaten van een huisbezoek heeft volgens vaste jurisprudentie een reparatoir karakter (CRvB 11 april 2007, LJN: BA2410). Uiteraard geldt hetzelfde voor de afwijzing van een aanvraag om uitkering.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat voorafgaande aan een huisbezoek de cautie zou moeten worden gegeven. Daarnaast zou een huisbezoek pas mogen worden afgelegd indien er sprake zou zijn van een concrete verdenking voor vervolging in de zin van artikel 27 Wetboek van Strafrecht.
Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen verwerpt de rechtbank dit standpunt
Ook kan de rechtbank eiseres niet volgen in haar stelling dat strafrechtelijk onderzoek moet prevaleren boven bestuursrechtelijk onderzoek. Het bestuurs- en strafrecht dienen elk eigen doelen. De door eiseres ter zitting gedane verwijzing naar het feit dat er ook zoiets bestaat als
als “bestuursstrafrecht” doet hieraan niet af. Inderdaad is in verschillende wetten het bestuursorgaan de bevoegdheid gegeven om bepaalde gedragingen te bestraffen, maar, zoals reeds is vastgesteld, is van bestraffing geen sprake wanneer een uitkering wordt ingetrokken of geweigerd omdat de aanvrager niet voldoet aan de wettelijke eisen.
De rechtbank merkt ten slotte nog op dat de CRvB in zijn uitspraak van 15 april 2008 (LJN:BC9650), in het kader van een huisbezoek ter beoordeling van het recht op uitkering inzake de Algemene nabestaandenwet heeft overwogen dat een cautie niet behoeft te worden gegeven.
Eiseres heeft onder verwijzing naar onder andere artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten (IVBPR) gesteld dat er een ongerechtvaardigd onderscheid bestaat tussen burgers die wel, en burgers die geen uitkering hebben aangevraagd, alsmede tussen burgers die een uitkering hebben aangevraagd, en verdachten van een strafbaar feit. Voorts begrijpt de rechtbank uit het betoog van eiseres dat op grond van deze ongelijke behandeling de resultaten van de huisbezoeken niet ten grondslag hadden mogen worden gelegd aan de intrekking van de uitkering c.q. de afwijzing van de aanvraag om uitkering.
De rechtbank verwerpt deze zienswijze, reeds omdat de groepen van personen die eiseres heeft genoemd niet kunnen worden aangemerkt als gelijke gevallen. Immers, in de eerste vergelijking is er sprake van een kenmerkend onderscheid, namelijk of er wel of niet een beroep op de openbare middelen wordt gedaan. In het tweede geval is een kenmerkend onderscheid of er wel of niet een straf dreigt te worden opgelegd.
Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat in het onderhavige geval de resultaten van de huisbezoeken niet de grondslag voor de besluiten tot intrekking van de uitkering c.q. de afwijzing van de aanvraag om uitkering hebben gevormd, maar de weigering om mee te werken aan de huisbezoeken van 29 augustus 2007 en 14 november 2007.
Buurtonderzoek en observaties
Dat verweerder volgens zijn eigen werkvoorschriften alleen een buurtonderzoek mag uitvoeren in geval van concrete verdenking van fraude, zoals eiseres stelt, heeft zij niet aangetoond of aannemelijk gemaakt en is de rechtbank ook overigens niet gebleken. De stelling van eiseres dat de waarnemingen ter plaatse een inbreuk op het huisrecht in de zin van artikel 8 van het EVRM zijn, faalt. De rechtbank niet gebleken dat verweerder bij die waarnemingen een zo diepgaand en in het huiselijke leven van eiseres indringend onderzoek heeft uitgevoerd, dat gesproken moet worden van schending van het huisrecht. Juist uit oogpunt van subsidiariteit dient volgens de hiervoor genoemde uitspraken van de CRvB niet direct tot het zware middel van het afleggen van een huisbezoek over te worden gegaan, maar dient, indien mogelijk, eerst het minder ingrijpende middel van waarnemingen of buurtonderzoek te worden toegepast. Voor de stelling van eiseres dat voor observaties en waarnemingen ook een redelijke grond vereist is, net zoals dat bij een huisbezoek het geval is, ziet de rechtbank geen aanknopingspunt in wet of jurisprudentie. De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar stelling dat verweerder niet bevoegd was tot het uitvoeren van een buurtonderzoek omdat dit de grenzen van het controlebezoek te buiten gaat en sprake is van de - strafrechtelijke - opsporing van strafbare feiten. Een buurtonderzoek kan een geschikt middel zijn om de woonsituatie van een belanghebbende te onderzoeken en is niet gericht op de opsporing van strafbare feiten.
Nu eiseres op 29 augustus 2008 weigerde haar medewerking te verlenen aan het huisbezoek, heeft zij haar medewerkingsverplichting (artikel 17, tweede lid, van de WWB) geschonden. Ten gevolge daarvan kon niet worden vastgesteld of zij recht had op voortzetting van bijstand. Verweerder heeft bij primair besluit van 11 september 2007 dan ook terecht en op goede gronden het recht op bijstand van eiseres per 29 augustus 2007 ingetrokken.
Nu het recht op bijstand bij primair besluit van 11 september 2007 met ingang van 29 augustus 2007 was ingetrokken, moet de brief van 18 september 2007, waarin wordt meegedeeld dat het onderzoek niet tot een andere intrekkingsdatum heeft geleid, worden gezien als een herhaalde mededeling. Deze brief roept dan ook geen nieuwe rechtsgevolgen in het leven en is dus geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dit betekent dat de verweerder het bezwaarschrift dat was gericht tegen deze brief terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Uit het voorgaande vloeit voort dat het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit I ongegrond is.
Niet gebleken is van nieuwe feiten en/of omstandigheden sinds de weigering van het huisbezoek op 29 augustus 2007. Daarom was de toentertijd bestaande twijfel bij verweerder over de woonsituatie van eiseres nog steeds aanwezig toen eiseres een nieuwe aanvraag om uitkering indiende. Er bestond daarom nog steeds een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek.
Nu eiseres op 14 november 2007 weer weigerde haar medewerking te verlenen aan het huisbezoek, heeft zij opnieuw haar medewerkingsverplichting geschonden en kon als gevolg daarvan niet worden vastgesteld of zij recht had op bijstand. Verweerder heeft bij primair besluit van 19 november 2007 dan ook terecht en op goede gronden de bijstandsaanvraag van eiseres van 3 oktober 2007 afgewezen en de betaalde voorschotten teruggevorderd.
Dit betekent dat het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit II ongegrond is.
Nu de beroepen ongegrond zijn, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I (AWB 08/1083 WWB) ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II (AWB 08/1082 WWB) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 22 juli 2008 door mr. T.P.J. de Graaf, voorzitter en
mrs. T. van Muijden en P.H. Banda, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. H. van Hoeven, griffier,
en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
de griffier de voorzitter
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: B