Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
In het geding met reg.nr. AWB 07/2638 BELEI
tussen:
Stichting Plan Nederland, gevestigd te [woonplaats],
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman,
en:
de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. P.L.G. van Velzen en mr. W.H. Simonis.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 2 juli 2007 een beroepschrift ontvangen gericht tegen verweerders besluit van 21 mei 2007 (bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van de meervoudige kamer van 11 oktober 2007.
2. OVERWEGINGEN
Achtergrond
2.1. Verweerder heeft op 21 december 2005 de Beleidsregels Medefinancieringsstelsel (MFS) voor de periode van 2007 tot en met 2010 (hierna: Beleidsregels MFS) vastgesteld, welke regels met ingang van 1 januari 2006 in werking zijn getreden (Stcrt. 23 december 2005, nr. 250, pag. 25). De Beleidsregels MFS zijn gebaseerd op de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken en op het Subsidiebesluit en de Subsidieregeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Met het MFS geeft verweerder aan op welke wijze hij Nederlandse maatschappelijke organisaties, die werken aan duurzame armoedebestrijding in ontwikkelingslanden, wil financieren. Op grond van het MFS worden subsidieaanvragen op kwaliteit beoordeeld en onderling vergeleken (tenderprocedure). Verweerder heeft voor de periode van 2007 tot en met 2010 een plafond vastgesteld van € 2.110 miljoen.
Verweerder heeft een Adviescommissie Medefinanciering (hierna: de Adviescommissie) ingesteld om te adviseren over de beslissing op de subsidieaanvragen op grond van de Beleidsregels MFS 2007-2010.
Op basis van de Beleidsregels MFS heeft de Adviescommissie het Beoordelingskader MFS 2007-2010 (hierna: het Beoordelingskader) opgesteld. De Adviescommissie heeft in dit beoordelingskader de richtlijnen, die in de Beleidsregels zijn vastgelegd, nader uitgewerkt en geconcretiseerd tot kwaliteitseisen waar de aanvragen aan moeten voldoen. Daarbij heeft de Adviescommissie tevens een aanvraagstramien ontwikkeld, als praktische vertaling van het beoordelingskader, met aanwijzingen en vragen die beantwoord moeten worden, wil een organisatie voor MFS-financiering in aanmerking komen (hierna: het aanvraagstramien).
De Adviescommissie heeft verder een beoordelingshandleiding opgesteld, die als leidraad moet dienen bij het uitvoeren van de beoordelingstoetsen door de beoordelaars, alsmede een gestandaardiseerd beoordelingsformulier
De Stichting Plan Nederland (voorheen: Foster Parents Plan) richt zich op een structurele verbetering van levensomstandigheden van gemarginaliseerde kinderen in ontwikkelingslanden in Azië, Afrika, Latijns-Amerika en Europa. Plan Nederland is onderdeel van Plan International.
Bij brief van 20 april 2006 heeft eiseres subsidie ter hoogte van een bedrag van € 144 miljoen op grond van het MFS aangevraagd. Bij besluit van 29 september 2006 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Tegen dit besluit heeft eiseres op 9 november 2006 bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder heeft de subsidieaanvraag afgewezen omdat eiseres in de tenderprocedure onvoldoende punten heeft gescoord. Eiseres heeft 62 punten gescoord en is daarmee onder het minimum aantal van 65 punten gebleven. Eiseres heeft met name op twee onderdelen naar verhouding weinig punten gescoord, namelijk de onderdelen ‘partnerbeleid’ en ‘track-record’.
formele gronden
2.2. Volgens eiseres zijn de door de Adviescommissie gehanteerde beoordelingshandleiding en het gestandaardiseerd beoordelingsformulier niet bij verweerder bekend, zodat verweerder zich onvoldoende ervan heeft kunnen vergewissen, gelet op het bepaalde in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), of het advies van de Adviescommissie op voldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Ook heeft verweerder in bezwaar, door het ontbreken van deze stukken, geen volledige heroverweging kunnen maken.
Eiseres stelt dat deze stukken ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt, niet ter inzage zijn gelegd en niet als gedingstukken in de zin van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb zijn aangemerkt.
Hetzelfde geldt volgens eiseres voor de verslagen van de ambtelijke vergewiscommissie. Ook deze zijn ten onrechte niet openbaar gemaakt, niet bij de volledige heroverweging in bezwaar betrokken en niet als gedingstukken in de zin van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb aangemerkt.
Eiseres stelt verder dat verweerder, door te volstaan met het lezen van de globale beschrijving van de interne werkwijze van de adviescommissie, niet aan zijn vergewisplicht van artikel 3:9 van de Awb heeft voldaan.
De wijze van beoordelen van de aanvragen, en de daarmee samenhangende puntentoekenning zijn op deze manier oncontroleerbaar voor zowel verweerder als eiseres.
2.3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoordelingshandleiding een interne werkinstructie van de Adviescommissie is. De inhoud daarvan hoeft dus niet bij verweerder bekend te zijn. Verweerder mocht er in beginsel van uitgaan dat de Adviescommissie een zorgvuldige werkwijze had gehanteerd bij het beoordelen van de aanvragen. Verweerder kon zich op goede gronden baseren op de beschrijving van de interne procedure zoals weergegeven in het eindrapport van de Adviescommissie. Op verweerder rust niet de verplichting om per aanvraag na te gaan hoe de interne procedure van de Adviescommissie is verlopen. Op grond van artikel 3:9 van de Awb heeft verweerder slechts een marginale vergewisplicht. Verweerder is van oordeel dat de beoordelingshandleiding op grond van het bovenstaande niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoort. Verweerder heeft dan ook niet in strijd gehandeld met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb. De stukken betrekking hebbend op de vergewiscommissie betreffen intern beraad door en namens de minister. Ook dit zijn geen op de zaak betrekking hebbende stukken.
2.4.1. De rechtbank deelt niet het standpunt van eiseres dat voor verweerder of eiseres de beoordeling van de aanvragen en de puntentoekenning door de Adviescommissie oncontroleerbaar was. Aan de toetsing van een aanvraag aan inhoudelijke criteria is onvermijdelijk een kwalitatief beoordelingsaspect verbonden. Het beoordelingsrapport van de Adviescommissie van 12 september 2006 betrekking hebbende op de subsidieaanvraag van eiseres, in samenhang met het eindrapport van de Adviescommissie van 13 september 2006, geeft voldoende duidelijk aan welke beoordelingsprocedure de Adviescommissie heeft gehanteerd en hoe de Adviescommissie tot de puntentoekenning is gekomen. Eiseres heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er aan deze procedure zodanige gebreken kleven dat verweerder zijn besluitvorming niet op het advies van de Adviescommissie heeft mogen baseren. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd met artikel 3:9 van de Awb heeft gehandeld.
2.4.2. De rechtbank is verder van oordeel dat de schriftelijke neerslag van de raadpleging bij een interne adviseur, zoals in deze zaak bij een interne ambtelijke vergewiscommissie, welke advisering betrekking heeft op de positiebepaling van het bestuursorgaan ten aanzien van aan de orde zijnde rechtsvragen, zoals in deze de vraag of het advies van de Adviescommissie op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, niet een op de zaak betrekking hebbend stuk is als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb.
de organisatiestructuur van Plan Nederland; partnerbeleid
2.5. Eiseres heeft aangevoerd dat de organisatiestructuur van Plan Nederland op onjuiste wijze door de Adviescommissie is beoordeeld. Dit heeft eiseres ten onrechte punten gekost in het kader van de beoordeling van de kwaliteit van het partnerbeleid. Anders dan de Advies¬commissie en verweerder hebben geoordeeld, dienen de Landenkantoren als Zuidelijke partners van Plan Nederland te worden aangemerkt. De Landenkantoren vallen onder de definitie van ‘partners’ zoals omschreven in het beoordelingskader MFS. Op grond van deze organisatiestructuur heeft verweerder in 1999 wel subsidie toegekend. De organisatiestructuur is sindsdien niet gewijzigd. Verweerder heeft op Kamervragen in oktober 2006 geantwoord dat het beleid met betrekking tot Zuidelijke partners niet is gewijzigd ten opzichte van het voorgaande MFP-beleid. De criteria met betrekking tot Zuidelijke partners waren niet bekend op het moment van de aanvraag en zijn achteraf door de Adviescommissie opgesteld. Deze criteria zijn niet te herleiden tot het MFS-beleidskader.
2.6. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat niet bepalend is of de Landenkantoren van Plan Nederland onder het begrip ‘partner’ kunnen vallen, maar dat bepalend is de beoordeling van de kwaliteit van het partnerbeleid. In het kader van de beoordeling van de kwaliteit is van belang in hoeverre een aanvrager streeft naar de zelfstandigheid van de partners in het Zuiden. De mate waarin aanvragers hieraan voldeden was bepalend voor het aantal punten op dit onderdeel. De informatie die dienaangaande door eiseres is verstrekt leidt niet tot de overtuiging dat al concreet en over de hele linie naar zelfstandigheid van de landenkantoren wordt gestreefd in de geest van het Beoordelingskader MFS.
Verweerder verwerpt het standpunt van eiseres dat de criteria hangende de aanvraag zijn gewijzigd. De Beleidsregels MFS vermelden in hoofdstuk 3 ‘Aard en Strategie van het MFS’: “De samenwerkingsverbanden zijn gestoeld op gelijkwaardige relaties en wederzijdse verantwoording en zijn gericht op capaciteitsopbouw en op verzelfstandiging van de Zuidelijke organisaties.” In het Beoordelingskader staat in hoofdstuk 4.3, eis 4: “De partnerrelatie is gericht op de zelfstandigheid van de partners.” Deze criteria stonden derhalve al vast voordat eiseres haar aanvraag indiende. Van het invoeren van nieuwe criteria is naar het oordeel van verweerder dan ook geen sprake.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het feit dat de organisatiestructuur van eiseres vergelijkbaar is met de structuur op basis waarvan hij 1999 subsidie heeft toegekend, niet tot een ander oordeel kan leiden. Verweerder erkent dat er ten opzichte van de situatie in 1999 een beleidswijziging heeft plaatsgevonden. Deze beleidswijziging heeft gestalte gekregen in de wijze van beoordeling van de kwaliteit van de partnerrelatie door de Adviescommissie en de in dat kader gegeven uitleg van wat partnerrelaties inhielden.
2.7.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden de beoordeling door de Adviescommissie van de kwaliteit van het partnerbeleid aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De Adviescommissie heeft doorslaggevend geacht dat eiseres niet voldoende heeft aangetoond te streven naar zelfstandigheid van de Landenkantoren als partners. De rechtbank ziet niet in dat bij deze beoordeling eiseres is benadeeld door de omstandigheid dat – zoals zij stelt – de Adviescommissie criteria met betrekking tot zuidelijke partners heeft gebruikt die niet te herleiden zijn uit het MFS-kader, het Beoordelingskader of het aanvraagstramien. Ter zitting heeft eiseres bovendien gesteld dat de kracht van een organisatie als Plan Nederland is gelegen in het feit dat de Landenkantoren niet zelfstandig zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden staande gehouden dat de Landenkantoren in de organisatie van eiseres als zelfstandige partners zijn te beschouwen .
2.7.2. Aan dit oordeel doet niet af dat de Landenkantoren in 1999 door de toenmalige minister voor Ontwikkelingssamenwerking zijn erkend als Zuidelijke partners. Verweerder heeft uiteengezet dat zijn opvatting over het begrip Zuidelijke partners zich in de loop van de jaren heeft ontwikkeld en heeft geleid tot een beleidswijziging die in lijn is met de veranderende opvattingen ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking. De rechtbank ziet geen aanleiding dit gewijzigde beleid onredelijk te achten. De rechtbank is verder van oordeel dat deze beleidswijziging, wat er verder zij van verweerders beantwoording van Kamervragen in oktober 2006, voor eiseres voorafgaande aan haar aanvraag van 20 april 2006 wel degelijk kenbaar was. Immers, in het in juni 2005 door de Tweede Kamer goedgekeurde en op
23 december 2005 gepubliceerde Beleidskader MFS staat duidelijk geformuleerd dat uitgangspunt van de partnerrelatie is de verzelfstandiging van de partners en het scheppen van nationaal draagvlak.
netwerkorganisatie
2.8. Eiseres heeft aangevoerd dat Plan Nederland, gelet op de door verweerder gehanteerde definitie, dient te worden aangemerkt als een netwerkorganisatie. Verweerder heeft erkend dat netwerkorganisaties op grond van het aanvraagstramien niet goed beoordeeld kunnen worden en heeft voor deze organisaties een correctie toegepast. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte deze correctie niet op eiseres toegepast. Zelfs als niet wordt aangenomen dat eiseres een netwerkorganisatie is, zou de aanvraag van eiseres in verband met haar specifieke organisatiestructuur niet volledig op basis van het aanvraagstramien beoordeeld mogen worden.
2.9. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres zelf ook tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft erkend dat zij geen netwerkorganisatie is. Verweerder heeft eiseres dan ook terecht niet in aanmerking gebracht voor de compensatie voor netwerkorganisaties. Ten aanzien van de stelling dat eiseres, gelet op haar specifieke organisatiestructuur, niet volledig op basis van het aanvraagstramien beoordeeld had mogen worden, benadrukt verweerder dat sprake is van een subsidietender waarbij alle aanvragen op gelijke wijze beoordeeld worden op kwaliteit. Het gekozen Beoordelingskader en het bijbehorende aanvraagstramien zijn het resultaat van een beleidskeuze. Hiervan kan niet worden afgeweken ten behoeve van een enkele organisatie. Daarmee zou verweerder andere aanvragers onevenredig benadelen.
2.10. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat Plan Nederland dient te worden aangemerkt als een netwerkorganisatie. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in het geval van eiseres niet hoefde te worden afgeweken van het Beoordelingskader en het bijbehorende aanvraagstramien. Voorts is eigen aan het systeem van een subsidietender dat aanvragen met elkaar worden vergeleken en dat geen individuele uitzonderingen voor aanvragers worden gemaakt. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij haar sprake is van een zodanig specifieke organisatiestructuur dat zij, in strijd met het uitgangspunt van een gelijke behandeling van de aanvragers, niet volledig op basis van het Beoordelingskader en het aanvraagstramien beoordeeld zou mogen worden
het trackrecord
2.11. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder in het kader van de onderhavige subsidieronde voor het eerst de eis hanteert dat de effecten en duurzaamheid van de programma’s gekwantificeerd dienen te worden. Eiseres stelt dat haar trackrecord van goede kwaliteit is, maar dat de gegevens die de kwaliteit dienen aan te tonen gebaseerd zijn op de oude systematiek van administreren, zodat deze niet aansluiten op het aanvraagstramien. Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de verifieerbaarheid van de gegevens onvoldoende is gewaarborgd en dat de Adviescommissie daarom op goede gronden twee punten heeft afgetrokken.
2.12. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu in het aanvraagstramien expliciet gevraagd wordt naar kwantificeerbare gegevens, het voor eiseres duidelijk was dat de kwaliteit van haar trackrecord aan de hand van deze gegevens beoordeeld zou worden.
Het ontbreken van deze gegevens heeft geleid tot toekenning van een beperkt aantal punten op dit onderdeel. Het feit dat Plan Nederland gebruik maakte van een oude systematiek van administreren behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de organisatie. Gelet op het karakter van een subsidietender kan hier niet specifiek rekening mee worden gehouden.
2.13. De rechtbank is van oordeel dat het voor risico van eiseres komt dat zij geen kwantificeerbare gegevens ten grondslag heeft gelegd aan haar trackrecord. Ter zitting is door eiseres erkend dat dit een bewuste keuze is geweest, omdat zij, anders dan andere aanvragers, het niet opportuun achtte om (fictieve) benchmarks te noemen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden het oordeel van de Adviescommissie, dat eiseres op het punt van het trackrecord onvoldoende scoorde, ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit.
algemene grond
2.14. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat een groot belang gediend is met het alsnog honoreren van de subsidieaanvraag. Dit belang is onder meer gelegen in het feit dat kinderen in ontwikkelingslanden de dupe worden van het stopzetten van projecten ten gevolge van het feit dat subsidiëring aan eiseres is geweigerd.
2.15. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat dit belang wordt erkend en dat het is meegewogen in de besluitvorming, maar dat er voor verweerder onvoldoende aanleiding bestond de aanvraag alsnog te honoreren.
2.16.1. De rechtbank ziet het belang van eiseres maar oordeelt dat dit enkele gegeven – dat inherent is aan het weigeren van subsidie op grond van een systeem waarbij in beginsel beperkte middelen op basis van kwalitatieve criteria worden verdeeld – geen aanleiding vormt om het bestreden besluit te vernietigen.
2.16.2. Op grond van het hiervoor overwogene ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder aan eiseres bij de beoordeling in het kader van de tenderprocedure ten onrechte te weinig punten heeft toegekend.
Conclusie
2.17. De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres aangevoerde gronden niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
2.18. De rechtbank ziet geen aanleiding een der partijen te veroordelen in de proceskosten of te bepalen dat het griffierecht dient te worden vergoed.
3. BESLISSING
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 9 januari 2008 door mr. J.J. Bade, voorzitter, en mrs. J.P. Smit en T. van Muijden, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A.E.M. Boogerman, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Doc: B