Uitspraak
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
meervoudige kamer
UITSPRAAK
In het geding met reg.nr. AWB 06/4874 WVG
van:
[eiser], wonende te Amsterdam,
eiser,
vertegenwoordigd door mr. S. Tamraoui,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. N. Wohlgemuth Kitslaar.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 3 oktober 2006 een beroepschrift ontvangen gericht tegen het besluit van verweerder van 23 augustus 2006 (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van de meervoudige kamer van 22 februari 2007.
2. OVERWEGINGEN
Feiten
Eiser heeft zich op 3 januari 2005 bij het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) gemeld met een aanvraag om in aanmerking te komen voor een scootmobiel als bedoeld in de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG). Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het CIZ op
9 mei 2005 een advies uitgebracht. Blijkens dit advies is eiser beperkt in zijn mobiliteit ten gevolge van interne, cardiale en orthopedische aandoeningen. Eiser is geïndiceerd voor het aanvullend openbaar vervoer van deur-tot-deur samenreizend (hierna: AOV). Eiser heeft vervolgens op 29 september 2005 opnieuw een aanvraag ingediend voor een scootmobiel. Het CIZ heeft op 13 december 2005 andermaal geconcludeerd dat een scootmobiel niet geïndiceerd is. Verweerder heeft de aanvraag conform het advies van het CIZ bij besluit van 13 februari 2006 afgewezen. De afwijzingsgrond luidt dat de echtgenote van eiser beschikt over een scootmobiel en dat zij hiermee de dagelijkse noodzakelijke boodschappen kan doen. Eiser kan gebruikmaken van het AOV of een reguliere fiets. Tevens is in het besluit medegedeeld dat eiser in aanmerking kan komen voor een vervoerskostenvergoeding voor de zeer korte afstand (hierna: zka-vergoeding). Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van hetgeen in bezwaar is aangevoerd met betrekking tot de verslechtering van eisers gezondheidstoestand is aan het CIZ gevraagd om een heroverweging van het advies van 13 december 2005. Volgens dit advies is fietsen op een standaard fiets niet langer verantwoord. Voor het overige is het indicatieadvies van 13 december 2005 gehandhaafd.
Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 23 augustus 2006 ongegrond verklaard en daarbij overwogen dat uit het (aanvullend) indicatieadvies van het CIZ blijkt dat eisers echtgenote middels de aan haar verstrekte scootmobiel in het doen van de dagelijkse boodschappen kan voorzien, eiser middels het AOV in de vervoersbehoefte op de middellange en langere afstand kan voorzien en dat eisers overige vervoersbehoefte hoofdzakelijk recreatieve doeleinden betreffen.
In beroep heeft eiser aangevoerd dat het gebruik van de scootmobiel in de eerste plaats noodzakelijk is om zijn vrouw, die gehandicapt is, te kunnen ontlasten aangezien het gehele huishouden op dit moment op haar schouders terechtkomt. Aangezien de geschatte loopafstand van eiser thans minder bedraagt dan honderd meter is het AOV niet het aangewezen middel om zijn vrouw te helpen bij het doen van de boodschappen. Onder de gunstigste omstandigheden kan het AOV eiser tot de ingang van een winkelcentrum of supermarkt brengen. Daarmee kan niet gegarandeerd worden dat eiser hierna niet meer dan honderd meter dient te lopen. Een scootmobiel kan eiser in het grootste deel van de gevallen wel op specifieke plekken brengen en kan hiermee op de meest optimale wijze de inspanningen van eiser beperken. Eiser kan geen gebruikmaken van de scootmobiel van zijn echtgenote omdat deze in verband met zijn gewicht niet geschikt is voor eiser. Eiser is thans geheel afhankelijk van zijn echtgenote. Eiser kan zonder scootmobiel niet deelnemen aan het leven van alle dag, zoals het doen van de boodschappen, het bezoeken van bijeenkomsten, op visite gaan, winkelen of zomaar buiten zijn. Eiser vindt dat het recreatieve aspect, waaronder begrepen het maken van uitstapjes met zijn echtgenote, ook een rol dient te spelen bij het bepalen van de noodzaak van het verkrijgen van een (eigen) scootmobiel.
In het verweerschrift heeft verweerder het volgende opgemerkt. Verweerder is van oordeel dat het CIZ in het advies ook de medische gegevens van de echtgenote van eiser heeft meegenomen. Verweerder ziet geen aanleiding om een tweede scootmobiel voor dit gezin beschikbaar te stellen. Eiser kan nog steeds in aanmerking komen voor een zka-vergoeding indien hij hiervoor een aanvraag indient.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de WVG draagt het college van burgemeester en wethouders zorg voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten. De gemeenteraad stelt met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe regels vast bij verordening. Met de Verordening voorzieningen gehandicapten (hierna: de Verordening) heeft verweerder uitvoering gegeven aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de WVG.
In artikel 3 van Pro de WVG is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders verantwoorde voorzieningen aanbiedt. Onder verantwoorde voorzieningen worden verstaan de voorzieningen die doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht worden verleend.
Blijkens artikel 1.2 van de Verordening – voor zover hier van belang – kan een vervoersvoorziening slechts worden toegekend voor zover deze in overwegende mate op het individu is gericht; geschikt en langdurig noodzakelijk is om belemmeringen op het gebied van het zich buitenshuis verplaatsen op te heffen of aanzienlijk te verminderen; en deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als goedkoopst adequate voorziening kan worden aangemerkt.
Blijkens het bepaalde in artikel 3.1 van de Verordening omvat het aanbod van voorzieningen (onder meer) een collectief systeem van aanvullend openbaar vervoer, voorzieningen in natura, al dan niet aangepast, in de vorm van een auto, een gesloten buitenwagen, een open elektrische buitenwagen/scootermobiel of een ander verplaatsingsmiddel, alsmede een tegemoetkoming in de kosten van of in verband met het gebruik van genoemde voorzieningen, alsmede een tegemoetkoming in de kosten van het overbruggen van een zeer korte afstand. Het door verweerder te verstrekken pakket kan een combinatie zijn van de in dit artikel vermelde voorzieningen.
Blijkens artikel 3.3, eerste lid, van de Verordening worden genoemde vervoersvoorzieningen slechts toegekend wanneer aantoonbare beperkingen als gevolg van ziekte of gebrek daartoe nopen. Ingevolge het derde lid van dit artikel houden Burgemeester en Wethouders bij de verstrekking van een vervoersvoorziening rekening met de individuele vervoersbehoefte.
Blijkens het vierde lid van dit artikel wordt hierbij uitgegaan van het primaat van het collectief vervoerssysteem, indien daarmee in de individuele vervoersbehoefte kan worden voorzien.
Ter zake van de uitvoering van de WVG en de Verordening voert verweerder beleid dat is neergelegd in de Beleidsregels Wet Voorzieningen Gehandicapten (Gemeenteblad 2001, afd. 3, volgnr. 6, in werking getreden op 29 juni 2001, hierna: Beleidsregels). In deze Beleidsregels is in paragraaf 1.1 onder meer bepaald dat WVG-voorzieningen zijn gericht op het bevorderen van de zelfstandigheid van gehandicapten en worden verleend met het doel de mogelijkheden te vergroten voor personen om zich te verplaatsen. In paragraaf 4.2 is bepaald dat men moet uitgaan van de individuele beperkingen van de gehandicapte. Het gaat om een voorziening-op-maat. Als in een individueel geval sprake is van een vervoersbehoefte die niet of niet volledig door het collectief vervoerssysteem wordt gedekt, kan een belanghebbende in aanmerking komen voor een individuele vervoersvoorziening. In paragraaf 4.2.1 is bepaald dat bij het vaststellen van de individuele vervoersbehoefte wordt uitgegaan van het leven van alle dag. Uitgangspunt van dit beleid is dat de gehandicapte kan deelnemen aan het “leven van alle dag”. Dit betekent dat iemand in staat moet worden gesteld in ieder geval datgene te doen dat mensen van dag tot dag plegen te doen wanneer het gaat om het zich verplaatsen buitenshuis, zoals het doen van dagelijkse boodschappen, het bezoeken van bijeenkomsten, op visite gaan, winkelen of het zo maar buiten zijn. Voorzien moet worden in vervoer buitenshuis, dat noodzakelijk is om in overwegende mate in het dagelijks bestaan te voorzien. Dit is in de regel korte afstandsvervoer. Wanneer een belanghebbende bezigheden als deze in overwegende mate niet kan verrichten en geen gebruik kan worden gemaakt van het aanvullend openbaar vervoer, is sprake van een zodanig isolement dat een vervoersvoorziening gewettigd is.
In paragraaf 4.3.1 van de Beleidsregels staat onder meer het volgende. Bij een open elektrische buitenwagen of een scootmobiel gaat het om een vervoermiddel dat voorziet in de vervoersbehoefte op de korte afstand, in de directe omgeving van de woning en op de iets langere afstand. Uitgangspunt van deze voorziening is dat hiermee alle vervoersbehoeften op korte afstand en de iets langere afstand kunnen worden ingevuld omdat het openbaar vervoer en het aanvullend openbaar vervoer niet in aanmerking komen.
Aan de indicatiecriteria en richtlijnen voor de indicatieadviseur, waarnaar in het bestreden besluit wordt verwezen gaat de rechtbank voorbij, nu het hier niet gaat om officieel vastgesteld en gepubliceerd beleid in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Overwegingen met betrekking tot het geschil
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser zeer beperkt is in zijn mobiliteit nu hij slechts in staat is om zich zelfstandig voort te bewegen over een afstand van minder dan 100 meter. Voor vrijwel elke vervoersbeweging is eiser derhalve aangewezen op een vervoersvoorziening. Niettemin heeft verweerder eiser niet in aanmerking gebracht voor een scootmobiel (onder meer) omdat, zoals uit het bestreden besluit blijkt, het AOV medisch niet is gecontraïndiceerd en eiser voor de dagelijkse boodschappen een beroep kan doen op zijn echtgenote.
De rechtbank acht voormelde motivering van het bestreden besluit in strijd met artikel 3 van Pro de WVG waarin is bepaald dat doeltreffende, doelmatige en cliëntgerichte voorzieningen worden aangeboden, alsmede in strijd met het bepaalde in artikel 3.3, derde lid, van de Verordening, waar is bepaald dat rekening dient te worden gehouden met de individuele vervoersbehoefte. Het AOV is bedoeld voor vervoer op de (middel)lange afstand. Indien zoals in een geval als het onderhavige, waarin mede behoefte bestaat aan een vervoersvoorziening op de zeer korte afstand, een scootmobiel per definitie niet tot de mogelijkheden behoort omdat in het vervoer over de (middel)lange afstand met het AOV kan worden voorzien, wordt geheel en al voorbij gegaan aan de vervoersbehoefte op de (zeer) korte afstand. Van een doeltreffende en cliëntgerichte voorziening is dan geen sprake. Voor zover het hiervoor weergegeven standpunt van verweerder zou zijn gebaseerd op de Verordening en/of de Beleidsregels, concludeert de rechtbank dat de Verordening en de Beleidsregels op dit punt in strijd zijn met de wet, en in zoverre buiten toepassing dienen te worden gelaten.
Desgevraagd heeft verweerder ter zitting medegedeeld dat, hoewel dit in het onderhavige geval in de motivering van het bestreden besluit, alsmede in de Beleidsregels niet goed tot uiting is gebracht, in de praktijk bij alle aanvragen om een scootmobiel in elk individueel geval bezien wordt of er, ondanks geschiktheid om gebruik te maken van het AOV, toch aanleiding is om een scootmobiel te verstrekken. In het geval van eiser bestond die aanleiding evenwel niet, aldus verweerder. Deze mededeling van verweerder neemt evenwel niet weg dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of eiser in aanmerking dient te komen voor een voorziening in de vorm van een scootmobiel de omvang van de vervoersbehoefte van eiser op onjuiste wijze heeft vastgesteld.
Blijkens het advies van het CIZ heeft eiser als vervoersbehoefte opgegeven: samen met zijn echtgenote boodschappen doen, naar de markt gaan, uitstapjes maken, zoals naar Schiphol, en gewoon buiten kunnen zijn om bijvoorbeeld zijn hobby uit te oefenen (het maken van foto’s van vogels in de natuur). De adviseur van het CIZ heeft met betrekking tot de door eiser opgegeven vervoersbehoefte overwogen dat de echtgenote van eiser de boodschappen kan verzorgen en dat eiser daarbij alleen thuis gelaten kan worden. Voorts is overwogen dat de overige vervoersbehoefte van eiser recreatief vervoer betreft, welk vervoer niet onder de zorgplicht van de gemeente valt. Daarmee staat volgens het CIZ vast dat eiser geen dagelijkse noodzakelijke vervoersbehoefte heeft.
De zorgplicht als bedoeld in artikel 2 van Pro de WVG strekt ertoe de deelneming van de gehandicapte aan het maatschappelijk verkeer mogelijk te maken door middel van het verstrekken van voorzieningen. Die voorzieningen moeten ingevolge artikel 3 doeltreffend Pro, doelmatig en cliëntgericht zijn. Volgens vaste jurisprudentie dienen gehandicapten in staat te worden gesteld om op aanvaardbare wijze deel te kunnen nemen aan het leven van alle dag. Dat is ook het uitgangspunt van de hiervoor geciteerde Beleidsregels. Het is dan ook in strijd met de regelgeving en het beleid om, zoals het CIZ en verweerder hebben gedaan, bij de bepaling van de omvang van de zorgplicht vooral uit te gaan van mogelijkheden van de gehandicapte om zijn bestaande vervoerspatroon te reduceren, door middel van aanpassing van zijn leefpatroon en inschakeling van derden, zodat hij de eigen woning zo min mogelijk behoeft te verlaten.
Dit betekent dat verweerder bij de bepaling van de zorgplicht en de in casu te verstrekken voorzieningen ten onrechte is uitgegaan van de mogelijkheid dat eiser zijn boodschappen zal laten doen door zijn echtgenote (die bovendien daarmee gezien haar handicap naar alle waarschijnlijkheid onevenredig wordt belast). Een dergelijke mogelijkheid neemt de individuele vervoersbehoefte als bedoeld in de WVG en de Verordening niet weg.
Evenmin acht de rechtbank het in overeenstemming met de regelgeving en de Beleidsregels dat verweerder bij de vervoersbehoefte van eiser vervoersbewegingen ten behoeve van recreatie heeft uitgesloten. Nu de recreatie als hier bedoeld, het maken van uitstapjes en het uitoefenen van een hobby in de natuur, onderdeel uitmaakt van het leefpatroon van eiser, had verweerder met deze vervoersbehoefte rekening moeten houden. Van belang is voorts dat eiser uitdrukkelijk heeft aangegeven dat eiser de uitstapjes samen met zijn echtgenote wenst te maken. Ter zitting is er door eiser nog op gewezen dat er wel degelijk een noodzaak bestaat om in gezelschap van zijn echtgenote naar buiten te gaan omdat eiser aan geheugenverlies lijdt.
Niet in geschil is dat eiser ter voldoening aan de vervoersbehoefte voor het vervoer op de (middel-) lange afstand gebruik kan maken van het AOV en dat het AOV ongeschikt is als vervoersvoorziening voor de (zeer) korte afstand. Tussen partijen is voorts onbestreden dat met de verstrekking van een scootmobiel aan eiser zou worden voorzien in zijn vervoersbehoeften op (onder meer) deze (zeer) korte afstand. In het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, is evenwel vermeld dat eiser in aanmerking zou kunnen komen voor een zka-vergoeding. Verweerder heeft derhalve voorrang gegeven aan de zka-vergoeding boven de scootmobiel. Dit is ter zitting door verweerder gemotiveerd aan de hand van de stelling dat een zka-vergoeding de goedkoopst adequate voorziening is voor wat betreft het vervoer op de zeer korte afstand. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
In de Notitie "Vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand", welke notitie in verband met de invoering van de zka-vergoeding (bij besluit van de gemeenteraad op 17 september 2003) is opgesteld, is opgenomen dat de zka-vergoeding is bedoeld voor WVG-cliënten die niet in staat zijn om een afstand van minder dan 100 meter te overbruggen en voor wie een WVG-hulpmiddel of -voorziening waarmee in deze vervoersbehoefte zou kunnen voorzien niet adequaat is. In de toelichting staat vermeld dat daarbij kan worden gedacht aan personen die bijvoorbeeld om individuele redenen niet kunnen deelnemen aan het verkeer. Voorts staat vermeld dat gezien het directe karakter van de in natura voorziening Amsterdam hier de voorkeur voor heeft. Een geldelijke vergoeding kan in beeld komen als er voor cliënt geen adequate in natura voorziening mogelijk is. Deze voorkeur hangt samen met de omstandigheid dat forfaitaire vergoedingen financiële tegemoetkomingen zijn: de hoogte is niet gelijk aan de door de betrokkene gemaakte kosten.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit voormelde toelichting, dat de geldelijke vergoeding dient te worden beschouwd als een ultimum remedium en niet, zoals in de redenering van verweerder, voorliggend is op de verstrekking van een voorziening in natura. Uit de hiervoor weergegeven passage van de toelichting moet voorts worden afgeleid dat in gevallen waarin een betrokkene gebruik kan maken van een scootmobiel een dergelijke voorziening in natura in beginsel als adequaat moet worden beschouwd, terwijl een geldelijke vergoeding in beginsel niet adequaat is en slechts aan de orde komt indien er geen andere mogelijkheden zijn. Aldus moet worden geconcludeerd dat de in de Verordening neergelegde verplichting om de goedkoopste adequate voorziening te treffen niet wordt geschonden indien in gevallen als het onderhavige voor het vervoer op de zeer korte afstand een scootmobiel wordt verstrekt.
Geheel los van het voorgaande is de rechtbank voorts van oordeel dat gegeven de vervoersbehoefte van eiser op de zeer korte afstand een zka-vergoeding van (ten hoogste)
€ 460,- niet kan worden aangemerkt als een adequate voorziening. Niet valt in te zien dat eiser met dit bedrag een jaar lang op enigszins normale wijze kan voorzien in het vervoer over de (zeer) korte afstand door gebruik te maken van een taxi, dan wel zich op andere wijze kan voorzien van hulp bij zijn vervoersbehoefte.
Uit het hiervoor overwogene vloeit voort dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op een deugdelijke motivering, en derhalve strijdt met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal derhalve het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van eiser dienen te beslissen met inachtneming van het hierboven overwogene. Daarbij zal verweerder zich gemotiveerd dienen uit te laten over de vraag of er in het geval van eiser aanleiding is om een tweede scootmobiel te verstrekken, dan wel dat volstaan kan worden met de verstrekking van één – zwaarder - model scootmobiel die geschikt is voor zowel eiser als zijn echtgenote.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de proceskosten en bepalen dat het griffierecht aan eiser moet worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiser van 11 april 2006 beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten gemaakt door eiser, begroot op € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de rechtbank;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad
€ 38,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan op 22 maart 2007 door mr. T.P.J. de Graaf, voorzitter, en mrs. C.G. Meeder en C.A.E. Wijnker , rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.L.D. Koning-van As, griffier, en bekend gemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum:
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
Afschrift verzonden op: