Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 06/2302 WET
van:
Stichting Gaudeamus, gevestigd te De Bilt, eiseres,
vertegenwoordigd door mr. M.B. Koetser. Tevens was [...] ter zitting aanwezig,
tegen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zetelend te 's-Gravenhage,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. S. Van Heukelom-Verhage. Tevens was ter zitting aanwezig mr. D.M. Stam.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 27 april 2006 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 17 maart 2006 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 23 januari 2007.
2. OVERWEGINGEN
Bij brief van 25 november 2003 heeft eiseres in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 een aanvraag ingediend voor een meerjarige instellingssubsidie op grond van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (Wsc).
Bij besluit van 18 oktober 2004 heeft verweerder beslist dat aan eiseres voor het jaar 2005 subsidie wordt verleend voor een bedrag van € 681.073,-, zijnde 90% van het voor het jaar 2004 verleende bedrag omdat eiseres als een ondersteunende instelling in de zin van de Cultuurnota wordt aangemerkt. Bij besluit van 24 december 2004 is het te verlenen bedrag gewijzigd in € 686.566,-. Tegen het besluit van 18 oktober 2004 heeft eiseres bezwaar gemaakt en het bezwaar is bij besluit van 23 september 2005 ongegrond verklaard. Het tegen dit besluit ingediende beroep is eveneens behandeld ter zitting van 23 januari 2007.
In het schrijven Uitgangspuntenbrief ondersteuningsstructuur van 23 december 2004 (hierna: Uitgangspuntenbrief) heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) het beleidskader voor de ondersteuningsstructuur uiteengezet. Vervolgens heeft de Staatssecretaris voor OCW in de brief Beoordelingscriteria Culturele Ondersteuningsstructuur van 10 februari 2005, vergezeld van de Tijdelijke regeling subsidiering ondersteunende instellingen van 9 februari 2005 (hierna: de Regeling) de criteria waaraan de nieuwe aanvragen moeten voldoen, bekend gemaakt.
Eiseres heeft bij brief van 14 april 2005 de subsidieaanvraag voor de periode 2006-2008 met de daarbij behorende beleidsnota 2006-2008 ingediend.
In het omtrent de subsidieaanvraag door de Raad voor Cultuur (hierna: de Raad) uitgebrachte advies heeft de Raad geadviseerd aan eiseres voor de jaren 2006-2008 (jaarlijks) een bedrag van € 686.566,- te verlenen.
Verweerder heeft, omdat het advies van de Raad een overschrijding van het beschikbare budget behelste, zich gedwongen gezien een aanvullende toetsing toe te passen. Bij besluit van 20 september 2005 heeft verweerder aan eiseres bericht dat aan haar voor het jaar 2006 een bedrag van € 693.522,-, voor het jaar 2007 een bedrag van € 624.170,- en voor het jaar 2008 geen subsidie zal worden verleend. Daarbij is overwogen dat vanwege de voorgenomen reorganisatie van de ondersteuningsstructuur binnen de muzieksector in één of twee nieuwe instellingen, de subsidie aan eiseres in de komende periode gefaseerd zal worden afgebouwd. Het subsidieniveau van 2005 zal als uitgangspunt worden genomen. In het jaar 2006 zal 100%, in het jaar 2007 90% en in het jaar 2008 zal 0% subsidie worden verleend. Tevens heeft verweerder medegedeeld dat hij bij zijn voornemen blijft om reeds in 2007 10% van de subsidie te reserveren voor activiteiten die vooruitlopen op de oprichting van één of twee nieuw te vormen sectorinstituten en dat hij het voorstel van de Kerngroep Toekomst Ondersteuning Muziek (hierna: de Kerngroep), waarvan eiseres lid is, afwacht.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 13 oktober 2005 bezwaar gemaakt.
Op 29 december 2005 heeft de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerders ministerie van advies (hierna: de Commissie) gediend. Daarin heeft de Commissie onder meer overwogen dat zij heeft geconstateerd dat in de periode 2006-2008 geen duidelijke analyse en rubricering is gemaakt welke taken als ondersteunend en welke taken als producerend zijn aan te merken en dat in het onderhavige geval door verweerder de takencategorisering van het beleidsplan van eiseres is overgenomen. De commissie stelt zich onder meer op het standpunt dat verweerder ten aanzien van de door eiseres te verrichten taken een duidelijke keuze had dienen te maken tussen taken die zijn aan te merken als ondersteunend en taken die zijn aan te merken als producerend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de in het beleidsplan 2006-2008 opgenomen activiteiten alsnog afzonderlijk beoordeeld en geoordeeld dat al deze activiteiten zijn aan te merken als ondersteunende activiteiten. Verweerder heeft vervolgens de bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2005 ingetrokken en beslist dat aan eiseres voor het jaar 2006 een bedrag van € 693.522,-, voor het jaar 2007 een bedrag van € 624.170,- en voor het jaar 2008 geen subsidie zal worden verleend. Bij besluit van 10 januari 2007 heeft verweerder het bedrag aan te verlenen subsidie voor het jaar 2007 gewijzigd in € 702.824,-.
Het geschil beperkt zich tot de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten de aan eiseres over het jaar 2008 te verlenen subsidie op nihil te stellen en de subsidierelatie vanaf het jaar 2009 te beëindigen.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat haar activiteiten vallen onder de doelstelling van het beleid, dat primair is gericht op het subsidiëren van productietaken, zodat de vele jaren bestaande subsidierelatie, waarover de Raad in het verleden positief heeft geadviseerd, gecontinueerd zou dienen te worden.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Wsc is de Minister voor OCW belast met het scheppen van voorwaarden voor het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografische spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen en laat hij zich daarbij leiden door overwegingen van kwaliteit en verscheidenheid.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Wsc legt de Minister voor OCW eenmaal per vier jaar aan beide Kamers van de Staten-Generaal een cultuurnota over, waarin verslag wordt gedaan van de uitvoering van zijn taken en van belangrijke ontwikkelingen die daarop van invloed zijn geweest. De cultuurnota bevat tevens een beschrijving van de hoofdlijnen van het cultuurbeleid van het Rijk in de daarop volgende periode van vier jaren.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Wsc kan de Minister voor OCW ten behoeve van cultuuruitingen subsidies verstrekken.
In het op grond van artikel 8 van Pro de Wsc gebaseerde Bekostigingsbesluit cultuuruitingen (hierna: het Besluit) en in de op het Bekostigingsbesluit gebaseerde Regeling subsidies en uitkeringen cultuuruitingen (hierna: de Regeling) zijn nadere subsidiebepalingen neergelegd. Grondslag voor een meerjarige instellingssubsidie, als hier in geding, is blijkens artikel 9 van Pro het Besluit juncto artikel 4 van Pro de Regeling een goedgekeurd beleidsplan.
Voorts is in artikel 2a van de Wsc bepaald dat er een Raad voor cultuur is en dat deze tot taak heeft de regering en de beide kamers van de Staten-Generaal te adviseren over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk op het terrein van de cultuur.
Artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling kan worden opgemaakt dat het bestuursorgaan, naarmate een adviesorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, meer zal mogen afgaan op de expertise van het adviesorgaan.
In het onderhavige geval moet het uitgangspunt zijn dat, gelet op de bestendige adviesrelatie tussen de Raad en verweerder, laatstgenoemde bij zijn oordeelsvorming over de vraag of een project voor subsidie in aanmerking komt mag afgaan op een advies ter zake van de Raad, mits dat op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Het ligt vervolgens op de weg van eiseres om aan te tonen dat de totstandkoming van het advies van de Raad zodanige gebreken vertoont dat verweerder dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen.
Vooreerst wordt overwogen dat het hier gaat om een subsidieaanvraag die op grond van de Wsc en in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 en de Regeling is ingediend. Dit betekent dat genoemde wet en nota het kader vormen waarbinnen de aanvraag dient te worden beoordeeld. Tevens dient de Tijdelijke regeling subsidiering ondersteunende instellingen van 9 februari 2005 (hierna: de Tijdelijke regeling) bij de beoordeling te worden betrokken.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke regeling wordt subsidie aan ondersteunende instellingen voor het tijdvak 2006 tot en met 2008 verstrekt met toepassing van deze regeling.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Tijdelijke regeling wordt in deze regeling onder ondersteunende instelling verstaan de instellingen, genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage I.
De rechtbank stelt vast dat eiseres wordt genoemd in bijlage I van de Tijdelijke regeling, zodat eiseres een ondersteunende instelling in de zin van deze regeling is.
In de Uitgangspuntenbrief heeft de Staatssecretaris van OCW uitgangspunten gepresenteerd van de ondersteuningsstructuur. Daarin heeft hij aangegeven dat ondersteunende taken zich steeds onderscheiden van producerende taken omdat zij niet direct gericht zijn op producties of activiteiten voor publiek. Drie ondersteuningstaken worden onderscheiden, te weten besteltaken, opdrachttaken en branchetaken.
Ten aanzien van besteltaken is vervolgens opgenomen dat deze taken de subsidiëring van activiteiten betreffen die niet direct leiden tot of direct gericht zijn op producties en activiteiten voor publiek. De taken en opdrachten zijn niet primair op artistieke kwaliteit gericht. Besteltaken zijn voor het functioneren van alle sectoren belangrijk en hebben dus eigenlijk een bovensectoraal karakter. Besteltaken worden echter zoveel mogelijk per sector toegedeeld. Besteltaken zijn:
- (Inter)nationale vertegenwoordiging en promotie van de sector
- Educatie, informatie en reflectie
- Het inventariseren, waarderen en ontsluiten van erfgoed
- Documentatie en archivering
- Afstemming en coördinatie.
Voorts is in de Uitgangspuntenbrief ten aanzien van opdrachttaken vermeld dat deze taken de subsidiëring van activiteiten betreffen die niet direct leiden tot of gericht zijn op producties of activiteiten voor publiek. Opdrachttaken zijn eindig en kennen daarom een tijdelijke ondersteuningsduur.
Ingevolge het beleidsplan van eiseres voor de periode 2006-2008 is de algemene doelstelling van eiseres de promotie van de hedendaagse muziek, vooral van jonge componisten en musici. Er worden vervolgens vijf verschillende categorieën activiteiten genoemd die als een onverbrekelijke ketting omschreven kan worden. Deze activiteiten zijn Gaudeamus-producties, Ontwikkeling reflectie en debat, Internationale activiteiten, Nationale podiumactiviteiten en Communicatie en informatie.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit op basis van de in het beleidsplan beschreven activiteiten beoordeeld of iedere taak afzonderlijk als een producerende dan wel een ondersteunende is aan te merken. Verweerder heeft vervolgens geoordeeld dat de Gaudeamus-producties, inhoudende de Internationale muziekweek, het Gaudeamus vertolkers Concours en de Gaudeamus Festivals, gelet op de in het beleidsplan opgenomen uitwerking van deze activiteiten, zijn aan te merken als ondersteunende taken. Daarbij heeft verweerder overwogen dat het gaat om functies als promotie van het genre en versterking van de structuren binnen de sectoren. De productionele activiteiten die al deze activiteiten meebrengen zijn naar het oordeel van verweerder niet meer dan een afgeleide daarvan. Verweerder heeft daarbij gesteld dat bedoelde ondersteunende taken als besteltaken zijn aan te merken. Ten aanzien van de andere vier soorten activiteiten van eiseres, te weten Ontwikkeling, debat en reflectie, Internationale activiteiten, Nationale podiumactiviteiten en Communicatie en informatie heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze taken besteltaken dan wel opdrachttaken zijn.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat uit de hiervoor beschreven wijze van beoordeling van eiseresses aanvraag noch anderszins blijkt dat verweerder een kwalificatie van eiseres als producerende dan wel ondersteunende instelling heeft willen geven, maar dat verweerder een kwalificatie heeft gegeven van de activiteiten die eiseres, aldus haar beleidsplan, zal gaan verrichten. Voorts wordt overwogen dat op basis van de in de Uitgangspuntenbrief, de Beoordelingscriteria Culturele Ondersteuningsstructuur en de Tijdelijke regeling opgenomen informatie het eiseres bekend moet zijn geweest dat in het beleidsplan een beschrijving van de voorgenomen activiteiten werd verlangd die overeenstemde met de werkelijkheid. Uitgaande van de door eiseres gegeven beschrijving van activiteiten heeft verweerder, geadviseerd door de Raad, een materiële beoordeling gegeven, die niet onbegrijpelijk is. Weliswaar kan eiseres zich niet vinden in verweerders standpunt om de Gaudeamus-producties als ondersteunende activiteiten aan te merken, maar naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende weten te onderbouwen waarom naar haar mening genoemde producties als producerende activiteiten zouden moeten worden beschouwd. De verwijzing naar het door de Raad met betrekking tot de jaren 2001-2004 uitgebrachte advies volstaat in dit verband niet, nu dit advies vanuit een ander (beleids)kader is gegeven. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat zij zich bij het opstellen van het beleidsplan heeft laten leiden door een onjuiste veronderstelling van activiteiten welke zouden worden gehonoreerd (en in dit licht haar activiteiten zoveel mogelijk als ondersteunend heeft gepresenteerd), wordt overwogen dat niet gebleken is dat eiseres haar aanvraag daadwerkelijk heeft willen beperken tot - in haar visie - louter ondersteunende activiteiten. Eiseres stelt zich thans immers op het standpunt dat de in het beleidsplan opgenomen Gaudeamus-producties als producerende activiteiten dienen te worden aangemerkt. Daarbij overweegt de rechtbank dat, wat er zij van de presentatie van de activiteiten van eiseres, verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij deze activiteiten los van deze presentatie inhoudelijk heeft beoordeeld.
Met betrekking tot de stelling van eiseres dat de kwalificatie van activiteiten niet alleen onjuist, maar ook in strijd met de rechtszekerheid is omdat in het kader van de procedure die heeft geleid tot het besluit over het jaar 2005 niet in geschil was dat een deel van de activiteiten van eiseres ook als producerend in de zin van het beleid moesten worden aangemerkt, overweegt de rechtbank als volgt. In de procedure over het jaar 2005 is aan de orde geweest de vraag of eiseres terecht als ondersteunende instelling is aangemerkt. Daarbij is niet aan de orde geweest wat de omvang van de ondersteunende activiteiten was, aangezien reeds het verrichten van één ondersteunende activiteit leidde tot de conclusie dat sprake is van een ondersteunende instelling. Dat eiseres in die procedure zelf heeft aangegeven wat naar haar mening de verhouding tussen producerende en ondersteunende taken was, leidt niet tot een ander oordeel. Voor verweerder bestond namelijk geen aanleiding de juistheid van deze stelling te onderzoeken omdat de uitkomst daarvan voor de zaak niet relevant was. Voor verweerder was enkel van belang de (aanvankelijke) erkenning van eiseres dat zij ondersteunende taken verrichte. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is de rechtbank dan ook niet gebleken.
Eiseres heeft na de hoorzitting op 7 december 2005 aan verweerder een brief gestuurd met daarbij een aangepaste begroting waarin "de kruisjes" nu wel op de juiste plaats zijn gezet. In deze begroting is de kwalificatie van een aantal activiteiten gewijzigd. Onder meer is de kwalificatie van de onder Gaudeamus vallende activiteiten niet langer besteltaak, maar productietaak. Eiseres meent dat verweerder ten onrechte deze aanpassing niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een wijziging van een aanvraag en dat deze wijziging niet meer kan worden meegenomen. Verweerder heeft daarbij terecht aangevoerd dat het in dit geval gaat om een groot aantal aanvragen die gelijktijdig en in onderling verband moeten worden beoordeeld, waarbij het beschikbare budget tussen de verschillende aanvragers moet worden verdeeld en dat de aard van de procedure zich er daarom tegen verzet dat aanvragen na het einde van de aanvraagtermijn nog worden gewijzigd. Overigens is de rechtbank van oordeel dat ook al zou de wijziging van de aanvraag door verweerder zijn meegenomen, niet aannemelijk is dat deze wijziging tot een andersluidend oordeel zou hebben geleid. Daartoe wordt overwogen dat de kwalificatie van de activiteiten heeft plaatsgevonden op basis van de beschrijving van de activiteiten in het beleidsplan. Dit betekent dat verweerder zijn oordeel heeft gebaseerd op de aard en inhoud van de activiteiten die eiseres in de periode 2006-2008 zal (zou) gaan verrichten. Voldoende aannemelijk is dat daarbij niet van doorslaggevend belang is geweest de door eiseres gegeven kwalificatie van activiteiten in het beleidsplan.
Met betrekking tot de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten met ingang van het jaar 2008 geen subsidie meer aan eiseres te verstrekken, wordt het volgende overwogen.
Verweerder heeft er op gewezen dat eiseres voor het jaar 2008 niet langer subsidie ontvangt omdat het sectorinstituut, waarvan de Kerngroep de trekker en voorganger is, met ingang van 1 januari 2008 van start gaat. Met ingang van die datum ontvangt enkel het sectorinstituut met de daarbij aangesloten c.q. daarvan onderdeel uitmakende ondersteunende instellingen, waaronder eiseres, subsidie van verweerder.
Eiseres heeft dienaangaande naar voren gebracht dat als verweerder meent dat er een fusie tussen de instellingen moet plaatsvinden om de ondersteunende taken efficiënter te kunnen uitvoeren en dat eiseres daarbij betrokken moet zijn, deze omstandigheid in beginsel voor haar een gegeven is. Dat proces heeft naar de mening van eiseres alleen betrekking op haar zogenoemde back-office werkzaamheden. Daarvan kan en mag niet het nevengevolg zijn dat daardoor het organiseren van activiteiten in gevaar komt waarvan het onomstreden is dat die in het algemeen belang plaats vinden. Eiseres meent dat een samengaan van organisaties in ieder geval geen efficiencywinst zal kunnen opleveren voor haar concert- en concoursactiviteiten omdat die daar geheel buiten staan.
Met betrekking tot de bezwaren die eiseres heeft geuit tegen de gevolgen van de fusie van instellingen en de oprichting van genoemd sectorinstituut overweegt de rechtbank dat haar oordeel zich niet uitstrekt tot deze ontwikkelingen die nog plaats moeten vinden. Naar de rechtbank heeft begrepen is ten tijde van de zitting nog geen sectorinstituut muziek opgericht en is door dit instituut, al dan niet in oprichting, nog geen aanvraag om subsidie ingediend.
Hetgeen overigens door eiseres nog naar voren is gebracht kan niet tot een ander oordeel leiden. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Het beroep is dan ook ongegrond.
Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten is niet gebleken.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 12 april 2007 door mr. J.J. Bade, voorzitter, en mrs. T. van Muijden en C.G. Meeder, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. Nubé, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier,
De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B