Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 07/1279 AOW en de gedingen met de in bijlage 1
genoemde reg.nrs.
tussen:
[eiser], en de overige in bijlage 1 genoemde eisers, allen wonende te Suriname,
vertegenwoordigd door mr. M.M. Caupain,
en:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. H. van der Most.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft beroepschriften ontvangen van eisers gericht tegen de besluiten van verweerder (hierna ook aangeduid als: de bestreden besluiten). De beroepschriften zijn alle ontvankelijk.
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 26 april 2007.
2. OVERWEGINGEN
Feiten
Verweerder heeft de aanvragen om een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) van eisers afgewezen, omdat zij nimmer verzekerd zijn geweest op grond van de AOW. Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaarschriften ingediend.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd.
Eisers zijn – kort samengevat en zakelijk weergegeven – van mening dat een oudedagsvoorziening tot de onafhankelijkheid van Suriname op 25 november 1975 een verantwoordelijkheid is van Nederland. Eisers achten het voorts redelijk dat indien dit toch ter discussie staat, zij in ieder geval een verzekering tegen ouderdom verkrijgen vanaf de 15e verjaardag tot de inwerkingtreding van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Stb. 1954, 503, hierna ook: het Statuut) op 29 december 1954.
Eisers hebben aan deze argumenten nadere invulling gegeven door te betogen dat:
a. het begrip Rijk, zoals dit tot 1 januari 1990 in de AOW werd gehanteerd, mede omvat Suriname;
b. er wel degelijk sprake is van verzekerde tijdvakken, hetgeen moge blijken uit het bepaalde in artikel 43 en 44 van de AOW (oud);
c. uit het Statuut voortvloeit dat Nederland verantwoordelijk is voor een ouderdomsvoorziening voor in Suriname woonachtigen;
d. voor zover de door eisers voorgestane interpretatie van het begrip Rijk, zoals dit tot 1 januari 1990 in de AOW werd gehanteerd, onjuist zou zijn, er een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt in de AOW doordat het begrip ingezetene als neergelegd in artikel 2 van de AOW is beperkt tot in Nederland woonachtigen, en niet mede in Suriname wonenden omvat;
e. uit regels van moraal en fatsoen volgt dat Nederland verantwoordelijk is voor de oudedagsvoorziening van in Suriname woonachtige personen en hieruit voortvloeit dat de bepalingen uit de AOW die in de weg staan aan toekenning van een ouderdomspensioen aan eisers buiten toepassing moeten worden gelaten.
Wettelijk kader
Op 29 december 1954 is het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden in werking getreden.
In artikel 43 van het Statuut is het volgende bepaald:
1. Elk der landen draagt zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur.
2. Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.
De Algemene Ouderdomswet is op 1 januari 1957 in werking getreden.
De AOW is een volksverzekering met een opbouwstelsel. Een verzekerde bouwt in de periode van 15-jarige tot 65-jarige leeftijd 2% pensioen per jaar op. Op het bedrag van het volledige pensioen wordt een korting toegepast van 2% voor elk jaar dat de pensioengerechtigde niet verzekerd is geweest ingevolge de AOW.
Artikel 2 van de AOW luidde tot 1 januari 1990 als volgt:
Ingezetene in de zin van deze wet is degene die binnen het Rijk woont.
Artikel 6, eerste lid, van de AOW luidde tot 1 januari 1990 – voor zover van belang – als volgt:
Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene die de leeftijd van 15 jaar, doch nog niet die van 65 jaar heeft bereikt indien hij:
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch terzake van binnen het Rijk in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen;
Sedert 1 januari 1990 is in artikel 2 bepaald dat ingezetene in de zin van de wet is degene die in Nederland woont. Ook in andere artikelen van de AOW is de term ‘het Rijk’ vervangen door ‘Nederland’.
In artikel 7, eerste lid, van de AOW is bepaald dat degene die verzekerd is geweest en de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt, recht op ouderdomspensioen heeft overeenkomstig de bepalingen van deze wet.
Suriname is met ingang van 25 november 1975 onafhankelijk geworden.
Overwegingen ten aanzien van het geschil
Grief a:
In hetgeen eisers in de beroepschriften hebben aangevoerd met betrekking tot de invulling van het begrip Rijk mede in het licht van de Grondwet (hierna: Gw) en het Statuut bezien, ziet de rechtbank geen aanleiding om – in weerwil van constante jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) – anders te oordelen dan dat met het begrip ‘Rijk’ als neergelegd in het ten tijde in geding geldende artikel 2 van de AOW, wordt bedoeld het ‘Rijk in Europa’. De rechtbank benadrukt hierbij dat in de Memorie van Toelichting bij artikel 2 van de AOW (Kamerstukken II 1954/55, 4009, nr. 3, p. 53, hierna: MvT) is vermeld dat ingezetene in de zin van het ontwerp is iedereen die in Nederland woont.
Ten aanzien van de stelling van eisers dat de wet door de vermelding van het woord Rijk een verruiming inhoudt ten opzichte van het wetsontwerp, waar ‘Nederland’ in zou hebben gestaan, overweegt de rechtbank dat deze stelling niet slaagt. Ook in het ontwerp van wet (Kamerstukken II 1954/55, 4009, nr. 1) was het begrip ingezetene als neergelegd in artikel 2 van de AOW gedefinieerd als degene die binnen het Rijk woont.
Voor zover eisers de stelling dat onder het begrip ‘Rijk’ tevens moet worden begrepen ‘Suriname’, hebben willen onderbouwen met een verwijzing naar de artikelen 43 en verdere, van de AOW (oud), kan de rechtbank hen hierin niet volgen. De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat de artikelen 43 en verdere, van de AOW (oud) geen betrekking hebben op de definiëring van de kring van verzekerde personen, maar dat voornoemde artikelen een fictieve verzekering creëren voor de periode van voor de inwerkingtreding van de AOW per 1 januari 1957 bij wege van overgangsrecht. In de tweede plaats overweegt de rechtbank dat uit het feit dat in artikel 43 van de AOW (oud) Suriname uitdrukkelijk wordt genoemd, moet worden afgeleid dat in de AOW (oud) onder het begrip Rijk, het Rijk in Europa wordt bedoeld.
Grief b:
Voor wat betreft het door eisers gedane beroep op het overgangsrecht als neergelegd in de artikelen 55 en 56 (voorheen de artikelen 43 en 44, die nagenoeg gelijkluidend waren) van de AOW overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 55 van de AOW luidt als volgt:
1. Degene, die vóór het in werking treden van artikel 6 de leeftijd van 15, doch die niet die van 65 jaar heeft bereikt, en die - al dan niet onafgebroken - gedurende zes jaren na de voleindiging van zijn 59ste levensjaar in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba heeft gewoond, wordt voor de toepassing van het bepaalde in artikel 13, eerste lid, onderdeel a, gedurende het tijdvak, gelegen tussen de voleindiging van zijn 15de en het in werking treden van artikel 6, geacht verzekerd te zijn geweest.
2. Degene, die voldoet aan het bepaalde in de eerste volzin van het eerste lid, doch nimmer ingevolge deze wet verzekerd is geweest, wordt nochtans voor de toepassing van artikel 7 geacht verzekerd te zijn geweest.
Ingevolge het bepaalde van artikel 56 van de AOW komen de uit artikel 55 voortvloeiende voordelen enkel toe aan degene die Nederlander is, en in Nederland woont.
Artikel 57 van de AOW luidt als volgt:
Bij algemene maatregel van bestuur kan onder daarbij te stellen voorwaarden worden bepaald dat:
a. voor de toepassing van artikel 56 niet-Nederlanders met Nederlanders worden gelijkgesteld;
b. voor de toepassing van de artikelen 55 en 56 het wonen buiten Nederland wordt gelijkgesteld met het wonen in Nederland.
Ingevolge het bepaalde in artikel 6 van het Besluit gelijkstelling niet-Nederlanders met Nederlanders (Stb. 1985, 605) worden voor de toepassing van de artikelen 56 en 59 van de AOW met Nederlanders gelijkgesteld niet-Nederlanders, die de Surinaamse nationaliteit bezitten.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Besluit gelijkstelling van wonen buiten het Rijk met wonen binnen het Rijk (Stb. 1985, 632, hierna: KB 632) is – voor zover van belang – bepaald dat voor de toepassing van artikel 55 van de AOW met het wonen binnen het Rijk gelijkgesteld wordt het wonen in Suriname gedurende de tijd, dat Suriname deel heeft uitgemaakt van het Koninkrijk der Nederlanden.
In artikel 4, eerste lid, van KB 632 is – voor zover van belang – het volgende bepaald.
Voor de toepassing van artikel 56 wordt met het wonen binnen het Rijk gelijkgesteld het wonen in Suriname van een Surinamer, aan wie, voor hij het Rijk metterwoon verliet, de voordelen voortvloeiend uit artikel 55 van de AOW reeds toekwamen.
Eisers hebben betoogd dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan KB 632. Eisers zijn van mening dat in artikel 55 van de AOW eveneens moet worden gelezen, Suriname. Eisers hadden ten tijde in geding de Nederlandse nationaliteit. Nu eisers voldoen aan het bepaalde in artikel 1, onder h, van KB 632, en de voordelen als bedoeld in artikel 55 van de AOW aan hen toekomen, voldoen zij eveneens aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van KB 632, aldus eisers.
De rechtbank overweegt dat, hoewel eisers zullen voldoen aan het bepaalde in artikel 1, onder h, van KB 632 (hetgeen voorheen in artikel 43 AOW (oud) was opgenomen), eisers ook dienen te voldoen aan de actuele wooneis, als vermeld in artikel 56 van de AOW. In artikel 4 van KB 632 is onder bepaalde voorwaarden het wonen in Suriname gelijkgesteld met het wonen in Nederland in de zin van artikel 56 van de AOW (de actuele wooneis). Dit is slechts het geval indien betrokkene reeds de overgangsvoordelen toekwam. Een betrokkene die voor het in werking treden van artikel 6, de leeftijd van 15, doch nog niet die van 65 jaar heeft bereikt, aan de zes jaren eis voldoet als neergelegd in artikel 55 van de AOW en in Nederland woonde zoals vereist ingevolge artikel 56 van de AOW, en vervolgens in Suriname gaat wonen, raakt de overgangsvoordelen niet kwijt. Eisers voldoen niet aan het bepaalde in artikel 56 van de AOW, omdat zij nimmer in Nederland hebben gewoond, en derhalve nimmer aan de actuele wooneis hebben voldaan. Gelet hierop voldoen eisers niet aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van KB 632 en komen eisers derhalve niet in aanmerking voor genoemde overgangsvoordelen.
Grief c:
Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat artikel 43 van het Statuut, Nederland verplicht om zorg te dragen voor een ouderdomsvoorziening voor bewoners van Suriname. Een ouderdomsvoorziening betreft een fundamenteel recht in de zin van artikel 43 van het Statuut en dient te worden aangemerkt als een aangelegenheid van het Koninkrijk. Uit artikel 43 van het Statuut kan een resultaatsverplichting worden afgeleid, die door het Koninkrijk niet is nageleefd, aldus eisers.
Voor zover eisers bedoeld hebben te betogen dat Nederland op grond van artikel 43 van het Statuut verplicht was een oudedagsvoorziening voor ingezetenen van Suriname in het leven te roepen, overweegt de rechtbank dat het bestreden besluit hier niet op ziet en ook niet behoefde te zien. Verweerder is niet het aangewezen (bestuurs)orgaan om artikel 43, tweede lid, van het Statuut toe te passen, dat zijn de landen en het Koninkrijk. Voor zover eisers hebben bedoeld dat verweerder het begrip Rijk in de AOW op grond van het bepaalde in artikel 43 van het Statuut zo had moeten interpreteren dat hiermee ook wordt bedoeld Suriname, merkt de rechtbank op dat zij niet bevoegd is wetten in formele zin aan het Statuut te toetsen. De rechtbank verwijst in dat verband naar het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, gepubliceerd onder LJN: AD5725 (Harmonisatiewetarrest)
Grief d:
Eisers hebben aangevoerd dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen inwoners van Nederland en inwoners van het (voormalig) overzeese Rijksdeel Suriname, door te bepalen dat het recht van personen woonachtig op het grondgebied van Suriname slechts geldend gemaakt kan worden wanneer zij in Nederland woonachtig zijn. Hiermee wordt gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Trb. 1978, 177, hierna: IVBPR), aldus eisers.
De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat de door eisers ter zitting ingenomen stelling inhoudende dat sprake is van een direct onderscheid naar ras, nu met de term ingezetene in de AOW rechtstreeks wordt verwezen naar ras en afkomst, niet slaagt. In de bepalingen van de AOW is ten aanzien van het verzekerd zijn, ras niet als onderscheidend criterium opgenomen. In navolging van de CRvB in de uitspraak van 14 januari 2004, reg.nr. AWB 03/2727 AOW, is de rechtbank van oordeel dat in de AOW geen direct onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit of ras. In de AOW wordt direct onderscheid gemaakt naar ingezetenschap en niet-ingezetenschap. Dit directe onderscheid heeft mede tot gevolg dat een indirect onderscheid naar nationaliteit en ras wordt gemaakt. De rechtbank volgt voor wat betreft de laatste vorm van onderscheid het oordeel van de Commissie Gelijke Behandeling (CGB) van 12 januari 2007, 2007-4, gepubliceerd op www.cgb.nl.
De rechtbank zal het antwoord op de door verweerder opgeworpen vraag of ten aanzien van ingezetenen en niet-ingezetenen kan worden gesproken van gelijke gevallen in het midden laten, nu voor zover er sprake zou zijn van gelijke gevallen, het onderscheid dat wordt gemaakt tussen ingezetenschap en niet-ingezetenschap in de AOW objectief gerechtvaardigd is. Datzelfde geldt voor het gemaakte indirecte onderscheid naar nationaliteit en ras.
Ten aanzien van de objectieve rechtvaardiging wijst de rechtbank erop dat met het Statuut is beoogd de verhoudingen tussen de verschillende landen van het Rijk te regelen en tot een taakverdeling te komen tussen de landen en het Koninkrijk. Met de AOW is beoogd een oudedagsvoorziening in het leven te roepen voor het Rijk in Europa, waarbij blijkens de Memorie van Toelichting de financiële houdbaarheid van de regeling een aandachtspunt is geweest. Naar het oordeel van de rechtbank kan de waarborging van de financiële houdbaarheid van een volksverzekering als de AOW bij uitstek geschieden door als voorwaarde voor de verzekering het ingezetenschap te hanteren.
De rechtbank ziet hierin een parallel met de constante jurisprudentie van de CRvB inzake het vervallen van artikel 26 van het Koninklijk besluit uitbreiding en beperking kring der verzekerden volksverzekeringen 1999 (Stb. 1998, 746, hierna: KB 746), waardoor de verplichte verzekering voor de volksverzekeringen van zogenoemde in het buitenland woonachtige ‘postactieven’ is vervallen. In deze jurisprudentie – de rechtbank verwijst naar onder andere de uitspraak van de CRvB van 6 april 2007, gepubliceerd onder LJN: BA2500 – heeft de Raad overwogen dat het streven van de regelgever om terug te gaan naar de oorspronkelijke bedoeling van de volksverzekeringen om alleen ingezetenen te verzekeren, als een gerechtvaardigd doel kan worden gekwalificeerd. Het daartoe door de regelgever gekozen middel, beëindiging van de verzekeringsplicht van personen die een Nederlandse langlopende uitkering ontvangen, is geschikt en proportioneel, aldus de Raad.
De rechtbank verwijst voorts naar eerder aangehaalde uitspraak van de CRvB van 14 januari 2004, reg.nr. AWB 03/2727 AOW, waarin de Raad heeft overwogen dat de Raad niet is gebleken van een reden om aan te nemen dat ook in het geval wonen en werken in Suriname sprake was van een zodanige binding met Nederland dat het niet behoren tot de kring van personen die verzekerd was krachtens de volksverzekeringen, op enige grond als een verboden onderscheid moet worden aangemerkt.
Eisers hebben aangevoerd dat geen sprake is van voldoende zwaarwegende motieven om de AOW slechts voor ingezetenen van het Rijk in Europa te laten gelden. Zij hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat Nederland juist de verantwoordelijkheid had om in te grijpen en een oudedagsvoorziening voor Suriname in het leven te roepen nu een dergelijke voorziening een fundamenteel recht is als bedoeld is in artikel 43 van het Statuut.
Uit de preambule van het Statuut blijkt evenwel dat Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen uit vrije wil hebben verklaard in het Koninkrijk der Nederlanden een nieuwe rechtsorde te aanvaarden, waarin zij de eigen belangen zelfstandig behartigen en op voet van gelijkwaardigheid de gemeenschappelijke belangen verzorgen en wederkerig bijstand verlenen. Voorts behoort de ouderdomsvoorziening blijkens het Statuut – in tegenstelling tot hetgeen eisers hebben gesteld – niet tot een aangelegenheid van het Koninkrijk (de landen gezamenlijk).
Ten aanzien van de houdbaarheid van het Nederlands sociale zekerheidsysteem hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat in bepaalde gevallen geen premies zijn betaald, maar toch aanspraken bestaan op een ouderdomspensioen ingevolge de AOW, waardoor zij zich afvragen of het daadwerkelijk zo is dat het Nederlandse sociale zekerheidssysteem niet houdbaar zou zijn als – in geval van eisers en gevallen vergelijkbaar met die van eisers – de aanspraken op een ouderdomspensioen zouden worden gehonoreerd.
De enkele omstandigheid dat er geen directe koppeling is tussen het betalen van premie en het recht op een ouderdomspensioen brengt op zichzelf niet mee dat nog verdere afbreuk zou moeten worden gedaan aan de financiële houdbaarheid van het Nederlands sociale zekerheidssysteem.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat niet gezegd kan worden dat het middel om het doel te bereiken niet noodzakelijk, niet geschikt of niet proportioneel zou zijn.
Gelet op voorgaande overwegingen komt de rechtbank tot de conclusie dat geen sprake is van een verboden discriminatie in de zin van artikel 26 van het IVBPR.
Voor zover in de onderhavige gevallen een toets aan artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951,154, hierna: EVRM) mogelijk zou zijn – daarvoor is vereist dat de beweerdelijke ongelijke behandeling betrekking heeft op een van de in het verdrag verzekerde rechten – komt de rechtbank niet tot een andere conclusie.
Grief e:
Voor wat betreft de stelling van eisers dat uit regels van moraal en fatsoen zou moeten voortvloeien dat de betreffende bepalingen uit de AOW zoals deze golden ten tijde in geding buiten toepassing zouden moeten worden gelaten overweegt de rechtbank als volgt.
Daargelaten het antwoord op de vraag of regels van moraal en fatsoen, moeten worden beschouwd als fundamentele rechtsbeginselen, volgt uit het Harmonisatiewetarrest dat artikel 120 van de Gw de rechter in beginsel niet de vrijheid laat om de wet in formele zin te toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen. Indien de toepassing van die bepaling in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel, in verband met daarin door de wetgever niet verdisconteerde omstandigheden, kan volgens het Harmonisatiewetarrest wel getoetst worden aan fundamentele rechtsbeginselen. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan echter geen sprake, nu in het Statuut expliciet de keuze is gemaakt de sociale zekerheid niet aan te merken als aangelegenheid van het Koninkrijk en in het voetspoor daarvan in de AOW expliciet de keuze is gemaakt de oudedagsvoorziening in het leven te roepen voor ingezetenen van het Rijk in Europa.
In het voorgaande ligt besloten dat het door eisers ingenomen standpunt dat zij het redelijk achten dat zij in ieder geval een verzekering tegen ouderdom verkrijgen vanaf de 15e verjaardag tot de inwerkingtreding van het Statuut op 29 december 1954 niet gevolgd kan worden.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eisers niet verzekerd zijn geweest voor de AOW nu zij nimmer in Nederland hebben gewoond of gewerkt en zij aan de verschillende Besluiten uitbreiding en beperking kring der verzekerden volksverzekeringen geen verzekerde tijdvakken kunnen ontlenen. De rechtbank is voorts niet gebleken dat de bestreden besluiten berusten op een ondeugdelijke motivering dan wel anderszins in strijd met het recht zijn. Dat in de bestreden besluiten niet op elk argument van eisers een afzonderlijk motivering is gegeven, leidt niet tot de conclusie dat sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat eisers hun standpunten in de bezwaarfase verschillende malen in andere bewoordingen hebben herhaald.
Gelet op voorgaande en hetgeen overigens is aangevoerd komen de bestreden besluiten niet voor vernietiging in aanmerking, zodat de beroepen ongegrond zullen worden verklaard.
De rechtbank ziet, gelet op vorenstaande, geen aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid tot veroordeling in de proceskosten. Evenmin is een grond aanwezig om te bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed. Nu in artikel 8:73 van de Awb is bepaald dat slechts gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid tot het toekennen van schadevergoeding indien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding van deze bevoegdheid gebruik te maken.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 10 mei 2007 door mr. Th.P.J. de Graaf, voorzitter en mrs. C.C.W. Lange en E.E.V. Lenos, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
DOC: A/B/C