Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
enkelvoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nrs.
AWB 07/1064 WWB, AWB 07/1239 WWB en AWB 07/1511 WWB,
tussen:
[eiser sub 1], eiser sub 1,
[eiser sub 2], eiser sub 2,
[eiser sub 3], eiser sub 3,
gezamenlijk te noemen eisers, allen wonende te [woonplaats],
vertegenwoordigd door mr. D.S. de Ploeg,
en:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. R. Lo Fo Sang, [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2].
1. PROCESVERLOOP
Op 9 maart 2007 heeft de rechtbank in de zaak bekend onder nummer AWB 07/1064 WWB betreffende eiser sub 1 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 1 februari 2007 (hierna: besluit I).
Op 12 maart 2007 heeft de rechtbank in de zaak bekend onder nummer AWB 07/1239 WWB betreffende eiser sub 2 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 6 februari 2007 (hierna: besluit II).
Op 3 april 2007 heeft de rechtbank in de zaak bekend onder nummer AWB 07/1511 WWB betreffende eiser sub 3 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 20 februari 2007 (hierna: besluit III ).
De rechtbank heeft aanleiding gezien om de beroepen, onder toepassing van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gevoegd te behandelen ter zitting van 5 juni 2008. Na de behandeling is het onderzoek gesloten.
2. OVERWEGINGEN
1. Feiten
1.1. Eiser sub 1 is vanaf 13 juli 1998 werkzaam als toezichthouder voor de Dienst Stadstoezicht. Eiser sub 2 is vanaf 15 april 1998 tot voor kort werkzaam geweest bij de Stichting Opus One als assistent conciërge. Eiser sub 3 is vanaf 17 november 1997 werkzaam als toezichthouder A voor de Dienst Stadstoezicht.
1.2. De hiervoor genoemde functies betreffen allen gesubsidieerde arbeidsplaatsen, die voorheen op grond van het Besluit In- en Doorstroombanen (hierna: het ID-besluit) werden gesubsidieerd door de instelling N.V. Werk. Tegenwoordig worden deze functies gesubsidieerd door de Dienst Werk en Inkomen die de subsidie via de instelling Pantar aan eisers’ werkgevers uitbetaalt.
2. Besluitvorming van verweerder
2.1. Bij besluiten van 13, 21 en 23 november 2006 heeft verweerder aan respectievelijk eiser sub 1, eiser sub 2 en eiser sub 3 medegedeeld dat aan hun gesubsidieerde banen rechten en plichten zijn gekoppeld die tot doel hebben dat eisers, waar mogelijk, doorstromen naar een ongesubsidieerde baan. Verweerder noemt vervolgens de verplichtingen die voor eisers gelden.
2.2. Bij besluiten I, II en III heeft verweerder de bezwaren van respectievelijk eiser sub 1, eiser sub 2 en eiser sub 3 ongegrond verklaard en de primaire besluiten met een gewijzigde motivering in stand gelaten. Daartoe heeft verweerder overwogen dat eisers werkzaam zijn (geweest) in een door de gemeente gesubsidieerde functie die altijd ten doel heeft gehad om eisers door te laten stromen naar een reguliere, ongesubsidieerde functie. Vanaf de inwerkingtreding van de Wet Werk en Bijstand (hierna: de WWB) gelden deze gesubsidieerde dienstbetrekkingen als een voorziening in de zin van die wet. De bepalingen van de WWB en de op de WWB gebaseerde Reïntegratieverordening (hierna ook: de verordening) ten aanzien van arbeidsinschakeling zijn ook op eisers van toepassing. Eisers behoren tot de in artikel 2 van de verordening genoemde doelgroep met de daaraan verbonden rechten en plichten, als genoemd in artikel 4 van de verordening.
2.3. Verder heeft verweerder in besluit II, voor zover het bezwaar van deze eiser betrekking heeft op een mogelijk ontslag bij niet-nakoming van opgelegde verplichtingen, het bezwaar niet ontvankelijk verklaard. Er is (nog) geen beslissing is genomen ten aanzien van een eventuele beëindiging van de arbeidsovereenkomst, zodat het maken van bezwaar ingevolge artikel 1:5 van de Awb niet mogelijk is.
3. Gronden van eisers
3.1. Eisers stellen zich allereerst op het standpunt dat verweerder niet bevoegd is om in het voorliggende geval, waar verweerder eenzijdig heeft besloten om eisers’ functie aan te merken als een voorziening in het kader van de WWB, verplichtingen aan eisers op te leggen. Een dergelijke bevoegdheid vloeit naar de mening van eisers niet voort uit de WWB of de verordening. Ingevolge artikel 14 van de Invoeringswet WWB (hierna: IWWB) gelden, voor zover hier relevant, dienstbetrekkingen en werkervaringsplaatsen op grond van het ID-besluit als een voorziening als bedoeld in artikel 7 van de WWB, zodat personen met een dergelijke baan ook aanspraak kunnen maken op ondersteuning bij re-integratie. Eisers maken geen gebruik van dat recht op ondersteuning. Dat betekent naar de mening van eisers dat verweerder niet bevoegd is om re-integratieverplichtingen op te leggen. Voor zover deze bevoegdheid wel uit de verordening zou volgen, geldt dat de verordening verder gaat dan de bevoegdheid die de wetgever ingevolge artikel 9 en 10 van de WWB aan de gemeente heeft toegekend. De desbetreffende bepalingen zijn dan ook onverbindend, aldus eisers.
3.2. Eisers hebben verder aangevoerd dat zij tot op heden geen ongesubsidieerde ofwel reguliere arbeidsplaats aangeboden hebben gekregen. Verweerder heeft daarom niet voldaan aan de doelstellingen van het ID-besluit, zodat als gevolg daarvan hun arbeidsrelaties het oorspronkelijke karakter van een tijdelijke, gesubsidieerde arbeidsplaats hebben verloren. Het ID-besluit is daarom niet meer als grondslag van deze arbeidsplaatsen aan te merken. Er is dan ook geen sprake van een voorziening als bedoeld in de WWB, aldus eisers.
3.3. Verder stellen eisers dat de toepassing van de verordening in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir en het evenredigheidsbeginsel. Gesubsidieerde arbeid is bedoeld als een tijdelijke voorziening. Gelet op het tijdsverloop en de wijze waarop de gemeente invulling heeft gegeven aan het dienstverband van eisers, kan niet meer worden gesproken van een tijdelijke situatie, zodat toepassing van de verordening niet in overeenstemming is met de oorspronkelijke doelstelling. Bovendien is het nadelige effect voor eisers onevenredig zwaar in verhouding tot de belangen van verweerder.
3.4. Eiser sub 1 heeft tot slot nog aangevoerd dat de opgelegde arbeidsverplichtingen in strijd zijn met artikel 19 lid 3 van de Grondwet en het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH).
4. Het wettelijk kader
4.1. Het ID-besluit is bij de invoering van de WWB per 1 januari 2004 ingetrokken. Ingevolge artikel 14 van de IWWB gelden onder meer dienstbetrekkingen als bedoeld in artikel 6 van het ID-besluit als een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB.
4.2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef sub a, van de WWB, voor zover thans van belang, is het college verantwoordelijk voor het ondersteunen van niet-uitkeringsgerechtigden bij arbeidsinschakeling en voor het bepalen en aanbieden van een voorziening, die noodzakelijk wordt geacht in verband met die arbeidsinschakeling.
4.3. In artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van de WWB is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het ondersteunen bij en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a.
4.4. Op 1 januari 2004 is in de gemeente Amsterdam in werking getreden de op artikel 8, eerste lid, onder a van de WWB gebaseerde Reïntegratieverordening.
4.5. Artikel 2, aanhef en onder c, van de verordening, zoals deze destijds gold, bepaalt dat de doelgroep van deze verordening zijn de personen wonende in de gemeente Amsterdam, jonger dan 65 jaar, die gesubsidieerd werkende zijn.
4.6. In artikel 4 van de verordening zijn de rechten en plichten van een persoon uit de doelgroep van deze verordening opgenomen
4.7. Artikel 8, tweede lid, van de verordening bepaalt dat het college zorg draagt voor de subsidiëring van de dienstbetrekkingen als bedoeld in artikel 6 van het ID-besluit, zoals dit besluit luidde op 3 december 2003, en dat het de uitstroom stimuleert. De hoogte van de subsidie wordt door het college vastgesteld. Het derde lid bepaalt, voor zover hier van belang, dat de dienstbetrekkingen en subsidiëringen genoemd in het tweede lid, vanaf het moment van inwerkingtreding van de WWB voorzieningen zijn in de zin van de WWB. Het college kan nadere voorwaarden stellen aan de subsidiëring en de arbeidsovereenkomsten.
4.8. Ingevolge artikel 11 lid 1 onder a van de verordening kan het college de voorziening beëindigen als een persoon die deelneemt aan een voorziening, zijn verplichtingen als bedoeld in artikel 4 van de verordening, dan wel zijn verplichtingen als bedoeld in artikel 9 van de WWB, niet of niet voldoende nakomt.
5. De beoordeling
5.1. De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser sub 2, die
thans niet meer werkzaam is bij Stichting Opus One, nog procesbelang heeft en mitsdien ontvankelijk is in zijn beroep.
5.2. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers sub 2 toegelicht dat zijn cliënt heeft geweigerd om de aan hem door verweerder opgelegde verplichtingen na te komen, waarna verweerder de subsidie aan zijn werkgever heeft stopgezet. Vervolgens heeft Stichting Opus One de arbeidsrelatie met eiser sub 2 beëindigd. Er is dus een relatie tussen besluit II en de beëindiging van de arbeidsverhouding, waarop de uitkomst van dit geschil van invloed kan zijn. Dat betekent dat eiser sub 2 naar het oordeel van de rechtbank een (direct) belang heeft bij de beoordeling van dit geschil, zodat hij ontvankelijk is in zijn beroep.
5.3. Ter zitting is aan de orde geweest de vraag of de brieven van 13, 21 en 23 november 2006 zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Deze brieven bevatten een weergave van de verplichtingen die ingevolge de WWB en de verordening op eisers rusten. Deze verplichtingen worden in die brieven (enigszins) geconcretiseerd en geïndividualiseerd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat deze brieven op rechtsgevolg zijn gericht en daarom zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Awb.
5.4. Hiermee komt de rechtbank toe aan de inhoudelijke beoordeling van het geschil. Zij constateert dat de wetgever in de opvolging van wettelijke regelingen heeft besloten tot een intensivering van het re-integratiebeleid, waaronder (ook) voor personen die gesubsidieerd werk verrichten. Dit is een bewuste keuze geweest van de wetgever en is in dit geschil dan ook niet toetsbaar. Verweerder heeft met de verordening uitvoering gegeven aan dit geïntensiveerde re-integratiebeleid. Zo zijn in de verordening voor allen die tot de doelgroep van de verordening behoren rechten en verplichtingen opgenomen, waaronder de algemeen geldende verplichting om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden. Niet valt in te zien hoe verweerder in deze verordening buiten de bij de wet opgedragen regelingsbevoegdheid is getreden door de plicht tot arbeidsinschakeling ook van toepassing te verklaren op degenen die gesubsidieerd werken.
5.5. Niet in geschil is dat de banen waarin eisers te werk werden gesteld vanaf de aanvang werden gesubsidieerd. Deze arbeidsplaatsen zijn vervolgens onder de werking van het ID-besluit gebracht, waardoor zij thans op grond van artikel 14 lid 1 IWWB als een voorziening in de zin van artikel 7 van de WWB hebben te gelden. Anders dan eisers stellen, maakt de lange duur van de arbeidsverhouding niet dat er thans geen sprake meer is van gesubsidieerde arbeidsplaatsen. De omstandigheid dat onder de gelding van het ID-besluit wellicht niets of onvoldoende is gedaan om een doorstroom van eisers naar reguliere banen te bevorderen, kan evenmin tot deze conclusie leiden.
5.6. De bij besluit I, II en III aan eisers opgelegde verplichtingen vormen een uitwerking van de verplichtingen die krachtens de wet en de daaruit voortvloeiende verordening voor eisers gelden. Tegen deze achtergrond zijn de genomen besluiten niet onredelijk of onbegrijpelijk. Verweerder heeft de besluiten dan ook op goede gronden heeft genomen.
5.7. Het vorenstaande neemt niet weg dat de door eisers aangevoerde belangen op enig moment een rol kunnen spelen. Zodra verweerder consequenties gaat verbinden aan het feit dat een betrokkene bepaalde verplichtingen niet nakomt, zoals het stopzetten van de subsidie, zal verweerder het belang bij handhaving van die verplichtingen dienen af te wegen tegen de persoonlijke belangen van de betrokkene. De duur van de arbeidsbetrekking is een factor die naar het oordeel van de rechtbank bij deze belangenafweging een rol kan spelen.
5.8. Uit hetgeen hiervoor onder 5.4 en 5.5 is overwogen volgt dat toepassing van de verordening niet in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir of het evenredigheidsbeginsel. Deze grief faalt dan ook.
Ook het door eiser sub 1 gedane beroep op de grondwet en het ESH (vrijheid van arbeidskeuze) gaat niet op. Verweerder maakt geen inbreuk op eisers vrijheid om een andere, niet gesubsidieerde, arbeidsbetrekking te zoeken, waaraan geen re-integratieverplichtingen zijn gekoppeld.
5.9. De beroepen zullen ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 9 juli 2008 door mr. J.J. Bade, rechter,
in tegenwoordigheid van M. Bos, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: B