Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 05/4807 BELEI
van:
Stichting Gaudeamus, gevestigd te De Bilt,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. M.B Koetser. Tevens was [...] ter zitting aanwezig,
tegen:
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
vertegenwoordigd door mr. S. Van Heukelom-Verhage. Tevens was ter zitting aanwezig mr. D.M. Stam.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 20 oktober 2005 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 23 september 2005 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 23 januari 2007.
2. OVERWEGINGEN
Bij brief van 25 november 2003 heeft eiseres in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 een aanvraag ingediend voor een meerjarige instellingssubsidie op grond van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (Wsc).
Verweerder heeft onder verwijzing naar het omtrent de subsidieaanvraag door de Raad voor Cultuur (hierna: de Raad) uitgebrachte advies aan eiseres bij besluit van 18 oktober 2004 subsidie verleend voor het jaar 2005 voor een bedrag van € 681.073,-.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 25 november 2004 bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft, nadat door het Rijk extra middelen voor cultuurbeleid beschikbaar werd gesteld, bij besluit van 24 december 2004 het bedrag aan verleende subsidie voor het jaar 2005 vastgesteld op € 686.566,-.
Op 23 juni 2005 heeft de Raad desgevraagd aan verweerder bericht dat het door eiseres (in bezwaar) gestelde voor hem geen aanleiding vormt om zijn eerdere advies te herzien.
Bij besluit van 23 september 2005 heeft verweerder de bezwaren van eiseres, overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerders ministerie, ongegrond verklaard en het primaire besluit van 18 oktober 2004, gewijzigd bij besluit van
24 december 2004, gehandhaafd.
In geschil is of verweerder in redelijkheid het voor het jaar 2005 te verlenen subsidiebedrag heeft kunnen vaststellen op € 686.566,-.
Eiseres is het ten gronde niet eens met de plannen van verweerder tot afbouw en beëindiging van de aan haar verstrekte subsidie met ingang van het jaar 2008. Hiertegen heeft eiseres haar beroep inzake AWB 06/2302 WET gericht, in welke zaak de rechtbank ook heden uitspraak heeft gedaan. Eiseres acht het bestreden besluit inzake het jaar 2005 eveneens onjuist. In dit verband heeft zij het door verweerder aan de (subsidie-)besluitvorming in het kader van de Cultuurnotaperiode 2005-2008 ten grondslag gelegde beleid bestreden, waaronder het “pas op de plaatsbeleid”. Dit beleid heeft geleid tot de door eiseres bestreden korting op het subsidiebedrag voor het jaar 2005 van 10% vooruitlopend op de uitkomsten van het onderzoek van verweerder naar de ondersteuningsstructuur van onder meer de sector muziek waarvan eiseres deel uitmaakt. Eiseres heeft in het bijzonder bezwaar gemaakt tegen het door verweerder met een beroep op genoemd beleid gemaakte onderscheid tussen zogenoemde ondersteunende en producerende instellingen en het aanmerken van eiseres als een ondersteunende instelling op grond van het door haar ingediende beleidsplan. Eiseres is voorts van mening dat verweerder bij zijn besluitvorming ten onrechte op de advisering door de Raad is afgegaan.
De rechtbank overweegt dat het in dit geschil gaat om een subsidieaanvraag die op grond van de Wsc en in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 is ingediend. Dit betekent dat genoemde wet en nota het kader vormen waarbinnen de aanvraag dient te worden beoordeeld.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Wsc is de Minister voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) belast met het scheppen van voorwaarden voor het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografische spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen en laat hij zich daarbij leiden door overwegingen van kwaliteit en verscheidenheid.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Wsc legt de Minister voor OCW eenmaal per vier jaar aan beide Kamers van de Staten-Generaal een cultuurnota over, waarin verslag wordt gedaan van de uitvoering van zijn taken en van belangrijke ontwikkelingen die daarop van invloed zijn geweest. De cultuurnota bevat tevens een beschrijving van de hoofdlijnen van het cultuurbeleid van het Rijk in de daarop volgende periode van vier jaren.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Wsc kan de Minister voor OCW ten behoeve van cultuuruitingen subsidies verstrekken.
In het op grond van artikel 8 van Pro de Wsc gebaseerde Bekostigingsbesluit cultuuruitingen (hierna: het Besluit) en in de op het Bekostigingsbesluit gebaseerde Regeling subsidies en uitkeringen cultuuruitingen (hierna: de Regeling) zijn nadere subsidiebepalingen neergelegd. Grondslag voor een meerjarige instellingssubsidie, als hier in geding, is blijkens artikel 9 van Pro het Besluit juncto artikel 4 van Pro de Regeling een goedgekeurd beleidsplan.
Voorts is in artikel 2a van de Wsc bepaald dat er een Raad voor cultuur is en dat deze tot taak heeft de regering en de beide kamers van de Staten-Generaal te adviseren over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk op het terrein van de cultuur.
Artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling kan worden opgemaakt dat het bestuursorgaan, naarmate een adviesorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, meer zal mogen afgaan op de expertise van het adviesorgaan.
In het onderhavige geval moet het uitgangspunt zijn dat, gelet op de bestendige adviesrelatie tussen de Raad en verweerder, laatstgenoemde bij zijn oordeelsvorming over de vraag of een project voor subsidie in aanmerking komt mag afgaan op een advies ter zake van de Raad, mits dat op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Het ligt vervolgens op de weg van eiseres om aan te tonen dat de totstandkoming van het advies van de Raad zodanige gebreken vertoont dat verweerder dat niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen.
In de beleidsbrief Cultuur 2004-2007 'Meer dan de som' van 3 november 2003 heeft de Staatssecretaris van OCW onder het kopje 'institutionele overhead' onder meer aangegeven dat bij het verlenen van cultuurnotasubsidies prioriteit zal worden gegeven aan het primaire proces, zoals plannen van kunstenaars, gezelschappen en instellingen met een publieks- en educatieve taak. Dat betekent dat bij de subsidiëring van ondersteunende instellingen veel selectiever te werk zal moeten worden gegaan, op een zodanige manier dat wezenlijke functies, met een herkenbare toegevoegde waarde voor het culturele leven, goed kunnen worden uitgevoerd. Onder het kopje '4. Financieel kader' is opgenomen dat één van de uitgangspunten bij het invullen van de financiële taakstelling is om de ondersteuningsstructuur relatief zwaarder te belasten en de cultuurproductie alsmede de fondsen relatief te ontzien. Het budget dat beschikbaar is voor de ondersteuningsstructuur zal worden verlaagd met 10% en het budget dat beschikbaar is voor de cultuurproducerende instellingen zal worden verlaagd met 2,5%.
De Staatssecretaris heeft in de Cultuurnota 'Meer dan de som' van 21 september 2004 onder het kopje '4. Ondersteunende instellingen' gewezen op de hiervoor genoemde beleidsbrief en de daarin opgenomen uitgangspunten. De Staatssecretaris heeft vervolgens aangegeven dat culturele instellingen als producerend worden beschouwd als die uitsluitend productietaken uitvoeren, zoals het maken en presenteren van voorstellingen, concerten, tentoonstellingen. Tot ondersteunende instellingen worden instellingen gerekend die één of meer taken uitvoeren die niet kunnen worden aangemerkt als producerende taken. Daarbij valt onder meer te denken aan activiteiten als: informatievoorziening, documentatie en archivering, scholing en opleiding, onderzoek en debat, distributie, consulentschap en advisering, vertegenwoordiging en belangenbehartiging.
In de Cultuurnota is ook opgenomen dat het kabinet wil komen tot een doelmatiger en doeltreffender ingerichte ondersteuningsstructuur en dat de invoering van een nieuw systeem een zorgvuldige besluitvorming vergt. Daarom heeft het kabinet ten aanzien van de ondersteunende instellingen ervoor gekozen een pas op de plaats te maken en een overgangsjaar in acht te nemen. Ondersteunende instellingen konden voor 1 maart 2005 een aangepast beleidsplan indienen op basis van nadere richtlijnen die nog bekend zullen worden gemaakt. Na advies te hebben gevraagd aan de Raad, zouden uiterlijk op Prinsjesdag 2005 de instellingen een beschikking ontvangen voor de periode 2006-2008.
In het omtrent de subsidieaanvraag van eiseres door de Raad uitgebrachte advies is onder het kopje 'Conclusie en advies' opgenomen dat, in het besef dat eiseres behoorlijk functioneert, de Raad positief over haar subsidieaanvraag adviseert, maar wel een kritische kanttekening maakt bij de positie van eiseres in een veranderd muzikaal landschap. Geadviseerd wordt de huidige structurele subsidie te handhaven, verminderd met het bezuinigingspercentage voor ondersteunende instellingen van 10%, zoals in de sectorindeling is aangegeven. Uit het advies blijkt dat de Raad het advies heeft gebaseerd op het door eiseres bij haar aanvraag overgelegde beleidsplan. In dit plan is onder meer opgenomen dat eiseres een stichting is die als algemene doelstelling heeft de promotie van hedendaagse muziek, vooral van jonge componisten en musici. Als ambitie heeft eiseres de ontwikkeling van de hedendaagse muziek optimaal te dienen en daartoe heeft zij eigen activiteiten en producties, doet zij coproducties met andere organisaties en ondersteunt en bevordert zij activiteiten van derden (componisten, musici, podia, organisaties).
Verweerder heeft vervolgens bij het primaire besluit het advies van de Raad overgenomen en overeenkomstig het advies besloten.
Uit het vorenstaande blijkt dat verweerder ten aanzien van instellingen die als ondersteunend zijn aan te merken een pas op de plaats heeft willen maken teneinde een fundamentele herbezinning mogelijk te maken op de ondersteuningsstructuur en de financiering daarvan. Verweerder heeft besloten om, in afwachting van de uitkomsten van de herbezinning, ten aanzien van als ondersteunend aangemerkte instellingen in eerste instantie alleen voor het jaar 2005 de aanvraag te beoordelen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze handelwijze van verweerder onredelijk of anderszins onjuist is.
Met betrekking tot het door verweerder gemaakte onderscheid tussen producerende en ondersteunende instellingen wordt het volgende overwogen.
Verweerder heeft een instelling als ondersteunend aangemerkt indien een instelling één of meer taken uitvoert die niet kunnen worden aangemerkt als producerende taken. Als producerende instellingen worden aangemerkt die culturele instellingen die uitsluitend productietaken uitvoeren. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat - vooruitlopend op nog te formuleren beleid ten aanzien van ondersteunende instellingen - het niet doenlijk was om voor elke instelling afzonderlijk te bepalen in welke mate instellingen ondersteunende taken verrichten. Derhalve is weloverwogen gekozen voor de ruimere maatstaf waarbij een instelling als ondersteunend wordt aanmerkt als deze één of meer ondersteunende taken verricht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd waarom hij voor het hiervoor weergegeven (grove) criterium heeft gekozen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het licht van nog te formuleren beleid in redelijkheid heeft kunnen besluiten om eerdergenoemd criterium te gebruiken teneinde instellingen te kunnen aanmerken als producerende dan wel ondersteunende instellingen. Tegen de hiervoor beschreven achtergrond kan dit onderscheid zoals door verweerder gehanteerd ook niet worden beschouwd als in strijd met het doel van het cultuurbeleid van verweerder.
Met betrekking tot de vraag of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiseres als een ondersteunende instelling in de zin van de Cultuurnota is te beschouwen, wordt het volgende overwogen.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder aan de hand van het beleidsplan van eiseres bekeken of en zo ja, welke taken als ondersteunende taken dienen te worden aangemerkt. Verweerder heeft vervolgens geconcludeerd dat (in ieder geval) de activiteiten in het kader van ontwikkeling, debat en reflectie, internationale promotie, ondersteuning van podia en documentatie en informatievoorziening, als ondersteunende taken dienen te worden aangemerkt. De rechtbank ziet geen aanleiding deze conclusie van verweerder, die eiseres overigens niet gemotiveerd heeft bestreden, voor onbegrijpelijk of onredelijk te houden. Aldus bezien is eiseres op goede gronden als ondersteunende instelling gekwalificeerd.
Eiseres heeft zich in dit verband beroepen op de omstandigheid dat de vertegenwoordiger van verweerder tijdens de hoorzitting ten aanzien van de Stichting Organisatie Oude Muziek (Stichting OOM) uitdrukkelijk heeft aangegeven dat de activiteiten van deze stichting door verweerder als producerend in het licht van het gevoerde beleid worden aangemerkt. Eiseres heeft gesteld dat juist de activiteiten op grond waarvan zij meent dat zij een ondersteunende instelling is in de zin van verweerders beleid, klaarblijkelijk door verweerder ten aanzien van de Stichting OOM als producerend zijn aangemerkt.
In reactie hierop heeft verweerder aangevoerd dat de Stichting OOM naast een grote producerende taak ook enkele taken uitvoert die achteraf bezien als ondersteunend hadden moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft daarbij opgemerkt dat eiseres veel meer en ook andersoortige ondersteunende taken verricht dan de Stichting OOM.
De rechtbank overweegt dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten aanzien van de Stichting OOM - achteraf bezien - een onjuiste beslissing heeft genomen. De rechtbank heeft ook overigens geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder in gelijke gevallen anders pleegt te oordelen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan derhalve niet slagen. Overigens heeft eiseres de stelling van verweerder dat zij veel meer en ook andersoortige ondersteunende taken verricht dan de Stichting OOM niet weersproken.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder met betrekking tot de korting van 10% als zodanig ten onrechte betekenis heeft gehecht aan het advies van de Raad en dat aan dat advies op dit punt geen motivering ten grondslag ligt.
Tot de taak van de Raad op grond van artikel 2a, tweede lid, van de Wsc moet worden gerekend het adviseren van de regering en de beide kamers der Staten-Generaal over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het rijk op het terrein van de cultuur. Daartoe behoort ook het adviseren over het in het kader van de cultuurnota te voeren beleid binnen de daarvoor aangegeven financiële kaders. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank aan zijn besluit tot het korten van de subsidie van eiseres dan ook het advies van de Raad ten grondslag kunnen leggen.
Met betrekking tot de vraag of het advies van de Raad een deugdelijke motivering ontbeert wordt het volgende overwogen. De Raad heeft in het nadere advies van 23 juni 2004 een groep instellingen onderscheiden die zelf geen muziek maken; tot deze groep worden ook genre-instituten, zoals eiseres, gerekend. Voor de groep instellingen die geen uitvoerende musici betreffen heeft de Raad een kortingspercentage van 10 gehanteerd. Daarbij heeft de Raad aangegeven dat is gekozen voor een integrale toepassing van dit percentage en niet voor een nadere toerekening van dit percentage binnen individuele budgetten, om de toepassing ervan helder te houden en niet in een verwarrende casuïstiek van begrotingen terecht te komen. Gelet op de hiervoor weergegeven motivering van de Raad en het feit dat verweerder het advies van de Raad heeft overgenomen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd waarom voor een kortingspercentage van 10% op het gehele budget is gekozen. Tevens wordt overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het van de Raad overgenomen advies om een kortingspercentage van 10% op het gehele budget te hanteren onredelijk of anderszins onjuist is.
Naar het oordeel van de rechtbank bestaat ook anderszins geen grond voor de conclusie dat het (nader) advies van de Raad zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet aan het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit ten grondslag had mogen leggen. Hieruit volgt dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het verlenen aan eiseres van een instellingssubsidie voor het jaar 2005 voor het hier aan de orde zijnde bedrag.
Hetgeen overigens door eiseres nog naar voren is gebracht kan niet tot een ander oordeel leiden. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Het beroep is dan ook ongegrond.
Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten is niet gebleken. De rechtbank is niet bevoegd toepassing te geven aan artikel 8:73 van Pro de Awb aangezien het beroep niet gegrond zal worden verklaard.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 12 april 2007 door mr. J.J. Bade, voorzitter, en mrs. T. van Muijden en C.G. Meeder, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. Nubé, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.
De griffier,
De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ’s-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
DOC: B