Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 05/4728 AOW
tussen
[eiser], wonende te [woonplaats] (Libanon),
eiser,
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, zetelend te Amstelveen,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. M.F. Sturmans en H. van der Most.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 6 oktober 2005 een beroepschrift ontvangen, gericht tegen het besluit van verweerder van 10 juni 2005 (nogmaals verzonden op 30 augustus 2005), kenmerk ZS-0045136-0 ROBB 137639 (hierna: het bestreden besluit).
Het geding is, gevoegd met onder meer het geding met procedurenummer 05/3236 AOW, behandeld ter zitting van 15 september 2006. Na deze zitting is het onderzoek heropend. Verweerder heeft bij brief van 21 december 2006 vragen van de rechtbank beantwoord. Het onderzoek is voortgezet en vervolgens gesloten ter zitting van 20 maart 2007.
2. OVERWEGINGEN
De rechtbank overweegt ten aanzien van de ontvankelijkheid van het beroep allereerst dat het bestreden besluit twee maal is verzonden. De rechtbank stelt vast dat de adressering van het op 10 juni 2005 verzonden besluit afwijkt van de overige aan eiser verzonden stukken. Gelet hierop acht de rechtbank het aannemelijk dat dit besluit eiser niet heeft bereikt. Nadat het bestreden besluit op 30 augustus 2005 nogmaals aan eiser is gezonden, heeft eiser tijdig beroep ingesteld. De rechtbank acht het beroep ontvankelijk.
Ten aanzien van het materiële geschil overweegt de rechtbank het volgende.
Eiser ontvangt sedert 1 juli 2002 een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW), sinds enig moment inclusief een toeslag omdat zijn partner jonger is dan 65 jaar. Eiser is sinds augustus 2002 woonachtig in Libanon.
Bij besluit van 21 april 2005 heeft verweerder eiser bericht dat zijn recht op toeslag met ingang van 1 januari 2006 vervalt. Hiertoe is het volgende overwogen. Op eiser is vanaf de genoemde datum de Wet beperking export uitkeringen ten volle van toepassing. Ingevolge deze wet komt eiser niet meer voor de toeslag in aanmerking nu hij woont in een land waarmee Nederland geen handhavingsverdrag heeft gesloten. Van strijd met artikel 5 van Verdrag 118 van de Internationale Arbeidsorganisatie (hierna: ILO-Verdrag 118) is geen sprake meer omdat dit verdrag is opgezegd.
Tegen dit besluit heeft eiser tijdig bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 21 april 2005 gehandhaafd.
In beroep heeft eiser het volgende aangevoerd. De beëindiging van het recht op toeslag heeft ernstige sociale en financiële gevolgen voor hem en zijn gezin. Eiser heeft het geld nodig voor de kosten van levensonderhoud, medicijnen en de school van zijn kinderen. Eiser is bereid maandelijks een bezoek te brengen aan de Nederlandse ambassade om de rechtmatigheid van de uitbetaling van de toeslag te kunnen controleren. Het besluit is in strijd met ILO-Verdrag 118.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de AOW heeft een ongehuwde pensioengerechtigde van wie de echtgenoot jonger is dan 65 jaar onder voorwaarden recht op een toeslag.
Ingevolge artikel 8a, eerste jº tweede lid, van AOW heeft de in artikel 8, eerste lid, van de AOW genoemde pensioengerechtigde geen recht op toeslag als hij niet in Nederland woont tenzij hij woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op toeslag kan bestaan.
Artikel 8a is ingevoerd bij de Wet beperking export uitkeringen (Stb. 1999, 250, hierna: Wet BEU). Met deze wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Voor (onder meer) de AOW is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, welke termijn nadien met een jaar is verlengd (Stb. 2003, 524). Na afloop van deze termijn zal de uitbetaling van de uitkering van personen die in een niet-verdragsland wonen worden stopgezet.
Bij uitspraak van 14 maart 2003, LJN: AF5937, heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de op de Wet BEU gebaseerde afbouw van de toeslag ingevolge de Toeslagenwet in strijd geacht met artikel 5 van ILO-Verdrag 118. Verweerder heeft vervolgens de werking van de Wet BEU – ook voor personen die wonen in landen die geen partij zijn bij ILO-Verdrag 118 - opgeschort tot het moment waarop de voorgenomen opzegging door de Nederlandse regering van ILO-Verdrag 118 zal zijn geëffectueerd. Genoemd verdrag is opgezegd bij (Goedkeurings)wet van 9 december 2004 (Stb. 2004, 715), welke wet op 30 december 2004 in werking is getreden. De opzegging is eerst van kracht geworden één jaar na de deponering van de daartoe strekkende akte, hetgeen in dit geval wil zeggen met ingang van 20 december 2005. In verband hiermee heeft verweerder de verlaging van eisers pensioen laten ingaan op 1 januari 2006.
Voorts is in verband met het rechtszekerheidsbeginsel ten aanzien van personen die reeds vóór de inwerkingtreding van de Wet BEU op 1 januari 2000 in een niet-verdragsland woonden én voor die datum al recht hadden op een AOW-pensioen of een pensioen ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw), een specifieke overgangsregeling ingevoerd die ertoe heeft geleid dat de betreffende uitkeringsgerechtigden ook na 1 januari 2006 recht houden op een ongewijzigd pensioen. Deze zogenoemde 'pardonregeling' is ingevoerd bij wet van 7 december 2006 (Stb. 2006, 697) en kent een terugwerkende kracht tot 20 december 2005.
Blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2005/06, 30 665, nr. 3) is met deze regeling beoogd om de rechten te eerbiedigen van de beperkte groep uitkeringsgerechtigden wier recht op uitkering op 20 december 2005 zou zijn beëindigd. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat deze groep van personen er niet van op de hoogte kon zijn dat de uitkering zou worden beëindigd indien er met het betreffende land geen handhavingsverdrag zou worden gesloten.
Eiser is woonachtig in Libanon. Nederland heeft met Libanon geen handhavingsverdrag gesloten. Eiser voldoet niet aan de in de pardonregeling genoemde voorwaarde dat het recht op uitkering reeds vóór 1 januari 2000 is ontstaan.
Met het primaire en in bezwaar gehandhaafde besluit heeft verweerder dan ook op juiste wijze toepassing gegeven aan de nationaalrechtelijke bepalingen, neergelegd in artikel 8a van de AOW.
In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank aanleiding om op de voet van het tweede lid van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtsgronden van het beroep aan te vullen, en in dat kader te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het bepaalde in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP).
Artikel 1 van het EP luidt als volgt:
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om betaling van belastingen of ander heffingen of boeten te verzekeren.
Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het primaire besluit niet kan worden aangemerkt als een besluit waarbij inbreuk is gemaakt op een eigendomsrecht van eiser, omdat eiser ten tijde van de toekenning van de uitkering op de hoogte is gesteld van de opschorting van de Wet BEU en is gewaarschuwd voor de mogelijkheid dat deze wet vanaf 1 mei 2005 gevolgen voor hem zou hebben. Subsidiair heeft verweerder aangevoerd dat als sprake is van ontneming van eigendom, deze ontneming niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
De rechtbank kan voormeld primaire standpunt van verweerder niet delen op grond van het navolgende.
Bij besluit van 16 januari 2003 is het recht van eiser op een ouderdomspensioen ingevolge de AOW herzien omdat is gebleken dat eiser is verhuisd naar een land waar de Wet BEU geldt. Bij besluit van 24 oktober 2003 is aan eiser een toeslag toegekend omdat zijn partner, met wie hij in augustus 2002 is gehuwd, jonger is dan 65 jaar. In verband met de Wet BEU is bij hetzelfde besluit aan eiser medegedeeld dat het recht op toeslag met ingang van september 2002 niet tot uitbetaling komt in verband met eisers verhuizing naar Libanon. Bij besluit van 1 maart 2004 is aan eiser met ingang van maart 2003 (opnieuw) recht op toeslag toegekend. Deze toekenning is geschied op een moment dat artikel 8a van de AOW in strijd was met artikel 5 van ILO-Verdrag 118, en derhalve jegens eiser, die gelet op zijn Nederlandse nationaliteit onder de personele werkingsfeer van dit verdrag valt, buiten toepassing diende te worden gelaten. Aan eiser is dan ook in overeenstemming met het ten tijde van belang geldende recht uitkering toegekend. Voorts is de uitkering voor onbepaalde tijd toegekend. Door de toekenning van de uitkering is een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het EP gevestigd. Met het primaire besluit dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd is een deel van de uitkering ontnomen. Derhalve is middels het bestreden besluit een inbreuk op voormeld eigendomsrecht gemaakt.
Ten aanzien van de vraag of deze inbreuk leidt tot een met artikel 1 van het EP strijdige situatie overweegt de rechtbank het navolgende.
De eerste voorwaarde die in genoemd artikel wordt gesteld is dat de ontneming dient te zijn gebaseerd op in de wet neergelegde voorwaarden. Daaraan wordt in casu voldaan, nu artikel 8a van de AOW met ingang van 1 januari 2006 in werking is getreden.
Blijkens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) komt een inbreuk op het eigendomsrecht niet in strijd met artikel 1 van het EP indien een legitiem doel wordt nagestreefd in het kader van het publieke belang en er een redelijke mate van proportionaliteit bestaat tussen de middelen die worden aangewend en het te bereiken doel. Aan de staat komt bij de hantering van die criteria een ruime beoordelingsmarge toe. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan indien op individuele belanghebbenden een onevenredige last wordt opgelegd.
Legitiem doel in het kader van het publieke belang
De Wet BEU heeft blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1997/98, 25 757, nr. 3) tot doel de handhaafbaarheid van uitkeringen buiten Nederland te verbeteren. Het middel hiertoe is om met landen waar Nederlandse uitkeringen worden betaald, bij verdrag afspraken te maken die ten aanzien van dat land de handhaafbaarheid van de socialeverzekeringswetten, en daardoor de rechtmatigheid van uitkeringen, verbeteren. Uit de wetsgeschiedenis blijkt voorts dat de wetgever de uit de Wet BEU voortvloeiende inbreuk op het eigendomsrecht noodzakelijk acht uit het oogpunt van algemeen belang. Het werd onaanvaardbaar geacht dat uitkeringen worden ontvangen terwijl er onvoldoende mogelijkheden bestaan om de rechtmatigheid van die uitkeringen te controleren.
Op grond van voormelde overwegingen zijn bij de Wet BEU onder meer de artikelen 8a en 9a van de AOW tot stand gekomen. Deze artikelen beperken de “fraudegevoelige” delen van de uitkering, te weten de toeslag voor een gehuwde met een niet-verdienende partner die jonger is dan 65 jaar, en de opslag van 20% op de gehuwdennorm voor personen die ongehuwd zijn, tot landen waarmee een handhavingsverdrag is gesloten.
Blijkens de wetsgeschiedenis heeft de wetgever ten aanzien van de problemen die zich in een bepaald land met betrekking tot de controle van de rechtmatigheid van uitkeringen (kunnen) voordoen indien met dat land geen verdrag is gesloten, onder meer het volgende overwogen:
“Probleem bij de handhaving over de grens is dat de bevoegdheden van de Nederlandse uitvoeringsorganen tot controle en verificatie in een ander land beperkt en niet toereikend zijn. Zij stuiten af op de bevoegdheden van de autoriteiten te plaatse en de mogelijkheden van die autoriteiten om controles en verificaties ten behoeve van een buitenlands uitvoeringsorgaan uit te voeren. Een afdoende controle moet echter even adequaat als in Nederland kunnen plaatsvinden op feiten en gebeurtenissen buiten de landsgrenzen die van belang zijn voor de rechtmatige toekenning en betaling van uitkeringen. Ook vanuit een oogpunt van gelijke behandeling is het onwenselijk om tegenover uitkeringsgerechtigden in het buitenland een coulantere houding aan te nemen dan tegenover uitkeringsgerechtigden in Nederland” (Kamerstukken II 2003/04, 29 382, nr. 4, p. 2).
Uit voormeld citaat blijkt naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate dat onafhankelijk van de specifieke situatie in een bepaald land een handhavingsverdrag noodzakelijk is teneinde de rechtmatigheid van de verstrekking van uitkeringen te kunnen garanderen. Voorts onderschrijft de rechtbank ook de gedachte dat vanuit het oogpunt van gelijke behandeling ten aanzien van in het buitenland wonende uitkeringsgerechtigden over evenveel handhavingsmogelijkheden dient te worden beschikt als ten aanzien van in Nederland wonende uitkeringsgerechtigden.
Met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die de overheid heeft, is de rechtbank, gelet op de hiervoor weergegeven motieven van de wetgever, van oordeel dat met de toepassing van artikel 8a van de AOW een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd.
Redelijke mate van proportionaliteit
In het kader van de vraag of het instrument van de Wet BEU – het door middel van het sluiten van verdragen bewerkstelligen van verbeterde controle – ook overigens aan de eisen van proportionaliteit voldoet overweegt de rechtbank voorts het volgende.
Uit het jurisprudentie van het EHRM (arresten Asmundsson, EHRM 12 oktober 2004, LJN: AR7300, en Goudzwaard-Van der Lans, EHRM 22 september 2005, LJN: AU6248) blijkt dat de getalsmatige verhouding van de groep die door een wettelijke maatregel wordt getroffen tot de totale groep van uitkeringsgerechtigden een belangrijk element is in de beoordeling van de proportionaliteit van de eigendomsontneming, en met name bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een “excessive burden”. In het onderhavige geval blijkt uit de door verweerder verstrekte inlichtingen dat op 31 december 2005 aan 33.273 in het buitenland wonende personen een ouderdomspensioen met toeslag werd betaald en dat als gevolg van de inwerkingtreding van artikel 8a van de AOW in 330 gevallen de toeslag is vervallen. Geconstateerd moet derhalve worden dat slechts een zeer kleine minderheid van de uitkeringsgerechtigden te maken heeft gekregen met de gevolgen van de invoering van de Wet BEU, als gevolg van het feit dat inmiddels met de meeste landen een handhavingsverdrag is gesloten.
De rechtbank is evenwel van oordeel dat aan deze getalsmatige benadering geen doorslaggevend belang kan worden gehecht vanwege het feit dat in het onderhavige geval, anders dan in het arrest Asmundsson, niet de wens tot bezuiniging aanleiding heeft gegeven tot beperking van de aanspraken, maar de wens te voorkomen dat uitkeringen worden betaald terwijl de rechtmatigheid van de verstrekking niet kan worden gegarandeerd. Die doelstelling wordt, ook in het geval dat het slechts om een zeer kleine groep van “getroffenen” gaat, ten volle bereikt. De rechtbank tekent hierbij aan dat indien de Nederlandse Staat met slechts een klein aantal landen tot verdragssluiting zou zijn gekomen, de groep van getroffenen aanmerkelijk groter zou zijn geweest dan thans het geval is. In combinatie met het feit dat het doel van de Wet BEU dan in mindere mate wordt bereikt, zou dit juist in die situatie tot gevolg kunnen hebben dat de proportionaliteit verder uit zicht raakt dan wanneer met meer landen een verdrag wordt gesloten. Ook in dat licht bezien kan niet worden gezegd dat het gegeven dat slechts een kleine groep door een maatregel wordt getroffen op zichzelf reeds zou (moeten) leiden tot de conclusie dat de maatregel disproportioneel is.
Voorts dient naar het oordeel van de rechtbank in ogenschouw te worden genomen dat in het arrest Asmundsson de omstandigheid dat de betrokkene in die zaak behoorde tot een kleine groep van getroffenen niet het enige element was dat een rol speelde. Het Hof heeft onder meer ook veel belang gehecht aan de omstandigheid dat de betrokkene na 20 jaar zijn gehele uitkering kwijtraakte, terwijl hij er ten tijde van de toekenning van de uitkering van mocht uitgaan dat zijn arbeidsongeschiktheid blijvend zou worden gebaseerd op zijn ongeschiktheid zijn vroegere baan te vervullen.
Weging van het rechtzekerheidsaspect leidt in het geval van eiser niet tot het oordeel dat de verlaging van zijn pensioen door middel van het vervallen van de toeslag met ingang van 1 januari 2006 een schending oplevert van artikel 1 van het EP. In dat kader overweegt de rechtbank dat eiser bij brieven van 16 januari 2003 en 24 oktober 2003 is gewezen op het bestaan en de effecten van de Wet BEU, en dat eiser ook in het besluit van 1 maart 2004, waarbij toeslag is toegekend, op de hoogte is gesteld van de mogelijkheid dat de uitkering op enig moment gelegen na 1 mei 2005 zou worden verlaagd in verband met de inwerkingtreding van artikel 8a van de AOW.
Indien in gevallen waarin wijzigingen in een bestaand recht op uitkering worden aangebracht als gevolg van nieuwe wettelijke voorwaarden een overgangsregeling ontbreekt, kan dat onder omstandigheden leiden tot het oordeel dat de vereiste proportionaliteit ontbreekt (zie bijvoorbeeld CRvB 18 juni 2004, LJN: AP4680). Nu eiser reeds bij de toekenning van de uitkering van de toekomstige beëindiging van het recht op toeslag op de hoogte is gesteld, heeft hij rekening kunnen houden met en zich kunnen voorbereiden op de verlaging van zijn pensioen per 1 januari 2006. Onder die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het ontbreken van een afbouw- dan wel andere overgangsregeling niet leidt tot de conclusie dat de vereiste mate van proportionaliteit ontbreekt.
Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat de in het onderhavige geval gemaakte inbreuk op het eigendomsrecht van eiser niet leidt tot schending van artikel 1 van het EP.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het besluit van verweerder, inhoudende dat eisers recht op toeslag op het ouderdomspensioen met ingang van 1 januari 2006 komt te vervallen, zolang eiser woont in een land waarmee Nederland geen handhavingsverdrag heeft gesloten, de aan te leggen toets kan doorstaan. Het beroep is ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 20 april 2007 door mr. Th.P.J. de Graaf, voorzitter, en mrs. E.E.V. Lenos en A.E. van Montfrans-Wolters, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.A. Lammertink, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op:
Coll.
D:B