Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 02/5307 VEROR
tussen:
Handelsonderneming [eiseres] BV, gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, en
J.S. Koek, werkzaam bij bouwbedrijf Midreth te Mijdrecht,
en:
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum van de gemeente Amsterdam, als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Burg en H. Hemstede, werkzaam bij de afdeling particuliere subsidies van genoemd stadsdeel, en M. Touber, werkzaam bij de Dienst Monumentenzorg.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 28 februari 2002 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 22 september 2005.
Na de zitting hebben partijen bericht dat zij besprekingen zijn aangegaan teneinde te komen tot een minnelijke regeling. De rechtbank heeft vervolgens partijen bericht dat het doen van een uitspraak in de zaak zal worden aangehouden. Op 23 oktober 2006 heeft eiseres bericht dat partijen niet zijn geslaagd in het treffen van een minnelijke regeling en de rechtbank verzocht om uitspraak te doen.
De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en partijen bericht dat de zaak is verwezen naar een meervoudige kamer met een andere samenstelling. Partijen hebben toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting.
2. OVERWEGINGEN
Op 28 februari 1996 heeft eiseres verweerder gevraagd haar in aanmerking te brengen voor subsidie in verband met restauratie van het zogenoemde Saskiahuis, gelegen aan het Waterlooplein 1-13, Jodenbreestraat 4-14 en de Zwanenburgwal. In de bij deze aanvraag behorende begroting zijn de totale kosten begroot op f 4.306.404,74.
Bij besluit van 8 december 1998 heeft verweerder aan eiseres bericht dat voor het Saskiahuis aan subsidie een bijdrage wordt toegekend van f 661.539,-.
Bij besluit van 2 oktober 2000 heeft verweerder – voor zover hier relevant - het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 8 december 1998 voor wat betreft de hoogte van de subsidiabele kosten gegrond verklaard en de hoogte van deze kosten vastgesteld op
f 2.021.867,-.
De rechtbank Amsterdam heeft bij uitspraak van 6 november 2001 – voor zover hier relevant – het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 2 oktober 2000, voor zover daarbij de hoogte van het bedrag aan subsidiabele kosten is vastgesteld, gegrond verklaard en het besluit in zoverre vernietigd. Het beroep tegen het besluit van 2 oktober 2000 is voor het overige ongegrond verklaard.
Bij besluit van 28 februari 2002 heeft verweerder het bezwaar voor zover betrekking hebbend op de vaststelling van de hoogte van de subsidiabele kosten inzake sloopwerk fundaties, heiwerk en gevelreiniging gegrond verklaard en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2002 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, bevestigd en het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 28 februari 2002 terug verwezen naar de rechtbank te Amsterdam.
De rechtbank overweegt als volgt.
Met ingang van 1 januari 1998 is titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden. Ingevolge het van toepassing zijnde overgangsrecht is de subsidietitel niet van toepassing op subsidies die vóór 1 januari 1998 zijn verleend of vastgesteld. Op die subsidies is het voor 1 januari 1998 geldende recht van toepassing.
Verweerder heeft naar aanleiding van de aanvraag van eiseres om toekenning van subsidie bij besluit van 8 december 1998 subsidie verleend, zodat in de onderhavige situatie, gelet op het hiervoor weergegeven overgangsrecht, titel 4.2 van de Awb van toepassing is. De rechtbank is van oordeel dat, anders dan verweerder meent, niet de datum van het besluit van 15 augustus 1997 bepalend is voor de vraag of het oude recht dan wel titel 4.2 van de Awb van toepassing is aangezien verweerder op 15 augustus 1997 alleen heeft beslist om de aanvraag aan te houden en op deze datum de subsidie dan ook nog niet was verleend.
Ingevolge artikel 7:11 van de Awb vindt op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit overeenkomstig het advies van het bezwaarschriftencommissie van 20 februari 2002 (hierna: het advies) beslist en heeft voor de motivering van zijn besluit verwezen naar het advies. In het advies heeft de bezwaarschriftencommissie met betrekking tot het niet honoreren van een aantal (onderdelen van) kosten van werkzaamheden verwezen naar de tijdens de hoorzitting door vertegenwoordiger(s) van verweerder per onderdeel van de begroting gegeven nadere uiteenzetting, inhoudende de argumentatie dan wel de onderbouwing van het oordeel waarom deze niet als subsidiabel is aangemerkt. De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens verweerder geadviseerd dit standpunt over te nemen en tot de zijne te maken.
De rechtbank overweegt dat gerede twijfel bestaat of in de onderhavige situatie een volledige heroverweging op grondslag van het bezwaar heeft plaats gevonden, nu verweerder in het bestreden besluit verwijst naar het advies en in dat advies vervolgens is verwezen naar de door verweerder tijdens de hoorzitting gegeven uiteenzetting over het eerder door hem bij het primaire besluit ingenomen standpunt. De rechtbank ziet, gelet op de hierna volgende overwegingen over de inhoud van de zaak, echter geen aanleiding hier gevolgen aan te verbinden.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd de zogenoemde begroting 1996, behorende bij de subsidieaanvraag van 28 februari 1996. Eiseres heeft op 18 augustus 1997 tevens de, door eiseres als zodanig aangeduide, begroting 1997 overgelegd.
Tussen partijen is in geschil of verweerder zich bij het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat de begroting 1997 buiten beschouwing dient te worden gelaten omdat daarin naar de mening van verweerder is uitgegaan van het prijspeil 1997. Eiseres heeft aangevoerd dat de begroting 1997 geen aanpassing van de begroting 1996 aan het prijspeil van het jaar 1997 betreft. De begroting 1997 is ingediend op verzoek van verweerder teneinde aan de hand daarvan op de aanvraag te beslissen.
De rechtbank overweegt dat M. Touber, werkzaam bij de Dienst Monumentenzaken, ter zitting onweersproken heeft verklaard dat hij op verzoek van 'het stadhuis' eiseres heeft gevraagd een nieuwe begroting in te dienen. Gelet hierop en op de omstandigheid dat M. Touber blijkens het proces-verbaal van de zitting van de rechtbank van 10 oktober 2001 heeft verklaard dat in zo’n geval de oude begroting komt te vervallen en dat het in dit geval is misgegaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de verlening van de subsidie had moeten baseren op de begroting 1997.
In geschil is voorts wat onder het begrip 'subsidiabele kosten' moet worden verstaan.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Subsidieverordening Stadsvernieuwing Amsterdam 1994 (Verordening) wordt in deze verordening onder subsidiabele kosten verstaan kosten die noodzakelijk zijn om de onderdelen van een monument of beeldbepalend pand, die monumentale of beeldbepalende waarden bezitten, op sobere en doelmatige wijze te herstellen of te conserveren.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder k, van de Verordening wordt onder restauratie verstaan herstelwerkzaamheden die noodzakelijk zijn voor de instandhouding van een monument en die het normale onderhoud te boven gaan.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Verordening wordt onder de subsidiabele kosten van een restauratie verstaan:
a. het deel van de aanneemsom dat betrekking heeft op het herstel van (onderdelen van) het casco, alsmede onderdelen die de monumentale waarde van het pand mede bepalen, zoals decoratieve gevelelementen en stoepen, en interieuronderdelen, zoals betimmeringen, plafonds en schoorsteenmantels;
b. de kosten van architect en constructeur, alsmede de kosten van toezicht en de kostenbewaking, voor zover deze betrekking hebben op de ingevolge onder a als subsidiabel aan te merken restauratiewerkzaamheden;
c. de kosten die voortvloeien uit het herstel van onvoorziene bouwkundige gebreken die tijdens de restauratiewerken worden geconstateerd, mits bijtijds gemeld en geaccordeerd, tot een maximum van 10% van de kosten zoals vermeld onder a en b;
d. het deel van de legeskosten dat betrekking heeft op de ingevolge a, b en c vastgestelde subsidiabele kosten;
e. de BTW over de ingevolge a, b en c vastgestelde subsidiabele kosten, voor zover deze niet bij ‘s-rijks belastingen kan worden teruggevorderd.
Ingevolge artikel 1, aanhef en sub d, van de Verordening wordt in de verordening onder casco verstaan de hoofdstructuur van een pand, bestaande uit:
- dragende onderdelen (funderingen, gevels, balkdragende muren, kapconstructies en balklagen)
- vloeren en trappen;
- binnen afwerkingen (zoals binnenpleisterwerk en gewelven);
- buitenafwerkingen (schilderwerk, pleisterwerk en voegwerk);
- schoorstenen, dakkapellen, kozijnen, ramen en deuren;
- dakbedekkingen, goten en hemelwaterafvoeren;
- rookkanalen.
Verweerder heeft in de stukken ook gewezen op de Leidraad subsidiabele restauratiekosten, behorende bij de Beleidsregels Onderhoud en Restauratie Monumenten van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de leidraad voor wat de beantwoording van de vraag wat onder het begrip subsidiabele kosten dient te worden verstaan, geen relevante bijdrage levert.
Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de betekenissen van de begrippen 'herstel' en 'restauratie' en het onderscheid tussen die begrippen verduidelijking behoeven. Verweerder heeft ter verduidelijking aansluiting gezocht bij de definities c.q. omschrijving ervan in de "Van Dale, Groot Woordenboek der Nederlandse Taal". Hierin wordt het begrip 'herstel' omschreven als 'het terugbrengen in de vorige staat' en het begrip 'restauratie' als het restaureren, herstel in de vroegere toestand, vooral van bouwwerken met (kunst)historische waarde'.
Verweerder heeft vervolgens, uitgaande van de in de Van Dale opgenomen omschrijvingen van de begrippen 'restauratie' en 'herstel', drie criteria ontwikkeld op basis waarvan hij heeft beoordeeld of kosten al dan niet subsidiabel zijn. Kosten van werkzaamheden en/of activiteiten worden als niet subsidiabel aangemerkt indien:
1. die voor een deel betrekking hebben op sloop, d.w.z. destructief aan (onderdelen van)
het monument zijn dan wel op totale nieuwbouw;
2. die voor een deel niet (rechtstreeks) verband houden met dan wel betrekking hebben op de restauratie van (onderdelen van) specifiek het monument zelve en
3. die voor een deel werkzaamheden betreffen, die – gelet op de aard en de (wijze van) uitvoering ervan niet zijn te scharen onder de noemer: ‘herstel van monumentale onderdelen van (specifiek) het monument’.
De rechtbank stelt vast dat verweerder deze criteria niet heeft neergelegd in een beleidsregel. De rechtbank is bovendien van oordeel dat het hiervoor opgenomen toetsingskader aan verweerder geen beoordelingsvrijheid biedt. De rechtbank zal dan ook zelf de juiste interpretatie dienen vast te stellen van de voorschriften van de Verordening die van belang zijn bij de beantwoording van de vraag welke kosten subsidiabel zijn. De interpretatie die verweerder blijkens de hiervoor genoemde criteria kennelijk hanteert van de toepasselijke voorschriften van de Verordening is onjuist en onrealistisch eng. Onjuist is namelijk het kennelijk door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat sloopkosten niet subsidiabel zijn. Onjuist is ook het in het bestreden besluit door verweerder ingenomen standpunt dat zodra nieuw materiaal wordt gebruikt er geen sprake meer is van restauratie.
De rechtbank overweegt verder dat eiseres de rechtbank heeft verzocht om zelf in de zaak te voorzien. Ook verweerder heeft de rechtbank verzocht per post knopen door te hakken. De rechtbank kan echter aan het verzoek van eiseres geen gevolg geven omdat verweerder, zoals zal blijken uit het navolgende, op een (beperkt) aantal punten zijn standpunt alsnog dient te heroverwegen.
Wel zal de rechtbank zoveel mogelijk per kostenpost een eigen oordeel geven over het subsidiabel zijn van de betreffende kosten. De rechtbank ziet hiertoe voldoende aanleiding gelet op de verzoeken van partijen en op de lange duur van de procedure tot nu toe. Daar komt bij dat de rechtbank gelet op de door partijen ingenomen posities, het door verweerder herhalen van ingenomen standpunten zonder nadere motivering en de mislukte poging van partijen om te komen tot een minnelijke regeling, de kans op een herhaling van zetten in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar groot acht indien de rechtbank verweerder geen concreet houvast biedt bij het nemen van dat besluit.
Bij de beantwoording van de vraag welke posten van de begroting betrekking hebben op subsidiabele kosten zijn de naar het oordeel van de rechtbank juiste en in het voorliggende geval relevante uitgangspunten:
• de werkzaamheden die noodzakelijk zijn om de restauratie te kunnen uitvoeren dienen te worden beschouwd als onderdeel van de restauratie;
• het gebruik van nieuwe materialen voorzover noodzakelijk voor de restauratie en voorzover niet zo overheersend dat er geen sprake meer is van restauratie maar van vernieuwing vormt onderdeel van de restauratie.
De rechtbank zal tegen de achtergrond van deze uitgangspunten per begrotingspost de vraag beantwoorden of er sprake is van subsidiabele kosten, voorzover partijen daarover nog van mening verschillen. De rechtbank hanteert daarbij, evenals partijen, (de indeling in posten van) ‘bijlage 11’ (gedingstuk 2) en hetgeen partijen hierover in beroep hebben aangevoerd als grondslag.
Met betrekking tot de afzonderlijke kostenposten overweegt de rechtbank als volgt.
Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft verweerder zich met betrekking tot de post sloopwerk fundaties op het standpunt gesteld dat de kosten in verband met het maken van nieuwe vloeren voor de stabiliteit van de gevel wel en de kosten voor de sloopwerkzaamheden van de oude fundaties niet subsidiabel zijn en overigens in het algemeen niet worden gesubsidieerd, omdat die destructief zijn aan het monument. Naar het oordeel van de rechtbank is het standpunt van verweerder onjuist. Uit de omstandigheid dat het gaat om sloopwerkzaamheden volgt niet zonder meer dat deze werkzaamheden geen onderdeel van de restauratie vormen. De rechtbank verwijst naar de in het voorgaande vastgestelde uitgangspunten. Bovendien acht de rechtbank het voldoende aannemelijk dat het slopen van de fundaties noodzakelijk was voor de restauratie gelet op de gekozen wijze van funderingsherstel ten behoeve van het behoud van de monumentale gevel. De kosten van het sloopwerk fundaties zijn dan ook subsidiabel.
Gelet op het voorgaande zijn ook de kosten van het grondwerk en het betonwerk subsidiabel.
De kosten van het heiwerk zijn, aldus verweerder, volledig subsidiabel. Uit beide begrotingen blijkt dat eiseres met betrekking tot deze post heeft gevraagd om een bedrag van f 297.568,-. Verweerder heeft bij het bestreden alsnog een bedrag van f 296.000,- voor geleverde en aangebrachte buispalen gehonoreerd. Niet gehonoreerd zijn de kosten in verband met sonderingen. Hierover heeft M. Touber, voornoemd, ter zitting verklaard dat waarschijnlijk vergeten is om deze kosten bij de hoogte van de te verlenen subsidie te betrekken. Verweerder dient gelet op het voorgaande het volledige bedrag te vergoeden.
De kosten van peilen en maatvoering en het dichten openingen bouwmuren zijn subsidiabel. Het gaat hier om werkzaamheden die noodzakelijk zijn om de restauratie te kunnen uitvoeren.
Op grond van dezelfde overwegingen is de rechtbank van oordeel dat ook de kosten van het sloopwerk tijdelijke constructies subsidiabel zijn.
Het is de rechtbank niet duidelijk geworden in hoeverre de ruwbouwwerkzaamheden verband houden met de ‘kap Waterlooplein’ en in hoeverre met de instandhouding van de gevel. Voorzover deze werkzaamheden noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de gevel zijn ze subsidiabel (zie hiervoor), voorzover ze verband houden met de ‘kap Waterlooplein’ niet (zie hierna). Verweerder zal hierover duidelijkheid moeten geven in de nieuwe beslissing op bezwaar.
Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat de kap Waterlooplein geheel vernieuwd is. Hieruit volgt, gelet op de door de rechtbank vastgestelde uitgangspunten, dat hier sprake is van vernieuwing en niet van herstel. Deze kosten zijn derhalve niet subsidiabel.
De schuttingen staan in een te ver verwijderd verband met de restauratie in eigenlijke zin om voor subsidiëring in aanmerking te komen.
Verweerder heeft onvoldoende eiseresses stelling weersproken dat de steigers alleen voor de instandhouding van de gevel en dus voor de restauratie noodzakelijk waren. Tegen de achtergrond daarvan is de rechtbank van oordeel dat de kosten subsidiabel zijn.
De omstandigheid dat, aldus verweerder, steigers ook bij nieuwbouw worden gebruikt is niet doorslaggevend voor het subsidiabel zijn van de steiger precario. Gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen over de steigers zijn ook de precario kosten subsidiabel nu niet is gebleken dat de steigers in het voorliggende geval zijn gebruikt voor nieuwbouw.
Ook de kosten van de werkzaamheden onder het kopje sloopwerk glas en inzetpuien acht de rechtbank subsidiabel. De omstandigheid dat het hier, aldus verweerder, gaat om voorbereidend werk is niet doorslaggevend. Aannemelijk is dat deze werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de restauratie.
Aannemelijk is dat de sloop zonwering op verzoek van verweerder is geschied teneinde de gevel weer in de oude staat te herstellen. Daarmee is deze sloop te beschouwen als een onderdeel van de restauratie en zijn de kosten daarvan subsidiabel.
Het herstraten gevels heeft betrekking op de openbare weg en is dan ook niet te beschouwen als onderdeel van de restauratie van het pand. Deze kosten zijn niet subsidiabel.
De kosten van de gevelreiniging zijn integraal subsidiabel. Het gaat hier om de kosten van de totale reiniging. Deze reiniging is verder niet te splitsen op basis van afzonderlijke onderdelen van de gevel. Nu de kosten van de totale reiniging ook volledig in rekening zijn gebracht door de aannemer zijn deze kosten volledig subsidiabel.
De opname reparaties buitengevel is, zo begrijpt de rechtbank, geschied met het oog op een inventarisatie van de te herstellen punten van de gevel. Verweerder heeft onvoldoende weersproken dat deze opname noodzakelijk was voor de instandhouding van de gevel. De kosten zijn dan ook subsidiabel.
Het impregneren en anti-graffity ondergevels gaan het normale onderhoud niet te buiten. De kosten zijn niet subsidiabel.
De omstandigheid dat er bij het aanbrengen van de stelkozijnen nieuw materiaal is gebruikt is niet doorslaggevend. De stelkozijnen staan ten dienste van de restauratie van de kozijnen. De kosten daarvan zijn dan ook subsidiabel.
Niet gebleken en ook in beroep niet gesteld is dat de vensterbanken onderdeel zijn van het casco noch dat deze een monumentale waarde bezitten. De kosten van het aanbrengen van deze vensterbanken zijn dan ook niet subsidiabel.
Het is de rechtbank niet duidelijk geworden hoe de posten stucadoren binnengevels en bikwerk binnenzijde gevels zich tot elkaar verhouden. Uit de ter zitting overgelegde pleitnota blijkt dat eiseres beoogt subsidie te ontvangen voor de posten ‘binnenzijde gevels stucadoren’(punt 38) en ‘stucwerk binnengevels’ (punt 42). Eiseres heeft ten aanzien van deze laatste post opgemerkt dat in plaats van stukwerk is gekozen voor voorzetwanden. Hoe dit ook zij, naar het oordeel van de rechtbank betreft het in beide gevallen binnenafwerking van het casco. De kosten daarvan zijn subsidiabel, gelet op het bepaalde in artikel 6, derde lid, onder a, in samenhang met artikel 1, aanhef en onder d, van de Verordening.
Eiseres heeft gesteld dat het traliewerk op aanwijzing van het Bureau Monumentenzorg is teruggeplaatst. Verweerder heeft dit niet weersproken. Op grond hiervan oordeelt de rechtbank dat het traliewerk kennelijk enige monumentale waarde bezit. Tegen deze achtergrond acht de rechtbank de kosten van het traliewerk en het schilderwerk traliewerk subsidiabel.
Alle legeskosten die verband houden met de restauratie zijn subsidiabel. De rechtbank ziet geen aanleiding om alleen de legeskosten van de subsidieaanvraag subsidiabel te achten.
Gelet op al het vorenoverwogene is het beroep gegrond en zal het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder zal worden opgedragen binnen 6 weken na het verzenden van de uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseres.
De rechtbank ziet aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling in de proceskosten. Deze kosten zijn onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,--, waarbij 1 punt is toegekend is voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).
Overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
De rechtbank beslist als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen 6 weken na het verzenden van de uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,--, aan eiseres te betalen door de gemeente Amsterdam;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,- aan haar dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan op 15 augustus 2007 door mr. H.P. Kijlstra, voorzitter, en
mrs. T.P.J. de Graaf en C. G. Meeder, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. Nubé, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll.
DOC: B